Как в условиях глобализации и растущей взаимозависимости государств придать международным отношениям более системный, управляемый характер? Этот далеко не теоретический вопрос выходит сейчас на первый план мировой политики. От ответа на него во многом зависит, насколько эффективно международное сообщество будет противостоять глобальным угрозам и вызовам, таким, как терроризм, распространение оружия массового уничтожения (ОМУ), наркоторговля, организованная преступность и многие другие. По существу, речь идет о том, сможем ли мы ускорить затянувшийся переход от прежней, двухполюсной системы международных отношений к новому, более безопасному и стабильному мировому порядку.
За полтора десятилетия после окончания холодной войны в мире произошли масштабные позитивные перемены. Набирают силу процессы демократизации как внутри отдельных стран, так и в международных отношениях. Утверждается понимание того, что только свободный человек способен обеспечить рост экономики и процветание государства. Разными путями, но во все более глобальных масштабах происходит становление гражданского общества, играющего активную роль на национальном, региональном и общемировом уровне.
В то же время надежды некоторых политиков и ученых на то, что приверженность большинства государств демократическим ценностям станет универсальным регулирующим принципом международных отношений, не оправдались. Напротив, сами эти ценности в ряде случаев испытали на себе натиск воинствующего сепаратизма и других экстремистских проявлений, ставших питательной средой для международного терроризма.
Не меньший ущерб делу универсализации демократических принципов наносят попытки под флагом «защиты демократии» грубо вмешиваться во внутренние дела других стран, оказывать на них политическое давление, навязывать двойные стандарты в оценке избирательных процессов, состояния гражданских прав и свобод. Те, кто прибегает к подобной практике, должны отдавать себе отчет в том, что это лишь дискредитирует демократические ценности, превращая их, по сути, в разменную монету для достижения корыстных геостратегических интересов.
Одной из главных причин, затрудняющих создание новых механизмов обеспечения безопасности и стабильности в мире, является противоречивый характер глобализации. С одной стороны, этот процесс, который далеко не завершен, во многих отношениях выводит человечество на новый уровень развития цивилизации. Но в то же время он оборачивается серьезными издержками. Среди них – углубление разрыва в уровне развития отдельных государств и регионов, расширение пространства экономической и социальной деградации, усиление воздействия на мировую экономику неподконтрольных государствам стихийных рыночных сил.
В итоге нарастает вал нерешенных международных проблем. С исчезновением негативной стабильности эпохи холодной войны обострились многочисленные региональные конфликты, как старые, так и новые. Опасной тенденцией стало их превращение в реальные или потенциальные очаги терроризма, преступности, наркоторговли и распространения оружия массового уничтожения. Всему этому способствуют сохраняющиеся во многих регионах нищета, безработица, напряженность на социально-экономической, межнациональной и религиозной почве, создающие питательную среду для экстремистских настроений.
Единой стратегии решения подобных проблем у мирового сообщества пока нет. Приходится порой на ощупь искать адекватные средства обеспечения безопасности и стабильности в мире.
Вряд ли у кого-то есть в этих вопросах монополия на истину. Да и в целом реалии современного мира – глобального и вместе с тем бесконечно многообразного – исключают всякий монополизм, будь то в вопросах демократии или международных отношений. Характерный пример – процессы, разворачивающиеся на постсоветском пространстве. Президент России В.В. Путин заявил на совещании российских послов в июле 2004 года, что у России нет монополии в этом регионе. Государства – участники СНГ обладают суверенным правом строить внешнюю политику в соответствии с собственными национальными интересами. Но именно поэтому никакое другое государство или группа стран не могут претендовать на монопольное влияние. Попытки ставить государства – участники СНГ перед ложным выбором «либо с Западом, либо с Россией» противоестественны, опасны и безответственны. От возрождения в XXI веке отживших приемов геополитического соперничества и борьбы за «сферы влияния» не выиграет никто.
Очевидно, найти правильный путь к стабильному и демократическому миропорядку можно лишь через диалог с участием не только правительств, но и парламентов, политических партий, ученых, бизнеса и гражданского общества в целом. Такой диалог – и в этом была возможность убедиться в ходе нынешней сессии Генеральной Ассамблеи ООН – сейчас набирает размах. Постепенно вырисовываются и некоторые общие подходы, вбирающие в себя мнения международной общественности и разделяемые широким кругом государств.
Во-первых, весь ход событий в мире в последние годы указывает на то, что попытки справиться с современными угрозами путем односторонних действий несостоятельны. Иллюстрацией осознания всеми преимуществ многосторонних подходов может служить, например, развитие ситуации в Ираке. Начав там военные действия без санкции Совета Безопасности ООН, США практически сразу занялись формированием максимально широкой коалиции, включая в нее любые, в том числе и самые малые, страны, лишь бы обеспечить их пусть даже символическое присутствие. В этом проявилось интуитивное стремление США продемонстрировать многосторонний характер своих действий. Затем они обратились к ООН с просьбой взять «под свой зонтик» процесс послевоенного восстановления в Ираке. И конечно же, сейчас общая задача мирового сообщества – помочь стабилизировать ситуацию в этой стране, не допустить ее развала. При этом решающее значение имеет налаживание широкого межиракского диалога с целью поощрения национального согласия и обеспечения подлинно справедливых выборов, которые позволили бы сформировать действительно представительные органы власти, отражающие интересы всех групп населения страны.
Россия, как и подавляющее большинство других государств, считает, что будущий миропорядок должен основываться на коллективных механизмах решения мировых проблем. Будет ли это называться многополярной системой или как-то иначе – суть от этого не меняется. Главное – чтобы такая система имела как можно больше точек опоры. Это было бы гарантией ее устойчивости. Необходимо искать платформу для широкого согласия и взаимодействия между основными игроками на мировой арене, включая страны «восьмерки», Европейский союз, Китай, Индию, Японию, ключевые страны Юго-Восточной Азии, Ближнего Востока, Латинской Америки, Африки. В ее основе должны быть прежде всего взаимное доверие, уважение и учет интересов друг друга при решении международных проблем, а не просто приглашение присоединиться к тому, кто сам уже все решил в одиночку.
Второе направление поисков более надежного международного управления связано с совершенствованием механизмов многостороннего сотрудничества. Наиболее универсальным из них, несомненно, является ООН. Эта организация обладает уникальной легитимностью и опытом деятельности на глобальном и региональном уровне. Важно добиваться того, чтобы она была готова более эффективно реагировать на кризисы, чтобы были установлены более четкие критерии применения принудительных мер, включая силовые, по решению Совета Безопасности. Эта тема, которая в последние годы всплывает под разными названиями – «гуманитарная интервенция», «безопасность человека», «право на защиту», – стала одной из центральных в работе созданной генеральным секретарем ООН Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. От Российской Федерации в ней участвовал академик Евгений Примаков. Как известно, в скором времени Организация Объединенных Наций приступит к обсуждению доклада Группы.
Россия исходит из того, что, разрабатывая критерии, в соответствии с которыми Совет Безопасности ООН при определенных условиях обязан дать согласие на применение силы, необходимо избегать механических подходов. Каждую ситуацию следует рассматривать конкретно, с учетом ее специфики. Здесь нет и не может быть какого-то универсального рецепта, простых арифметических решений вроде того, что девяносто девять убитых – это еще не геноцид, а с убийством сотого он начинается и Совет Безопасности ООН автоматически должен принимать решение. Не менее важно, чтобы решение о вмешательстве мирового сообщества в тот или иной кризис, особенно когда речь идет о так называемом «превентивном вмешательстве», принималось на основе проверенных, неопровержимых фактов, а не домыслов и голословных обвинений, как это имело место, например, в случае с утверждениями о наличии оружия массового уничтожения в Ираке.
Над этой действительно сложной и актуальной проблемой работают не только ученые, дипломаты, но и лидеры целого ряда государств. От того, как удастся с ней справиться, во многом будет зависеть способность мирового сообщества создавать партнерские, равноправные многосторонние механизмы нового мироустройства.
Не меньшее значение имеют такие механизмы применительно к региональным структурам международного сотрудничества. Сегодня все они, особенно в Европе, переживают глубокую трансформацию, адаптируясь к новым угрозам и вызовам.
Развал блоковой дисциплины эпохи холодной войны сыграл в этом отношении весьма положительную роль. Формируется новая, более гибкая и подвижная структура международных отношений. Все более важное место в ней занимают региональные интеграционные объединения, которые превращаются в самостоятельные полюса мировой политики, позволяя оказывать на нее влияние даже сравнительно небольшим государствам.
Эти перемены сказываются и на международных связях России. Складываются новые механизмы взаимодействия, в частности Совет Россия – НАТО, институты партнерства между Россией и Европейским союзом. Тесные контакты Россия наладила и с такими структурами, как Организация Исламская конференция, АСЕАН (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии), интеграционные объединения Латинской Америки, а также с отдельными странами различных регионов, например Персидского залива, с которыми раньше у нас практически не было какого-либо диалога.
Однако наряду с этими позитивными процессами все еще сохраняется инерция блоковых подходов. Характерный пример – расширение НАТО, которое не отвечает ни на один из реальных вызовов, с которыми сталкиваются сейчас государства Европы. Странная картина наблюдается в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Эта организация, возникшая в условиях раскола мира на два блока, создавалась на основе консенсуса и общеприемлемых подходов к сотрудничеству в сферах безопасности, экономики, прав человека. Казалось бы, именно теперь, с исчезновением блоковой системы, появилась возможность реализовать эти качества ОБСЕ в полной мере. На деле же происходит совсем другое: эта организация парадоксальным образом возводит стену внутри себя, искусственно разделяя своих членов на тех, кто оказался в НАТО и ЕС, и на всех остальных. При этом Европейский союз, особенно после его расширения до 25 членов, фактически выступает в ОБСЕ как своего рода новый политический блок, причем его блоковая позиция эволюционирует не в самом конструктивном направлении под воздействием некоторых новобранцев.
Предпринимаются попытки ограничить повестку дня ОБСЕ исключительно гуманитарными вопросами, да и те свести к мониторингу демократических процессов и соблюдения прав человека на постсоветском пространстве. При этом забывается роль ОБСЕ в обеспечении безопасности и поощрении экономического развития. Получается, что безопасностью занимается НАТО, экономикой – Евросоюз, а ОБСЕ будет наблюдать за восприятием ценностей этих организаций в странах, оставшихся за бортом ЕС и НАТО.
С таким положением дел едва ли можно согласиться. Россия вместе с партнерами по СНГ внесла конструктивные предложения по реформе ОБСЕ, направленные на ее возвращение к изначальной концепции сбалансированного и равноправного сотрудничества по каждой из трех «корзин».
Наконец, третье направление строительства нового мироустройства касается дальнейшего укрепления международного права. Россия не рассматривает его как раз и навсегда установленную догму. Так же, как и национальное законодательство, международное право должно следовать за жизнью. В частности, необходимость выработки подходов к гуманитарным катастрофам, о которой уже шла речь, показывает, что международное право нуждается в совершенствовании, в заполнении определенного вакуума. Безусловно, Совет Безопасности ООН в рамках своих прерогатив согласно Уставу ООН может устанавливать новые правовые нормы. Так, в свое время в отсутствие международных договоров резолюциями Совета Безопасности были созданы специальные трибуналы по бывшей Югославии и Руанде.
Однако вслед за тем как Совет Безопасности своими решениями заполняет опасные лакуны, должны разрабатываться универсальные международные договоры, в подготовке которых могли бы принимать участие все заинтересованные страны. Именно так и произошло, когда после многолетнего функционирования трибуналов по бывшей Югославии и Руанде был разработан Статут Международного уголовного суда. Это делает излишним создание отдельных трибуналов.
Точно так же после трагических событий 11 сентября 2001 года Совет Безопасности ООН принял специальные резолюции по борьбе с терроризмом, с тем чтобы каждая страна, приведя в соответствие с ними свое национальное законодательство, вписалась в международно-правовые режимы по пресечению тех или иных форм поддержки террористической деятельности. В 2004-м по инициативе России были приняты резолюции 1540 и 1566, которые заполнили правовой вакуум, имевшийся в режимах нераспространения ОМУ в части доступа негосударственных субъектов к такому оружию и его компонентам, а также в том, что касается более четкого определения терроризма и недопустимости укрывательства его пособников от правосудия. Но и в этих случаях «вдогонку» решениям Совета Безопасности должна продолжаться работа на универсальной основе. Речь идет о продвижении проекта Международной конвенции о борьбе с терроризмом и российского проекта Конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма.
Много споров вызывает сопряженный с темой «гуманитарных интервенций» вопрос о соотношении государственного суверенитета и необходимости реагировать на кризисы в тех или иных странах, над поиском верного международно-правового ответа надо работать. Но в любом случае, занимаясь международным нормотворчеством, будь то через резолюции Совета Безопасности ООН или универсальные инструменты, следует исходить из того, что, пока действуют общепринятые международные нормы, их нужно неукоснительно соблюдать.
Масштабы террористической угрозы ставят перед государствами ряд внутренних правовых проблем. Одна из самых сложных – как обеспечить эффективную борьбу с террором, оставаясь в рамках конституционных, демократических норм. Здесь также не существует готовых решений. Разумеется, фундаментальные ценности демократии носят универсальный характер, но реализуются они в каждой стране по-своему, с учетом традиций, культуры и национальных особенностей. Это проявляется и в избранной руководством той или иной страны тактике противодействия терроризму.
Когда борются с врагом, стараются поставить себя на его место, чтобы просчитать его действия. Но террористы сознательно перешагнули через все нормы морали, и нормальному человеку трудно предвидеть их очередной ход, в принципе представить себя в этой роли. Поэтому, к сожалению, ошибки неизбежны, их допускают практически все страны, сталкивающиеся с террористической угрозой. Чтобы свести издержки к минимуму, крайне важен доверительный профессиональный обмен информацией, опытом. Публичные же призывы «отчитаться» о причинах того или иного теракта наносят вред антитеррористической борьбе и равнозначны попыткам спекулировать на этой теме ради набора очков во внутренней либо во внешней политике.
Российское общество и весь мир были глубоко потрясены террористическим актом в Беслане. Мы будем вести бескомпромиссную войну с террором, защищать единство и безопасность нашей страны, оставаясь демократическим государством, уважающим права и свободы своих граждан. В этих вопросах Россия открыта для взаимоуважительного диалога и обмена опытом, готова прислушиваться к стороннему мнению, пусть и не совпадающему с ее собственным. Единственное, что неприемлемо, – попытки действовать с позиций двойных стандартов, вести разговор в высокомерно-назидательном тоне, использовать борьбу с терроризмом в разного рода геополитических играх.
Искоренение двойных стандартов – это еще один ключевой элемент создания новой системы международных отношений. Нельзя бороться с агрессивным сепаратизмом и одновременно поощрять, пусть и исподволь, независимость Косово, как будто те, кто так поступает, не понимают, какую цепную реакцию это может вызвать – и не только на Балканах. Нельзя требовать возвращения беженцев в те или иные страны, забывая о самой большой в Европе полумиллионной группе беженцев – сербах.
Категорически несовместимо с двойными стандартами реальное обеспечение прав человека. В диалоге с ЕС России с большим трудом удается доказывать очевидную и подкрепленную объективными фактами несправедливость того положения, в каком оказались национальные меньшинства в Латвии и Эстонии. Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств Рольф Экеус, недавно посетивший Латвию, в очередной раз внес конкретные рекомендации о необходимости существенно ускорить темпы натурализации, ратифицировать Конвенцию по национальным меньшинствам, предоставить всем, включая так называемых неграждан, право участвовать в избрании муниципальных властей. Однако они не выполняются. Получается, что на муниципальных выборах в Латвии может проголосовать, к примеру, приехавший туда и проживший там шесть месяцев гражданин Португалии, а многие из тех, кто родился в этой стране и постоянно проживает на территории соответствующих муниципальных образований, такого права не имеют.
Комитет, созданный для наблюдения за выполнением Конвенции ООН по ликвидации всех расовых форм дискриминации, вынес в адрес Латвии конкретные суждения, которые Рига оставила без ответа. Так что утверждения Евросоюза, будто Латвия, как и Эстония, «полностью соответствует Копенгагенским критериям ЕС», не выдерживают критики.
Чтобы избавиться от двойных стандартов, надо менять менталитет, отказываться от философии прошлой эпохи. Пока что это удается не всем.
Свидетельством тому – реакция определенных кругов в Европе и США на политический кризис в Украине. Еще до состоявшихся там президентских выборов они стали настойчиво посылать сигналы о том, что Запад не признает их результаты, если победит не устраивающий его кандидат. Когда же итог выборов действительно оказался не таким, на какой они рассчитывали, немедленно раздались голоса о «недействительности» голосования и необходимости пересмотра его результатов. Те, кто в своих странах обычно выступают как ярые защитники демократии и законности, стали открыто поощрять оппозицию, даже когда некоторые ее лидеры фактически провоцировали уличные беспорядки и насильственный захват власти. Звучали из Европы и заявления о том, что «Украина должна быть с Западом».
Подобные приемы в отношении суверенного государства не только чреваты самыми серьезными последствиями для ситуации в Европе, но и наносят прямой ущерб демократическим ценностям. Демократия должна утверждаться в рамках законности, а не с помощью уличных митингов, угрожающих насилием и расколом общества.
В целом же весь исторический опыт говорит о том, что демократию нельзя навязать извне. Попытки насильственной смены режимов в тех или иных странах ведут лишь к дестабилизации обстановки. Демократические институты должны формироваться на собственной, национальной почве. Дело мирового сообщества – помогать созданию благоприятных условий для развития этого процесса, проявляя уважение к существующим традициям и выбору путей продвижения демократии, который делается каждой страной на основе базовых ценностей, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека.
Что касается фундаментальных принципов внешней политики России, то они остаются неизменными. Мы будем и дальше строить нашу внешнюю политику, как подобает сильному, миролюбивому и ответственному участнику мирового сообщества, действуя через диалог и развитие партнерства, а не конфронтацию даже при возникновении самых сложных мировых проблем или вопросов в межгосударственных отношениях. Вместе с другими государствами Россия будет вносить конструктивный вклад в повышение управляемости мировых процессов, в формирование более справедливой, безопасной и устойчивой системы международных отношений.
