Данная статья представляет собой переработанный вариант материала, написанного для серии «Валдайские записки». С полным текстом можно ознакомиться http://ru.valdaiclub.com
Пятого июня этого года группа вооруженных бандитов атаковала оружейные магазины и казармы Национальной гвардии в городе Актобе на северо-западе Казахстана, в 253 км от российского Оренбурга. Несколько десятков человек, включая нападавших, убиты. Представители силовых структур не скрывали растерянности. Случившееся позволило внешним наблюдателям предположить, что ситуация в Казахстане, который считался образцом стабильности в южной части постсоветского пространства, может резко обостриться. Эти события подтверждают важность дискуссии о широком международном взаимодействии в деле обеспечения региональной стабильности, создании новых институциональных форматов, сотрудничестве между структурами ОДКБ и ШОС.
Центральная Азия вызывает все большую обеспокоенность у соседей и крупных внерегиональных игроков. К югу – Афганистан, один из самых опасных очагов радикализма, там проживает значительное число этнических таджиков и узбеков. Не исключено, что после неизбежного разгрома на Ближнем Востоке радикалы из ДАИШ попытаются создать новый «халифат» именно в Центральной Азии. Для них это безопаснее, чем действовать в Северной Африке, хорошо простреливаемой со Средиземного моря. Уже растет напряженность в приграничных со странами Центральной Азии районах Афганистана. Специалисты высказывают тревогу по поводу еще более активной инфильтрации экстремистов из Афганистана и с Ближнего Востока, в первую очередь самих уроженцев центральноазиатских государств. По самым приблизительным оценкам, в конце 2015 г. в рядах ДАИШ воевали более 10 тыс. уроженцев Центральной Азии, России и Китая.
Несмотря на значительные успехи властей центральноазиатской «пятерки» (Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан) в деле стабилизации после распада СССР, перспективы внутренней устойчивости практически всех государств региона неопределенны. Не до конца очевидны для внешних наблюдателей механизмы передачи власти после неизбежного ухода правящих в Астане и Ташкенте «патриархов». Еще более опасна, как отмечают эксперты фонда «Валдай», ситуация в Таджикистане. Сама по себе внутренняя стабильность бывает скомпрометирована всплесками насилия, как это произошло в казахстанском Актобе. Всего, согласно официальной информации, с 2010 г. только в Казахстане произошло 19 террористических атак, которые привели к гибели 49 граждан, большая часть – сотрудники правоохранительных органов. За этот период власти ликвидировали 50 террористов.
Саммит ШОС в Ташкенте и визит российского президента в КНР, состоявшиеся в июне, – поводы поговорить о необходимости наращивания многостороннего сотрудничества по обеспечению безопасности. В особенности это касается взаимодействия между региональными сверхдержавами – Китаем и Россией. Для этих стран потенциальная нестабильность в Центральной Евразии – «идеальный общий вызов», ответ на который возможен только в рамках рациональной игры с позитивной суммой.
Риски Центральной Евразии
Во-первых, существует вероятность того, что в странах региона произойдет внутренний социальный и политический взрыв. В отличие от Украины, где конфликт стал в первую очередь производным от соперничества внешних сил, в Центральной Азии преобладают внутренние факторы напряженности. Это не всегда устоявшиеся государственные институты, бедность, религиозный радикализм и, наконец, соседство с Афганистаном. Совокупность обстоятельств делает проблему действительно актуальной для обеих держав и, естественно, повышает их потенциал к сотрудничеству.
Во-вторых, важную роль играет географическая близость потенциально взрывоопасного региона к обеим великим державам. Казахстан и Центральная Азия непосредственно граничат с проблемным для Китая Синьцзян-Уйгурским автономным районом (более чем миллионное мусульманское население) и важнейшими для России Уралом и Центральной Сибирью. В случае обострения Москва или Пекин не смогут «перенаправить» опасность друг на друга, им придется сотрудничать «на месте». Озабоченность может в принципе вызывать роль США и (в гораздо меньшей степени) Евросоюза. Для них потенциальный взрыв в центре Евразии не будет значимым вызовом национальной безопасности. Вашингтон – и отчасти Брюссель – рассматривают регион с точки зрения геостратегического соперничества с Москвой и Пекином.
В-третьих, Россия и Китай одинаково заинтересованы в том, чтобы региональные дела решались без посторонних игроков, независимо от их происхождения. Поскольку для большинства из них развитие событий в центре Евразии представляет интерес исключительно в контексте «большой игры» на мировой арене, внешнее воздействие, вероятнее всего, окажется дестабилизирующим. Ведь ставка неизбежно будет сделана на рискованную политическую трансформацию центральноазиатских государств. При этом страны Центральной Азии не имеют для США, Европы и их экономических игроков значения, сопоставимого с монархиями Персидского залива. Поэтому Запад станет применять ценностно-нормативные инструменты. Иными словами, будет как минимум идейно и морально поддерживать концепцию «смены режимов».
Некоторые эксперты считают, что в Вашингтоне прорабатывается возможность прямого, без участия России, диалога с китайскими властями по безопасности в регионе и экономическому сотрудничеству. Возможно, такой диалог уже ведется. Однако его интенсивность и насыщенность имеют естественные ограничения, поскольку в Китае панически боятся «цветных революций», которые автоматически пользуются поддержкой Соединенных Штатов. Отметим, что сама Россия, как показали события 2010 г. в Киргизии, достаточно гибко реагирует на революционные потрясения в соседних государствах, не всегда торопится вмешиваться и бывает готова признать результаты революционных изменений.
В-четвертых, Россия и Китай могут предложить своим соседям разнообразные формы взаимодействия с целью стабилизации их внутренней ситуации. Рассмотрим противоположный пример усилий Европейского союза по обустройству собственной периферии. После успешного расширения ЕС в 2004–2007 гг. объединение выдвинуло инициативу «политики соседства» – проект, регулируемый из Брюсселя и нацеленный на стабилизацию соседей через восприятие ими институциональных практик и норм Евросоюза. Иными словами, он предусматривал трансформацию партнеров и обуславливал получение ими очередных преференций выполнением набора критериев. Россия и Китай, напротив, заинтересованы не в трансформации, а в укреплении политических систем в Центральной Евразии, эволюционном улучшении там экономической и общественной ситуации в течение максимально продолжительного периода.
Российско-китайское сотрудничество будет иметь значение и для того, чтобы снизить издержки неизбежных попыток самих стран региона играть на противоречиях – реальных или мнимых – Москвы и Пекина. Любой формат китайско-российского взаимодействия по вопросам безопасности в Центральной Азии должен быть прозрачным, многосторонним и обязательно включать страны региона и, по целому ряду вопросов, Иран.
Можно с уверенностью утверждать, что по объективным причинам России и Китаю намного выгоднее парадигма совместных действий в центре Евразии. Усилия по стабилизации региона могут содействовать и сплочению в глобальном контексте. Перестройка международного управления в экономической области необратима. Происходит становление крупных трансконтинентальных объединений, и две важнейшие евразийские державы не имеют, по-видимому, иных альтернатив кроме дальнейшего сближения, не в последнюю очередь по той причине, что они сознательно выключены из блоков, создаваемых под эгидой США.
Как показывают результаты визита Владимира Путина в Пекин, политико-экономическая составляющая стратегического сотрудничества имеет перспективу. А отсутствие общей идеологии и ценностей в данном случае скорее идет на пользу. Не стоит забывать, что катализатором острого советско-китайского конфликта конца 1950-х гг. стали разногласия в толковании общих идеологических постулатов и борьба за лидерство в рамках одной идеологии.
Сейчас главная задача – определить, какие институты нужны для того, чтобы сделать «сообщество интересов и ценностей» Центральной Евразии необратимым. Важнейшей практической задачей должно на первых порах стать именно обеспечение внутренней безопасности, включая сотрудничество и координацию мер военно-полицейского и экономического характера.
Препятствия на пути взаимодействия
Существуют, однако, препятствия преимущественно субъективной природы. В российских элитах и общественном мнении имеется предубеждение против активного вовлечения внешних игроков в дела Центральной Азии. Есть устоявшиеся представления о том, что по историческим причинам Россия должна нести эксклюзивную ответственность за безопасность здесь. Свою роль играет и настороженность по поводу того, что китайское участие будет носить системный и постоянный характер (в отличие от США, присутствие которых в регионе достаточно фрагментарно). Стоит, однако, вспомнить, что российский приход в Среднюю Азию обуславливался в прежние времена двумя причинами: желанием (успешным) купировать исходящий оттуда хаос и стремлением (безрезультатным) к богатствам Южной Азии.
Эти опасения, к счастью, не помешали достичь в мае 2015 г. китайско-российской договоренности о сопряжении евразийской интеграции и Экономического пояса Шелкового пути (ЭПШП). Однако наличие подобных предрассудков в общественном сознании требует осторожного подхода к двусторонним отношениям Пекина с центральноазиатскими столицами. Тем более что среди населения стран региона весьма распространены страхи в отношении якобы возможной «китайской экспансии». Не так давно волнения с антикитайским подтекстом произошли в Казахстане. Они были спровоцированы поправками в Земельный кодекс, которые допускают продажу через аукционы 1,7 млн гектаров земли сельскохозяйственного назначения.
Сам Китай весьма сдержанно относится к вовлечению во внутренние дела соседей и формированию постоянных институтов сотрудничества в сфере безопасности. Став уже фактически одной из сверхдержав, Китай унаследовал признаки и принципы внешней политики развивающейся страны, которая предпочитает дистанцироваться от рискованных ситуаций и не вступать в обязывающие отношения. Среди основных компонентов такой политики – неучастие в союзах и невмешательство во внутренние дела соседей. Это типичный образ мышления молодой державы, которая недавно добилась полной независимости и не готова ограничивать суверенитет даже для обеспечения собственной безопасности и мира в соседних регионах.
Между тем новому суверенному Китаю уже 67 лет – возраст вполне солидный. А экономические возможности позволяют наращивать масштабы ответственности за происходящее вокруг. Крайне консервативная китайская внешняя политика все еще зиждется на уверенности в том, что экономическое развитие способно решить все проблемы. Возможно, такой рецепт сработает в Центральной Азии. Но тогда вклад Китая должен уже сейчас заключаться в массированном создании рабочих мест для праздношатающейся молодежи в Душанбе или Бишкеке. Пока же китайская инициатива ЭПШП не получила видимого развития. В более долгой перспективе КНР, скорее всего, придется критически переоценить сдержанный подход.
Сейчас Китай оказывает ограниченную военную помощь – в виде вооружений и амуниции – ВС Таджикистана и Киргизии. Но достаточно ли ее для того, чтобы эффективно ответить на террористические угрозы извне или, потенциально, изнутри? Что будет делать Пекин, если в ряде стран Центральной Азии начнутся серьезные внутренние потрясения, и насколько Россия может быть уверена в том, что ее военные не окажутся там в одиночестве? Россия при содействии Узбекистана и Ирана уже один раз остановила гражданскую войну в Таджикистане. Мало у кого из серьезных аналитиков есть сомнения, что протяженность российско-казахстанской границы, не говоря уже о ее близости к индустриальной базе на Урале и тревожным районам Северного Кавказа, может оставить Москву безучастной к борьбе центральноазиатских силовиков с угрозами радикализма. В кризисных обстоятельствах Китаю придется активно сотрудничать с Россией, которая, конечно, останется главным поставщиком «жесткой» безопасности в регионе. Гибкие формы вмешательства – дипломатическая поддержка и усилия по экономическому оздоровлению – будут в таких обстоятельствах крайне востребованы.
Важно то, насколько сам по себе факт экономического присутствия в регионе повлияет на готовность Китая к вовлечению в случае возникновения кризиса. При этом сейчас накопленные с 2001 г. китайские инвестиции в Казахстане составляют, по данным местного Центрального банка, порядка 13 млрд долларов (что в 4 раза меньше, чем инвестиции Нидерландов – 64 млрд долларов и в 2 раза меньше, чем из США с их 23 млрд долларов). В Таджикистане за период 2001–2012 гг. накопленные ПИИ составили 395,6 млн долларов, главным инвестором стал Китай. В Киргизию в 2001–2012 гг. ПИИ приходили также преимущественно из Китая (накоплены 299 млн долларов), а также из России (161 млн долларов). Станут ли эти сравнительно солидные вложения гарантией того, что КНР не останется равнодушной к развитию ситуации внутри стран-реципиентов? В Ливии Китай инвестировал около 19 млрд долларов, но относительно легко забыл про многомиллиардные потери после обрушения страны в 2011 году. И, главное, предпочел самоустраниться от острого военно-политического кризиса, ограничившись эвакуацией собственных граждан.
Возможен ли союз?
Сейчас доминирует точка зрения, что ни Россия, ни Китай не рассматривают военно-политический союз в качестве цели сближения. Все официальные заявления и оценки влиятельных и близких к правительству экспертов сходятся на том, что обе стороны удовлетворены существующими отношениями и не заинтересованы в их углублении или большей формализации. О союзничестве заявляют лишь очень немногие исследователи, находящиеся на периферии дискуссии. Еще более сдержанны внешние наблюдатели.
Такая логика поведения Москвы и Пекина вполне вписывается в рамки уже устоявшейся в международном научном дискурсе идеи, согласно которой великие державы в современных условиях не способны формировать постоянные коалиции для сдерживания государства, стремящегося к доминированию, особенно если это государство – «морская» сверхдержава, а его потенциальные балансиры – «сухопутные», как отмечают в блестящем исследовании 2010 г. Джек Леви и Уильям Томпсон. «Морская» держава в любом случае является для своих «сухопутных» партнеров внерегиональным игроком, она непосредственно не присутствует на их периферии и, таким образом, заслуживает меньшего внимания, чем «сухопутные» вызовы.
Отметим, однако, что к описываемой нами ситуации этот тезис применим лишь в некоторой степени. США плотно присутствуют в непосредственной близости от границ и важных объектов России и КНР. Это отчасти делает Соединенные Штаты именно региональной сверхдержавой, а значит может заставить региональных игроков стремиться к ее сдерживанию. При этом США, как и Европа, не несут рисков и издержек, связанных с непосредственным нахождением в проблемном регионе. Последнее также может делать их поведение менее ответственным.
В современных обстоятельствах любой союз между великими державами без участия Соединенных Штатов будет неизбежно иметь антиамериканский характер. Это, в свою очередь, вызовет жесткую реакцию Вашингтона и его союзников, что чревато дисбалансом, если не разрушением всей глобальной экономической системы, выгодополучателями которой являются и Китай, и, хотя и в несоизмеримо меньшей мере, Россия. Последняя также сдержанно относится к перспективе размещения своего колоссального ракетно-ядерного потенциала за плечами КНР, политика которой в Юго-Восточной и Восточной Азии становится все более уверенной. Все это заставляет еще более осмотрительно относиться к самой идее союза России и Китая.
Еще одним препятствием к тому, чтобы Пекин пошел на постоянный союз с кем-либо, служит абсолютизация суверенитета, а она – следствие трагических для китайского народа событий 1840–1949 годов. Сейчас, однако, ситуация принципиально изменилась. Ни Китай, ни Россия не находятся в положении государств, которые должны сражаться за свой суверенитет и свое признание в качестве состоявшихся. Никто их суверенитет под сомнение не ставит, а современный мир требует все большей координации действий в отражении вызовов и угроз.
Но более важным фактором являются структурные изменения в более широком глобальном масштабе, тем более что они приобретают характер новых институтов. По инициативе США образуются новые коалиции для управления глобальной экономикой, которые бросают прямой вызов как уже существующим институтам, так и другим крупным игрокам. В случае реализации, например, Транстихоокеанского партнерства (ТТП) в АТР возникнет «матрица» из мер тарифного и нетарифного регулирования торговли и хозяйственной деятельности вообще, а также многосторонних договоренностей участвующих стран с учетом особенностей их двусторонних уже действующих соглашений.
Есть все основания считать, что даже в случае трудностей с ратификацией соглашения (прежде всего в Конгрессе США) его положения будут реализованы странами-подписантами в той или иной форме. Связано это, по мнению российского эксперта Игоря Макарова, с колоссальным объемом усилий, потраченных на проработку документа и согласование интересов участников, а также с очевидным запросом на предлагаемую Соглашением систему отношений со стороны ведущих экономик региона (кроме Китая). Обсуждаются и возможности создания в Западном полушарии Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства, которое объединит экономики Соединенных Штатов, Евросоюза и еще ряда стран.
Масштаб изменений окажется настолько серьезным, что поставит под сомнение саму возможность сохранения полицентричной структуры международной системы. Она, казалось, начала оформляться после завершения холодной войны, и Китай пытается в нее интегрироваться. В результате попытки КНР стать важным и уважаемым участником сложившейся за последнюю четверть века системы международного управления могут оказаться безуспешными. Китай не закрывает для себя возможностей переговоров с основателями ТТП, если оно состоится. Для России, с другой стороны, новые партнерства представляют гораздо меньший вызов в силу структуры ее экспорта и скромных масштабов интеграции в международные производственные цепочки. Однако и ей придется учитывать новые реалии, если они состоятся, в своей внешнеэкономической политике.
Повторим, традиционно аргументация «за» и «против» гипотетического союза России и Китая строится на основе предположения, что он должен быть направлен на балансирование США как гегемона, угрожающего интересам обеих держав. Однако упускается вероятность формирования более близких к союзническим отношений по принципу не «против», а «за» с целью совместного решения одинаково важных задач либо для того, чтобы закрепить некий устраивающий обе стороны порядок в двусторонних отношениях.
За последние годы Москва и Пекин сделали очень много для того, чтобы устранить даже незначительные объективные факторы конкуренции. Немаловажно, что сближение происходит в условиях, когда обе державы переживают серьезную внутреннюю трансформацию и поэтому особенно нуждаются в солидных и дружественных внешних опорах. Это позволяет лидерам уверенно заявлять о том, что двусторонние связи превратились в «новую форму отношений между великими державами» – именно так они описываются в терминологии внешнеполитического понятийного аппарата КНР.
Автор благодарит за помощь в подготовке статьи научных сотрудников ЦКЕМИ НИУ ВШЭ Дмитрия Новикова, Анастасию Пятачкову, Андрея Скрибу и Илью Степанова. Также признателен за советы Дмитрию Суслову, программному директору фонда «Валдай» и старшим научным сотрудникам НИУ ВШЭ Василию Кашину и Игорю Макарову. Автор благодарен за знания и идеи, которые он почерпнул по исследуемому вопросу из общения с доцентом МГИМО МИД России Иваном Сафранчуком, научным сотрудником МГИМО Игорем Денисовым, директором Казахстанского института стратегических исследований Ерланом Кариным и профессором Фуданьского университета Чжао Хуашэном.
