Россия в глобальной политике

В конце февраля Международный дискуссионный клуб «Валдай» провел в Москве V заседание Валдайского Ближневосточного диалога, посвященного теме «Ближний Вос­ток: от насилия к безопасности». Ниже приводится изложение дискуссии и выводы, к ко­торым пришли участники.

Основные тезисы:

1. Главная проблема – внутренние процессы, которые приводят к эрозии государства.
2. Внешнее вмешательство может решить эту проблему, но оно должно соответст­вовать определенной модели, которая пока еще находится в стадии выработки (на опыте Сирии).
3. Необходимые составляющие для обеспечения эволюционного транзита Ближнего Востока – дорожная карта, самостоятельное (а не внешнее) управление при жела­тельной иностранной поддержке, централизация процесса.
4. Один из вариантов такого транзита – концепция Большой Евразии, не обремененная политической повесткой и давлением на страны-партнеры и привлекающая в реги­он новых игроков, присутствие которых может сгладить дисбалансы от политики стран Запада.
5. Внешнее вмешательство важно и необходимо для решения межгосударственных про­блем в регионе или, как минимум, их купирования.
6. Международный терроризм на Ближнем Востоке провоцирует обострение внутрен­них и региональных проблем, а также экспортирует угрозы за пределы региона. Борь­ба с ним – обязанность всех заинтересованных сторон.
7. Терроризм – порождение слабости и неэффективности государства, побороть его можно только в связке с нормализацией политического процесса.

Краткий обзор по странам:

Сирия. С марта 2011 года в стране продолжается острый кризис, оказывающий не­гативное влияние на международную ситуацию. Вопреки позиции ряда стран и их СМИ, подоплека событий в Сирии гораздо сложнее и многограннее.

Следствием действий ряда государств, направленных на решение узких задач по смене авторитарных режимов (в коих ошибочно видели корень всех проблем), стало ослабление государственных институтов в Сирии, а вакуум власти заполнил терроризм.

Ирак. Страна пережила предпринятую извне попытку свержения авторитарного режима и создания нового процветающего государства. Но демократии так и не случи­лось, при этом внутреннее конфессиональное равновесие было нарушено, расшатана го­сударственность, треть страны оказалась под контролем ИГ[1]. Ирак оказался заложником управляемого извне шиитско-суннитского противостояния.

Ливия. Несмотря на усилия мирового сообщества, радикально улучшить ситуацию в стране пока не получается, хотя и есть некоторые оптимистичные подвижки (например, договор об общенациональном примирении). Положение, однако, усугубляется присут­ствием ИГ. Есть опасения, что если в ближайшее время не получится стабилизировать си­туацию, то ливийская государственность будет окончательно похоронена.

Йемен. В стране очевиден накал конфронтации и напряженности, продолжает­ся острый политический кризис, затруднена гуманитарная ситуация (хотя в последнее время она несколько улучшилась). Приходят сообщения, что ИГ и Аль-Каида [2] наладили контрабанду нефти. Прошедшие в Женеве при участии ООН консультации результата не дали, новые переговоры пока не удается начать. Было много попыток по организации в стране политического диалога, но компромисса достичь не удалось.

Иран. Любое геополитическое вовлечение в регион великой державы (будь то США или Россия) играет против региональных амбиций Ирана как претендента на региональ­ное лидерство. Возникает вопрос: как сбалансировать их присутствие с региональными амбициями Ирана, а также с его традиционными отношениями с другими странами ре­гиона?

В Иране есть консенсус по поводу позитивного влияния российского присутствия в Сирии, т.к. это позволяет противостоять ИГ. Важным фактором, определяющим внеш­неполитический дискурс страны, остается понимание больших потерь и упущенных вы­год из-за плохих отношений с США. В этих условиях делать шаги, которые могут поста­вить под удар и без того хрупкие отношения с Вашингтоном, Тегеран по своей воле не будет.

Аналитика

Ближний Восток на сегодняшний день с социально-политической точки зрения – регион крайне разнообразный, и в силу этого – крайне сложный. В последнее десятилетие предпринималось много попыток преодолеть здесь межгосударственные и внутристра­новые конфликты, создать устойчивую стабильность и безопасность. Тем не менее все они не сработали. Разделительные линии сохранились и даже углубились новыми проти­воречиями и кризисами.

Основные вызовы и угрозы региональной стабильности и развитию можно услов­но разделить на три группы: внутристрановые (эрозия государства), межгосударствен­ные (внутрирегиональные противоречия), проблема терроризма. Последняя отнесена в отдельную группу по причине ее нахождения вне поля государственных акторов.

Внутристрановые вызовы обусловлены переходным состоянием государственных систем ближневосточных государств.

С одной стороны, народы этих стран пока еще объективно не готовы к демократии. Это делает государственные институты уязвимыми перед назревшими и необходимы­ми внутренними преобразованиями (такими, как борьба с коррупцией, реформирование общественно-политической жизни и проч.), когда даже авторитарные светские режимы оказываются неспособными удержать ситуацию под контролем.

Одновременно удар по этим же институтам наносится извне – со стороны ряда го­сударств, стремящихся выступать в роли экспортеров демократии.

Наглядным подтверждением этого стала «арабская весна», или «арабское пробу­ждение». Общим для стран, вовлеченных в этот процесс, стало нарушение социального контракта между государством и обществом, который перестал соответствовать стреми­тельно меняющейся реальности. Провалы в государственном управлении в каждом слу­чае привели к тому, что эволюционная трансформация системы стала невозможной, а ре­волюционная смена режимов – неотвратимой.

Тем не менее в каждом из этих случаев была крайне сильна внутренняя специфика. Именно она не позволила применить общий демократический подход к проблемам реги­она и сделала политику Запада неэффективной и деструктивной.

Дополнительное давление на ближневосточные страны оказывает их сильная за­висимость от внешних игроков. Ресурсы региона привлекают другие государства, кото­рые, в свою очередь, зачастую настолько глубоко погружаются в политический процесс, что превращаются во внутренних игроков. Есть мнение, что дальнейшее движение в сто­рону «пробуждения» ближневосточных стран невозможно при значительном иностран­ном присутствии. Поэтому первоочередную ответственность за внутреннюю сбаланси­рованность, экономическое и политическое развитие, обновление институтов, с учетом внутренних социальных особенностей, должны взять на себя сами государства региона.

Отдельно необходимо отметить социально-экономические проблемы, которые в последний год становятся все острее и постепенно выходят на первый план. Бюджет­ный дефицит испытывают многие страны Ближнего Востока, включая страны-экспорте­ры нефти. Выделяются также три другие важные дефицитные региональные позиции: 1) в области занятости, 2) рабочей силы и 3) образования. На повестке стоит и вопрос про­довольственной безопасности и медицинского обслуживания.

Экономизация региональной политики, создание в странах региона моделей эко­номического роста с широкой социальной базой и сбалансированным распределением благ способно существенно снизить градус этнополитических и геополитических кон­фликтов. При этом по сумме исходных возможностей (качество человеческого капитала, ресурсная и промышленная база) Ближний Восток по-прежнему имеет большой потен­циал к трансформации в сторону качественного экономического роста (учитывая, в част­ности, высокие синергетические перспективы объединения промышленных и научных возможностей Ирана и Турции, ресурсную базу государств Персидского залива). Фунда­ментальным препятствием для такой трансформации является исключительно негатив­ная (и ухудшающаяся) динамика политических процессов.

С другой стороны, хотя народы ближневосточных стран не адаптированы к полно­ценному демократическому обществу, сам переход и движение в эту сторону является безальтернативным. Плюрализм и инклюзивность политического процесса – та основа, которая может и должна помочь преодолеть нынешние внутренние кризисы.

Это, в свою очередь, ставит в повестку дня два важных вопроса. Когда эти народы будут готовы к демократии, и кто будет это определять? И что сделали и могут сделать ав­торитарные режимы, чтобы способствовать этому процессу в эволюционном плане?

Если ответ на первый вопрос пока неясен, то оценка готовности к демократии и поддержка/мягкое стимулирование авторитарных режимов в этом направлении впол­не возможно.

Сегодня основная проблема – отсутствие альтернативы, другого пути развития. Сам регион найти этот путь, судя по всему, не может. Следовательно, определенная внеш­няя поддержка все же необходима. Это касается не только политического, но и экономи­ческого развития, где допускается своего рода план Маршалла для ближневосточного ре­гиона – дорожная карта экономического оздоровления. Главное здесь – сохранить баланс между движением в необходимом направлении и стабильностью государства.

Сирийский опыт последних месяцев показал, что такой подход не лишен пер­спектив. Особенно, когда дело касается ситуации, уже вышедшей из-под контроля го­сударства.

Внешние игроки, имеющие отличные интересы, продемонстрировали способность договариваться, пусть даже пока не по всем вопросам. В случае, если модель политиче­ского урегулирования в Сирии все же достигнет успеха, она может и должна быть исполь­зована «на экспорт»– в другие страны региона (и даже за его пределами).

Еще два важных аспекта сирийского опыта.

Первый: восстановление страны – это централизованный процесс, и нужно най­ти баланс между этим обстоятельством и постепенным отказом от сильной авторитар­ной политической системы. И второй: первые несколько лет мирного процесса – самые трудные и уязвимые для страны, которая (и это подтверждают примеры Ливии, частич­но – Ирака и Египта) может не справиться с миссией политического обновления; следо­вательно, этот процесс должен быть тщательно спланирован заранее.

В обозримой перспективе первостепенной задачей всех стран региона и междуна­родного сообщества в целом является восстановление после огромного экономического и социального ущерба, нанесенного дестабилизацией региона (корни которого во мно­гом следует искать во вторжении США в Ирак в 2003 г.). Без решения этой задачи переход к модели устойчивого регионального роста будет обречен на провал, так как экономиче­ский коллапс в Сирии, крайне сложная экономическая ситуация в ряде других стран яв­ляются источниками политических рисков.

Еще одним вариантом стабилизации Ближнего Востока, его превращения в терри­торию устойчивого развития может стать подключение региона к формированию Боль­шой Евразии. Вовлечение ближневосточных стран в различные формы региональной экономической интеграции может стать основой для нормализации ситуации, необходи­мым условием для притока инвестиций и, как следствие, роста уровня жизни. Посколь­ку главным экономическим локомотивом этого процесса считается Китай (политически слабо вовлеченный в дела Ближнего Востока), это может иметь большой положительный эффект.

С одной стороны, лишенная политического давления экономическая интеграция обещает стать вполне привлекательной для ряда ближневосточных государств. С другой стороны, вовлеченность Китая и других крупных игроков в дела региона может способ­ствовать установлению большего равновесия и баланса сил, сглаживая нынешнее давле­ние со стороны Запада, реальным противовесом которому пока является только Россия.

Межгосударственные вызовыв регионе Ближнего Востока связаны с несколькими обстоятельствами. Во-первых, Ближний Восток сам по себе разделен по нескольким при­знакам: этническим и конфессиональным, на страны-экспортеры и неэкспортеры не­фти, монархии и светские режимы и т.д. Взгляды государств на будущее региона нередко имеют противоположный характер, провоцируя напряженность. Во-вторых, здесь име­ют место застарелые конфликты, решение которых не воспринимается как окончатель­ное. В-третьих, потенциальное нарушение статус-кво провоцируется внутристрановыми процессами, о которых говорилось выше. Ослабление государств региона само по себе со­здает дисбаланс в региональных отношениях и провоцирует ревизионистские политиче­ские силы.

Если во внутригосударственных делах иностранное присутствие – вопрос крайне щепетильный, и его избыток нежелателен в силу имеющегося негативного историческо­го опыта, то в решении межгосударственных проблем необходимость участия внешних игроков более понятна. Ближнему Востоку, как воздух, нужно внешнее содействие и по­средничество, чтобы преодолеть накапливаемые тысячелетиями противоречия. Само­стоятельно регион с этим едва ли справится. Но при этом помощь а) не должна быть на­вязываемой, и б) должна быть максимально консолидированной.

С этой точки зрения, помимо общеизвестных противоречий между позициями России и стран Запада, можно обозначить следующие основные аспекты, актуальные на сегодняшний день.

Во-первых, отношения России и Ирана. Странам региона не до конца понятна их суть: являются ли они ситуативным сближением или носят долгосрочный и стратегиче­ский характер. Последнее может в корне изменить расстановку сил. Следовательно, если Москва хочет общаться с другими государствами Ближнего Востока, то ее политика в ре­гионе должна быть более сбалансированной. Таким образом, стратегический ориентир для России – быть понятной для всех стран арабского мира и Ближнего Востока.

Во-вторых, вызывает вопросы позиция Саудовской Аравии. Большинство стран Персидского залива полагают, что стабильность КСА важна, в том числе, и для их собст­венного выживания. Многие страны смотрят на Саудовскую Аравию, как на эталон. Поэ­тому Эр-Рияд должен решительно сражаться с ИГ и другими формами терроризма. Пока же более отчетливо просматривается стремление расшатать ситуацию (на примере Си­рии и Йемена). Положительным моментом стало то, что саудовцы начали диалог с Ира­ном, в том числе, благодаря усилиям России. Его нужно продолжать.

В-третьих, позиция Ирана в отношении Саудовской Аравии хоть и остается сдер­жанной, но сохраняет прежние акценты. По мнению иранцев, главный негативный фак­тор на Ближнем Востоке – роль ваххабизма и салафитской идеологии. В то время как Из­раиль создает стимул для радикализации, саудовцы являются главным спонсором этого процесса.

При этом, по мнению иранцев, Саудовская Аравия не выступает от имени суннит­ского мира. В Йемене и других странах (например, Омане) началось дистанцирование от Эр-Рияда. Никто не хочет взрыва и распада, но все хотят прекратить экспорт ваххабиз­ма. Иран, по мере своих сил, намерен воспрепятствовать тому, чтобы иностранные иг­роки определяли, кто будет президентом Сирии («если Асад не популярен, то это дол­жен подтвердить не Госдепартамент США, а сирийский народ»). При этом отмечается, что сближение США и Ирана вполне возможно, но ключи от этого сближения – в Вашингто­не, который должен поменять свою политику в регионе и оказать давление на своих экс­тремистских союзников.

В-четвертых, у ряда стран Запада (в первую очередь, США) вызывает озабоченность проникновение на Ближний Восток Китая. Пока этот процесс имеет фрагментарный и су­губо экономический характер. Однако уже сейчас ставятся вопросы о пределах этого про­никновения, исходя из американских интересов. Очевидно, что даже экономическое присутствие Китая может изменить нынешний статус-кво и повлиять на перераспре­деление сил. Особенно, учитывая тот факт, что на данный момент главным экономиче­ским партнером КНР является Иран. Он же – первый кандидат на реальное подключение к инициативе Шелкового пути.

Проблема Израиля и Палестины на Ближнем Востоке по-прежнему есть, но на фоне других конфликтов она отходит на второй план. Острие критики направлено на полити­ку Израиля по разделению палестинской территории и созданию там поселений, которая мешает формированию цельного палестинского государства.

По мнению палестинской стороны, решению конфликта препятствуют следую­щие факторы: 1) то, как израильтяне видят эту проблему (богоизбранный народ, жертва конфликта); 2) дисбаланс силы (международное сообщество не готово оказать давление на Израиль); 3) близорукость израильской политики (конфликтом нужно управлять, а не разрешать его).

Проблема терроризма для Ближнего Востока не нова. Однако долгое действия участников взаимокомпенсировались, и борьбы с этим злом, по сути, не получалось. Между тем, ключевой вопрос в этой проблеме состоит в том, на какой почве возникли террористические группы, в чем причины их появления и роста популярности? Ведь ра­дикальные организации по-прежнему создают и находят социальную базу для своей дея­тельности. Если понимать террор как реакцию на несправедливость, то решение пробле­мы – в создании устойчивой и справедливой ситуации внутри стран региона.

Нужно ликвидировать почву, на которой возникает терроризм, а борьба с ним должна происходить в связке с нормализацией политического процесса.

Появилось общее понимание того, что террористические группировки нужно унич­тожать, и неясно, почему так долго идет борьба с ИГ.

Одна из версий состоит в том, что для большинства акторов борьба с ИГ не являет­ся приоритетом (вопреки их заявлениям). Еще одна причина – отсутствие альтернатив­ных идей по стабилизации территории после ухода ИГ.

В дополнение к этому остро стоит вопрос международного сотрудничества. Не исключено, что политическое антитеррористическое взаимодействие должно быть сос­редоточено в меньшей степени на терроризме, как таковом (кто легитимен, а кто – нет), и в большей – на поиске баланса интересов между участниками и заинтересованными сторонами региона.

Еще одна проблема состоит в том, что в большинстве случаев за террористической группой стоит определенное государство. И плохо, что действия таких групп – террори­стических группировок и стоящих за ними спонсоров – так или иначе касаются геополи­тики. В случае Ближнего Востока речь идет о Западе.

Россия, напротив, оценивается рядом стран региона как единственный субъект, для которого главный интерес – борьба с терроризмом per se. Для других же эта борьба – средство достижения иных целей.

Поиск новой архитектуры безопасности на Ближнем Востоке существенно ослож­нен этими тремя вызовами. Все региональные игроки, также как и внерегиональные, схо­дятся лишь в том, что новая система безопасности необходима. Однако в деталях их мне­ния расходятся, зачастую, диаметрально противоположно.

Российские эксперты говорили о необходимости выработки в отношении региона всеобщей стратегии стабилизации. Выдвигались конкретные предложения:

• актуализация предложения России (начала 2000-х годов) о создании подсистемы без­опасности в Персидском заливе, которую можно было бы развернуть на весь регион;
• использование опыта рабочей группы по контролю над вооружениями и региональной безопасностью, которая была создана на совещании МИД США, России и ближнево­сточных стран (работала в 1992-1996 годах). Группа была эффективной площадкой для выработки единых мер безопасности в регионе (система мониторинга, установ­ление военных контактов);
• внешнее спонсорство (приоритетным выглядит ко-спонсорство РФ и США);
• использование экспериментального опыта совместной работы по созданию параме­тров действия полиции в Палестинской автономии;
• использование модели саммита миротворцев (прошедшего еще в марте 1996 г.) для создания аналогичной площадки вокруг нынешней ситуации;
• использование недавнего опыта ликвидации химического оружия;
• работа группы по ядерному досье Ирана.

Американские эксперты в целом согласны с инициативой по восстановлению ра­бочей группы, однако предлагают сместить фокус на другие измерения безопасности (безопасность здоровья, труда, продовольственная безопасность, гуманитарная ситуа­ция). Указывалось на необходимость трансформации системы образования в регионе, на целесообразность говорить о физической безопасности не только в отношениях между государствами, но и на уровне индивид-индивид. По их мнению, проблема угрозы лич­ной безопасности со стороны своих правительств делает эту проблему компонентом лю­бой дискуссии о региональной безопасности. Налицо «заматывание» российских иници­атив по тому же принципу, как это было с реформой европейской системы безопасности.

Данный текст отражает личное мнение авторов, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.

Данный материал вышел в серии записок Валдайского клуба, публикуемых еженедельно в рамках научной деятельности Международного дискуссионного клуба «Валдай». С другими записками можно ознакомиться по адресу http://valdaiclub.com/publications/valdai-papers/