Пятого апреля 2009 г. президент США Барак Обама, выступая в Праге, подтвердил свою приверженность «миру без ядерного оружия». Для достижения этой цели он обещал согласовать договор о сокращении вооружений с Россией, ратифицировать Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) и провести глобальный саммит по проблеме полного уничтожения ядерных арсеналов. Он признал, что мир вряд ли станет безъядерным в обозримом будущем, тем не менее американский президент впервые в истории представил план поэтапного отказа от ядерного оружия. Предшественник Обамы Джордж Буш-младший, напротив, увеличил ядерные запасы и отказался от контроля над вооружениями.
Мировое сообщество ликовало. Ядерное разоружение вновь вернулось в мировую повестку. В сентябре того же года Совет Безопасности ООН единогласно принял резолюцию, одобряющую идеи Обамы и подтверждающие различные меры разоружения и нераспространения ядерного оружия. В октябре Нобелевский комитет присудил Обаме премию мира за его стремление к ядерному разоружению. Спустя 60 лет после того, как человечество впервые увидело разрушительную силу ядерной реакции, единственная страна, когда-либо применявшая ядерное оружие, представила миру план, как вернуть джинна в бутылку.
Но вернемся в 2018 год. Спустя почти 10 лет ядерное разоружение остается далекой мечтой. Все ядерные державы тратят огромные средства на усовершенствование своих арсеналов. США и Россия лидируют, проводя масштабные программы модернизации, предусматривающие разработку новых боеголовок и средств их доставки. Китай стабильно увеличивает арсенал и разрабатывает новые системы доставки, включая ракеты с многозарядными боеголовками. Подобные разработки оказывают дестабилизирующее воздействие, поскольку у других стран появляется стимул ударить первыми, чтобы вывести эти системы из строя. Индия и Пакистан, давно соперничающие друг с другом, тоже расширяют и модернизируют арсеналы. Если нынешние тенденции сохранятся, в ближайшие 10 лет суммарные ядерные запасы Китая, Индии и Пакистана могут вырасти на 250 боеголовок – с 560 до 800. Кроме того, некоторые страны одобрили опасно агрессивные ядерные доктрины и смягчили правила применения ядерного оружия.
Одновременно начала разваливаться система соглашений по контролю над вооружениями. Сокращение вооружений США и России, на долю которых приходится 90% мирового ядерного оружия, застопорилось из-за роста напряженности между двумя странами. На многостороннем уровне глобальные усилия по предотвращению распространения ядерного оружия – в том числе предусмотренные Договором о нераспространении (ДНЯО) – тоже терпят крах. Нормы и механизмы мониторинга ДНЯО помогли остановить распространение ядерного оружия, благодаря им в мире сегодня всего девять ядерных держав – гораздо меньше, чем предсказывал Джон Кеннеди, который в 1963 г. говорил о «15, 20 или 25 государствах». Но основы этого договора рушатся. Государства, не обладающие ядерным оружием, согласились таковыми и оставаться в обмен на обязательство ядерных держав стремиться к разоружению, но сегодня возникло ощущение, что последние нарушили свою часть сделки.
Еще большую тревогу вызывает восхваление самого разрушительного оружия человечества некоторыми мировыми лидерами. Президент России Владимир Путин и северокорейский лидер Ким Чен Ын вновь превратили ядерное оружие в символ национальной мощи – они рассказывают о возможностях своих стран, проводят военные парады и даже прибегают к ядерным угрозам. Есть еще президент США Дональд Трамп, который хвастался размерами своей «ядерной кнопки», угрожал ответить КНДР «с яростью, которой мир никогда не видел», и поддержал масштабную программу наращивания американского арсенала.
Как после речи в Праге о «мире без ядерного оружия» мы оказались в нынешней ситуации? Дело не только в Трампе. При всем стремлении к ядерному превосходству он не создавал нынешний кризис в сфере разоружения и нераспространения, он лишь усугубил уже возникшие тренды. Еще до прихода Трампа к власти рост геополитической напряженности, агрессивные действия России, модернизация оружия и доминирование в Конгрессе республиканских «ястребов», враждебно относящихся к принципам международного права и многосторонним соглашениям, затруднили дальнейшее сокращение вооружений. Мощная волна противодействия поглотила идеи Обамы о безъядерном мире.
С момента наступления ядерной эпохи мир постепенно шел к консенсусу относительно того, что ядерное оружие настолько разрушительно и ужасающе, что его использование неприемлемо. Эту идею часто называют ядерным табу. Но сегодня нормы и институты ядерного нераспространения рушатся. Соглашения по контролю над вооружениями разорваны. На смену сотрудничеству пришел односторонний подход. На смену сдержанности пришла избыточность. Человечество рискует столкнуться с будущим, в котором ядерное табу – выстраданная норма, обеспечивающая мир на планете, – окажется забыто.
Долгосрочная стратегия
Усилия Обамы по разоружению стартовали успешно. В 2009 г. он отказался от плана администрации Буша-младшего разместить перехватчики системы ПРО в Европе, предложив более умеренную альтернативу, которая не так пугала Россию. В 2010 г. Соединенные Штаты и Россия заключили новый договор по СНВ – относительно скромное, но значимое соглашение, по которому стороны обязались сократить количество размещенных стратегических ядерных боеголовок почти на треть, до 1550. Договор должен был ознаменовать новый этап сокращения вооружений. Вскоре после его подписания администрация Обамы провела первый из четырех глобальных саммитов по ядерной безопасности, который принес ощутимые результаты в обеспечении сохранности ядерных материалов. В 2011 г., подчеркнув, что США сохранят потенциал для нанесения упреждающего ядерного удара, администрация Обамы пообещала не разрабатывать новые боеголовки. С 2012 г. американцы начали переговоры по иранской ядерной программе, которые через несколько лет завершились подписанием Совместного всеобъемлющего плана действий.
Предпринятые Обамой шаги также способствовали изменению представлений о применении ядерного оружия. В Обзоре состава и количества ядерных сил, опубликованном его администрацией в 2010 г., существенно сужены условия, при которых Соединенные Штаты допускали применение ядерного оружия. Речь шла лишь о «чрезвычайных обстоятельствах» для защиты жизненно важных интересов США и их союзников. В документе впервые официально одобрялось ядерное табу: «В интересах Соединенных Штатов и всех стран мира – продлить 65-летний период неприменения ядерного оружия навсегда».
Однако Обаме не удалось достичь амбициозных целей, заявленных в Праге. У Договора СНВ-3 не было продолжения. Несмотря на умеренную ядерную доктрину администрации, Пентагон продолжил мыслить категориями холодной войны и отдавал приоритет нанесению упреждающего ядерного удара. В конце 2010 г. администрация Обамы одобрила масштабную модернизацию арсенала, предполагалось выделить до 1 трлн долларов на разработку нового поколения бомб и систем доставки. Речь в том числе шла о небольших боеголовках для точечных ударов, которые, как опасались сторонники разоружения, проще использовать. Сотрудники делали вид, что наращивание ядерного потенциала не противоречит идеям разоружения, в результате неядерные государства стали более цинично относиться к заявлениям США.
Особенно удивительно, что администрация, говорившая о необходимости «моральной революции» в ядерной сфере, отказалась поддержать кампанию ООН, призванную привлечь внимание к «гуманитарным последствиям» применения ядерного оружия. Запущенная в 2012 г. отчасти под влиянием пражского выступления Обамы, она объединила активистов гражданского общества и неядерные государства. Была проведена серия конференций в поддержку уничтожения ядерного оружия. США вместе с другими постоянными членами Совбеза ООН бойкотировали мероприятия. Тем не менее в результате кампании под эгидой ООН начались переговоры и состоялось голосование по полному юридическому запрету ядерного оружия. К документу присоединились уже 60 подписантов. Сторонники запрета не ждут, что ядерные державы в ближайшее время подпишут документ. Их цель – осудить обладание ядерным оружием и его применение. Проигнорировав кампанию, США и другие постоянные члены Совета Безопасности упустили возможность возглавить движение за полный запрет ядерного оружия и сосредоточиться на мерах, позволяющих снизить ядерные риски, но при этом приемлемых для них самих.
Что пошло не так
Почему Обама не смог выполнить обещания по безъядерному миру? Ответ во многом связан с ухудшением отношений с Россией, главным партнером США в сфере разоружения. Для российского руководства решение администрации Буша-младшего о выходе из Договора по ПРО в 2002 г. означало начало новой гонки вооружений – причем качественной, основанной на новых возможностях, а не количественной. К 2011 г. Россия приступила к модернизации систем времен холодной войны – как стратегических, так и тактических. Началась разработка нового вооружения, в том числе крылатых ракет морского и воздушного базирования, способных нести обычные и ядерные боеголовки. Кроме того, Россия проводила военные учения с использованием обычного и нестратегического ядерного вооружения.
Ситуация ухудшилась после возвращения Владимира Путина на пост президента в 2012 году. Российское руководство давно выступало против расширения НАТО на Восток и размещения элементов американской системы ПРО в Европе. Но теперь упорство в ядерных вопросах достигло пика. (Из-за давления консерваторов Обама не был готов идти на уступки, ограничиваясь заверениями в том, что система ПРО не направлена против России.) В 2013 г. Обама предложил новое соглашение о дальнейшем сокращении стратегических ядерных вооружений, но Путин не заинтересовался этой идеей, а через год вторгся на Украину. Затем Россия вышла из программы Нанна-Лугара «Совместное уменьшение угрозы», в рамках которой США помогали России обеспечивать безопасность хранения ядерных материалов. Периодически Москва угрожала другим странам применением ядерного оружия. Так, посол России в Дании заявил в 2015 г., что, если Копенгаген присоединится к системе ПРО НАТО, датские военные корабли станут целью российских ракет. В 2016 г. Россия бойкотировала саммит по ядерной безопасности – глобальный форум, впервые организованный администрацией Обамы в 2010 году. Именно так были вбиты последние гвозди в гроб российско-американских отношений в сфере безопасности.
Но не только Россия блокировала инициативы Обамы, то же самое делали союзники Соединенных Штатов. На базах НАТО в Бельгии, Германии, Италии, Нидерландах и Турции насчитывается от 180 до 200 ядерных бомб. Некоторые члены альянса, в частности Германия и Нидерланды, с энтузиазмом отнеслись к идее отказа от ядерного оружия, но из-за агрессивных действий России европейские правительства перестали поддерживать уменьшение роли ядерных вооружений в политике безопасности НАТО. Особенно пренебрежительно к стратегии Обамы отнеслась Франция – Париж отказывался обсуждать предложения по разоружению в рамках НАТО, опасаясь, что речь пойдет и о его собственном арсенале. Польша и прибалтийские государства, напуганные действиями России, не поддержали отказ от ядерного сдерживания.
Американские союзники блокировали ядерные инициативы Обамы до конца его президентского срока. Когда летом 2016 г. Обама предложил политику «неприменения первым», Франция, Япония, Южная Корея и Великобритания высказались против изменения ядерной доктрины США и начали лоббировать свою позицию. Учитывая растущую напряженность в отношениях с Россией и КНДР, военные ведомства американских союзников опасались, что отказ от упреждающего удара будет воспринят как слабость. Белый дом отступил.
Повестка Обамы по контролю над вооружениями вызвала противодействие и внутри страны, особенно со стороны «ястребов» с Капитолийского холма и из Пентагона. В обмен на поддержку республиканцами в Конгрессе договора по СНВ 2010 г. Обама выделил миллиарды долларов на модернизацию ядерных вооружений, которую республиканцы считали давно назревшей. Контролируемый республиканцами Сенат выступил против ратификации ДВЗЯИ, хотя Соединенным Штатам не нужно проводить ядерные испытания, учитывая возможность симулировать их на суперкомпьютерах.
Пентагон никогда не поддерживал стратегию безъядерного мира Обамы. Там продолжали считать, что внушительный ядерный арсенал необходим, чтобы сохранить уверенность союзников в том, что США способны их защитить. Пентагон и Госдепартамент выступили против гуманитарной кампании ООН, расценив ее как попытку делегитимации ядерного сдерживания, от которого зависела безопасность Соединенных Штатов и их союзников. Сотрудники Госдепа отнеслись к пражской повестке с большим энтузиазмом, чем их коллеги из Пентагона, но опасались, что, поскольку кампания требует быстрых результатов, придется отказаться от терпеливого, пошагового подхода к разоружению. Белый дом хотел сохранить единство союзников и считал, что участие в кампании даст неверный сигнал и продемонстрирует слабость. (В итоге США приняли участие в одном мероприятии в Вене в 2014 году.) Даже американские эксперты по контролю над вооружениями в частных беседах признавали, что, поскольку Соединенным Штатам не удается добиться заявленных громких целей по разоружению, включая ратификацию ДВЗЯИ и дальнейшее сокращение вооружений совместно с Россией, пошаговый подход выглядит неубедительно.
Обама столкнулся с международными и внутриполитическими препятствиями при реализации пражской повестки, но на самом деле его действиям мешали внутренние противоречия. Во-первых, трудно сочетать масштабную программу модернизации и разоружение. Более того, продвигая стратегию безъядерного мира, администрация отдавала приоритет безопасности США, а основой американской оборонной политики оставалась угроза ядерного возмездия. Сотруднику Совета национальной безопасности удалось сформулировать это противоречие в беседе с колумнистом The Washington Post: администрация «постоянно ищет дополнительные пути достижения прогресса» по пражской повестке Обамы и при этом пытается «обеспечить надежный сдерживающий фактор для США, наших союзников и партнеров». Поэтому администрация выступила против гуманитарной кампании ООН, реальная командная работа – самый сложный аспект разоружения.
Заинтересованность Обамы в разоружении была искренней и глубокой, она возникла еще во время учебы в Колумбийском университете, когда в кампусе набирало популярность движение за замораживание ядерного оружия как ответ на военную программу Рейгана. На старших курсах, в 1983 г., он написал доклад о том, как договориться с СССР о сокращении вооружений, доклад был опубликован в студенческом журнале. К моменту прихода в Белый дом идеи ядерного разоружения зрели в его голове уже 26 лет.
Новая ядерная чрезмерность
Став президентом, Трамп открыл новый период – пугающей ядерной избыточности. Он не только с энтузиазмом поддержал программу модернизации Обамы, но и запланировал масштабное наращивание ядерного потенциала. Практически все элементы американского ядерного арсенала будут усовершенствованы за баснословную сумму – 1,7 трлн долларов за 30 лет. В частности, 100 млрд пойдут на программу межконтинентальных баллистических ракет, включая создание 666 новых ракет, разработку новейших «взаимозаменяемых» боеголовок, которую отложила администрация Обамы, создание 80 новых видов начинки для боеголовок в год. Кроме того, предусмотрено увеличение расходов на разработку, испытание и размещение нового ядерного вооружения. Эти изменения закреплены в доктрине, опубликованной в феврале 2018 г., а очередной Обзор состава ядерных сил США содержит призыв к разработке двух новых боеголовок и расширению способов использования ядерного оружия. Сегодня Соединенные Штаты активно наращивают военную мощь – самыми агрессивными темпами с момента окончания холодной войны.
Вряд ли стоит ожидать, что Трамп займется переговорами по контролю над вооружениями. Когда после избрания его спросили об увеличении арсенала, Трамп ответил: «Пусть это будет гонка вооружений. Мы опередим и превзойдем всех». Его советник по национальной безопасности Джон Болтон является последовательным критиком Договора СНВ-3, который он называл «односторонним разоружением», как и «ястребы» в Сенате. Пока администрация Трампа не отказывается от договора, срок действия которого истекает в феврале 2021 г., но США нужно начинать переговоры с Россией о его продлении. Если соглашение не будет продлено, американские и российские ядерные силы останутся без регулирования впервые с 1972 года.
В то же время Трамп разрушает нормы ядерной безопасности. Судя по различным интервью, он плохо понимает роль ядерного оружия и не беспокоится по поводу правил неприменения, нераспространения и разоружения. Трамп намекал, что у Японии и Южной Кореи должно появиться собственное ядерное оружие. Он не подтверждал обязательства США в качестве участника ДНЯО заниматься разоружением, как это делали все президенты с 1970-х годов. Его заявление о выходе Соединенных Штатов из иранской ядерной сделки нанесло еще один удар по режиму нераспространения. Если Иран решит разорвать сделку и вернется к работе над ядерной программой, на Ближнем Востоке развернется гонка вооружений. Решение Трампа также разрушило перспективы аналогичной сделки по ядерной программе КНДР, Пхеньян вряд ли может ожидать, что достигнутое соглашение просуществует долго. А эксцентричное поведение и агрессивная риторика Трампа заставляет опасаться, что США способны неожиданно нажать на ядерную кнопку. По сообщениям СМИ, Трамп как-то спросил эксперта по внешней политике, зачем ядерное оружие, если его нельзя применить. Впервые после окончания холодной войны вероятность того, что американский президент может всерьез задуматься о применении ядерного оружия, превратилась в пугающую реальность.
Основания для разоружения
Неприменение ядерного оружия с 1945 г. – единственное и самое важное достижение ядерной эпохи. Лидеры должны приложить максимум усилий, чтобы сохранить эту 73-летнюю традицию. Несмотря на некоторые отступления после обнародования пражской повестки Обамы, разоружение по-прежнему остается правильной целью для Соединенных Штатов.
В мире насчитывается 15 тыс. единиц ядерного оружия, многие из них – в состоянии повышенной боевой готовности. Риск ядерного пуска или обмена ударами из-за случайности или ошибки остается высоким, а последствия даже одного подобного инцидента окажутся катастрофическими. С начала ядерной эпохи произошло достаточно много потенциально опасных происшествий, которые могли привести к ядерной детонации или к ядерной войне. Происходящая сегодня качественная гонка вооружений, сочетающая усовершенствование обычного и ядерного вооружения в рамках стратегии сдерживания, повышает риск применения ядерного оружия. Новые технологии увеличивают вероятность того, что обычный удар спровоцирует ядерную атаку из-за неправильного восприятия или ошибочных расчетов. Угроза уничтожить миллионы людей ради национальной безопасности – плохая политика и моральное банкротство.
Многие утверждают, что ядерное оружие – это американский «инструмент мира», который удерживает великие державы от большой войны и поэтому необходим как гарантия безопасности. Но не нужно быть яростным противником ядерного оружия, чтобы прийти к тому же выводу, что и бывшие госсекретари Генри Киссинджер и Джордж Шульц, бывший министр обороны Уильям Перри и экс-сенатор Сэм Нанн: в 2007 г. они публично заявили, что разоружение – стремление к «глобальному нулю» – отвечает интересам США. Эти государственные деятели осознали, что ядерное сдерживание несет с собой огромные риски и затраты. Аргументы в пользу сдерживания не всегда оказываются обоснованными. Что случится, если сдерживание не сработает?
Растущие риски катастрофической ядерной войны перевешивают неопределенные преимущества сдерживания для Соединенных Штатов. Учитывая подавляющую обычную военную мощь США, реальный вызов им может бросить только другая держава, обладающая ядерным оружием. Это означает, что Соединенным Штатам будет комфортнее существовать в мире, где ни у кого не будет такого оружия.
Конечно, в нынешнем международном контексте ядерное разоружение вряд ли возможно. Сегодня все ядерные державы используют стратегию ядерного сдерживания. Но они могут предпринимать шаги по разоружению. Во-первых, им нужно вновь взять на себя обязательства по ядерным ограничениям. Например, отменить повышенную боевую готовность ядерных сил и начать диалог о переходе к политике взаимного отказа от упреждающего удара. США и Россия должны начать переговоры о продлении СНВ-3. Кроме того, ядерным державам пора искать пути конструктивного участия в договоре о запрете ядерного оружия, а не просто игнорировать его. Например, они могли бы предложить большую прозрачность и рассказать, насколько их планы ядерной войны соответствуют гуманитарным критериям. Эти шаги вписались бы в масштабные усилия – возможно, под эгидой ООН, – которые позволили бы возложить на ядерные державы ответственность за последствия реализации их ядерных доктрин и решений о применении оружия. Наконец, должно измениться само представление политиков и дипломатов об «ответственной ядерной державе»: это понятие может относиться только к государству, которое демонстрирует выполнение конкретных обязательств по разоружению.
После десятилетий действия соглашений о контроле над вооружениями, сотрудничества и растущего понимания неприемлемости ядерного оружия мир движется в противоположном направлении. Геополитическая напряженность обострилась. Возобновилась гонка вооружений. Государства вновь стали ценить ядерное оружие. Ядерное табу теряет силу. Но все эти тренды нельзя считать необратимыми, это выбор наших лидеров. Ядерное разоружение должно быть долгосрочным проектом. Сегодняшние политики, возможно, не реализуют поставленную задачу, но они обязаны к этому стремиться.
Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 6, 2018 год. © Council on Foreign Relations, Inc.
