Россия в глобальной политике

В 2011 г. авторы возглавили межпартийную рабочую группу по оценке политики США в отношении Афганистана и Пакистана, некоторые их выводы приведены в этом эссе. Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 4, 2012 год. © Council on Foreign Relations, Inc.

Майское соглашение о стратегическом партнерстве между Соединенными Штатами и Афганистаном подписано в напряженной обстановке афганской войны. В преддверии передачи афганскому правительству ответственности за безопасность от стран НАТО и Международных сил содействия безопасности документ намечает контуры долгосрочных отношений и устанавливает рамки будущего сотрудничества. Однако в глаза бросается отсутствие в нем деталей относительно размеров поддержки, которую США обязуются предоставить Афганистану после 2014 года. Боевики между тем продолжают повсеместно атаковать наиболее уязвимые цели, убивая иностранных военных и афганцев, связанных с правительством президента Хамида Карзая. Доверие между властями Соединенных Штатов и Афганистана подорвано из-за жертв среди мирного населения, нападений на иностранных военнослужащих со стороны афганских войск, а также грубых ошибок американской стороны, включая сожжение Корана на авиабазе.

Хотя администрация Обамы наладила контакты с «Талибаном»* и Пакистаном в надежде добиться урегулирования путем переговоров, стратегия передачи полномочий по-прежнему отдает приоритет военной деятельности, а не дипломатии. Сокращая свой контингент, Вашингтон вооружает регулярные и нерегулярные афганские войска и наносит удары по командирам боевиков и экстремистам в Афганистане и Пакистане. Кампания достигла некоторых успехов, в особенности в предотвращении деятельности «Аль-Каиды» и ликвидации ее руководителей в регионе, что является одним из приоритетов национальной безопасности США. Кроме того, удалось ослабить позиции талибов и восстановить контроль правительства над значительной частью юга страны.

Но, сосредоточившись на безопасности, Вашингтон не использовал в полной мере свое влияние, чтобы подвигнуть администрацию Карзая к строительству легитимного государства, где главенствует закон, между ветвями власти существует система сдержек и противовесов, проводятся относительно свободные и справедливые выборы. В результате под вопросом будущее Афганистана и американские интересы в регионе в целом. Стратегия передачи полномочий, успех которой зависит преимущественно от уровня подготовки и возможностей афганских сил безопасности, не в состоянии адекватно ответить на пороки системы управления, которые отталкивают обычных афганцев и подпитывают деятельность боевиков. Кроме того, исключительно военная стратегия не в состоянии примирить региональные кланы или полностью устранить угрозу восстаний. А учитывая глобальные меры экономии, зависимость афганского правительства и сил безопасности от международной помощи в обозримом будущем угрожает подорвать нынешнюю стратегию.

Между тем, что касается передачи политических полномочий, Афганистану предстоит столкнуться с немалыми трудностями, особенно если Соединенные Штаты и их союзники не будут уделять этой сфере такого же внимания, как вопросам безопасности. По конституции Афганистана, Карзай должен покинуть свой пост после президентских выборов 2014 года. Предстоящий избирательный процесс в идеале призван обеспечить глубоко укорененную в национальной почве политическую систему, которая всеми признавалась бы в качестве легитимной. Однако партии остаются слабыми и маргинализированными, список избирателей не отражает действительности, а избирательные органы страдают от отсутствия гарантий независимости. Политики не готовы противостоять реальной угрозе того, что повторится ситуация с президентскими и парламентскими выборами 2009 и 2010 гг. с их фальсификациями и дестабилизацией.

Положение усугубляется из-за возросшего недоверия между США и Пакистаном, которые придерживаются противоположных взглядов на расклад политических сил в Афганистане и его место в системе региональной безопасности. Целью Вашингтона остается относительно стабильный Афганистан, который не станет, как прежде, прибежищем транснациональных террористических группировок и не будет раскачивать обладающий ядерным оружием Пакистан. В свою очередь, Исламабад стремится наращивать свое влияние и свести к минимуму присутствие Индии, поддерживая «Талибан», в котором доминируют пуштуны. Хотя и Соединенные Штаты, и Пакистан демонстрируют волю к сближению, разногласия затрудняют поиск точек соприкосновения даже по тем вопросам, где интересы потенциально совпадают, например, по проблемам борьбы с терроризмом и ядерной безопасности.

Задача предотвращения нестабильности потребует присутствия определенного американского контингента в Афганистане и после 2014 года. Но бессрочное сохранение нынешнего уровня иностранного военного участия невозможно. Хотя на протяжении последних 10 лет солдаты США и стран-союзниц действовали отважно и профессионально, лидеры Афганистана и Пакистана должны взять на себя ответственность за безопасность и процветание.

В этом контексте сокращение военных и финансовых вложений в Афганистан должно сопровождаться усилиями по разрешению внутриполитических аспектов конфликта. Нескоординированный уход грозит распадом немощных афганских сил безопасности и, как следствие, ослаблением государства. Это вызовет новое кровопролитие и огромные потоки беженцев внутри Афганистана и в соседние страны. Обширная территория окажется незащищенной от боевиков и террористов, что поставит под угрозу американские стратегические интересы.

Состояние кризиса

Стратегия передачи полномочий делает ставку на афганские силы безопасности и правительство в Кабуле. Но оно страдает серьезными дефектами, только международное присутствие способно их компенсировать и не допустить взрыва. Конституционная система, предоставляющая огромные полномочия исполнительной ветви без реальных сдержек и противовесов, делает злоупотребления неизбежными. Чиновники часто используют официальные государственные институты для сохранения системы патроната, что способствует распространению коррупции, сетей клиентелы и непотизма как на национальном, так и на местном уровне. Карзаю не удалось осуществить программу реформ или внедрить практику назначения чиновников на основе их заслуг. Вместо этого администрация активно противодействовала мерам, направленным на повышение ответственности госслужащих и укрепление других ветвей власти. Слабость парламента, судов и местных административных органов означает, что за оградой президентского дворца у афганцев недостаточно каналов, обеспечивающих принятие решений и ответственность лидеров.

Отсутствие прозрачной и эффективной системы правосудия и законодательства позволило «Талибану» мобилизовать внутреннюю оппозицию правительству. Умение талибов повести за собой маргиналов и недовольных обеспечивает жизнеспособность «Талибана» почти в той же мере, что и базы на границе с Пакистаном. Кроме того, централизованная политическая система, где победитель получает все, усложняет задачу примирения на местах. Практически нет гарантий, что компромисс по разделу власти между оппонентами поможет положить конец злоупотреблениям.

В отличие от других централизованных политических систем афганское правительство располагает ограниченным набором средств для самоподдержания и самоукрепления. Несмотря на двукратный рост афганской экономики с 2002 г. и прогресс в собираемости налогов и пошлин, Кабул по-прежнему зависит от международного сообщества в том, что касается большинства операций по выплате зарплат и услугам. Счет, предъявленный за полевую подготовку афганских вооруженных сил и полиции специалистами НАТО за несколько лет, значительно превышает весь государственный бюджет.

США и другие международные доноры не смогут долго сохранять объем помощи на сегодняшнем уровне. Учитывая кризисное состояние глобальной экономики, атаки на иностранных военнослужащих и гражданских специалистов, а также разногласия между Соединенными Штатами и Афганистаном, расчет на помощь извне может оказаться для Кабула чрезвычайно рискованным. Афганскому правительству необходимо расширять базу внутренней поддержки и в политическом, и в финансовом отношении. Создание более стабильной политической системы потребует провести реформы, которые помогут справиться с отсутствием подотчетности и чрезмерной централизацией исполнительной власти. Чтобы двигаться вперед после многих лет войны, правительству Афганистана также следует стремиться к политическому примирению с оппозиционными группировками, не применяющими насилия, и другими сегментами афганского общества, а также с вооруженными повстанцами.

Синхронизированная стратегия

Если совершенствовать политическую структуру Афганистана, одолевающие ее проблемы резко снизят вероятность обеспечения стабильности и безопасности после 2014 года. США нужна более прозрачная стратегия передачи полномочий, проведение которой настоятельно требует укрепления легитимности афганского правительства, примирения с акторами, вытесненными из нынешней системы (включая представителей «Талибана», которые захотят участвовать), а также регионального урегулирования с вовлечением Пакистана.

Во-первых, для укрепления легитимности власти нужна беспрепятственная передача президентских полномочий в 2014 г., когда по конституции Карзаю предстоит покинуть свой пост. В краткосрочной перспективе Соединенным Штатам нужно, как это делалось до сих пор, недвусмысленно объяснить, что условием поддержки, оговоренной в соглашении о стратегическом партнерстве, является передача полномочий законно избранному преемнику. Карзай вправе ожидать заверений, что сможет покинуть пост с достоинством, он и его семья будут в безопасности, а основные союзники и доверенные лица сохранят посты в правительстве. Если бы после истечения президентского срока Хамиду Карзаю был предложен высокий пост в Афганистане или в международных институтах, это помогло бы развеять его опасения, а заодно показало бы пример другим политическим акторам.

Для утверждения демократической процедуры передачи власти, действительно способной расширить политическое участие, необходимо, чтобы международное сообщество потребовало провести давно назревшую избирательную реформу задолго до президентских и парламентских выборов 2014 и 2015 годов. Требуется надежная система регистрации избирателей (или ее адекватная замена) вкупе с гарантиями независимости и прозрачности работы двух основных избирательных органов Афганистана – Независимой избирательной комиссии и Комиссии по рассмотрению жалоб. Обременительный процесс регистрации партий и принцип единственного непередаваемого голоса (выбор в пользу одного из потенциальных сотен кандидатов на места в парламенте) привели к ущемлению прав избирателей на прошлых выборах и затруднили формирование партий, которые могли бы более эффективно представлять интересы разрозненного политического спектра Афганистана. Поскольку США, ООН и другие международные доноры обеспечивают основную финансовую и логистическую поддержку выборов, они должны добиться, чтобы голосования 2014 и 2015 гг. соответствовали более высоким стандартам, хотя, разумеется, определение новых лидеров останется за афганским народом.

В долгосрочной перспективе Соединенным Штатам следует задействовать дипломатические рычаги, чтобы способствовать созданию более эффективной системы сдержек и противовесов и проведению других реформ, позволяющих оппозиционным группам участвовать в политике на равных условиях. Афганскому правительству следует напомнить об обещаниях, зафиксированных в соглашении о стратегическом партнерстве и в ходе международных конференций. Международное сообщество может более явственно продемонстрировать свое участие в судьбе легитимных оппозиционных групп и организаций гражданского общества, взаимодействуя с ними и спонсируя официальные программы подготовки для политических партий. Если Соединенные Штаты стимулируют активную роль парламента при назначении государственных чиновников и разработке бюджета, это укрепит способность афганцев договариваться мирным путем. Только после проведения подобных реформ Кабул сможет прислушиваться к нуждам общества и предоставит бывшим участникам противостояния возможность отстаивать свои интересы политическими, а не силовыми методами.

Далее, финансовое содействие США политическим преобразованиям в Афганистане должно быть нацелено на то, чтобы не допустить распада государства из-за снижения иностранной помощи и слабой экономики. Следует продолжить некоторые успешные инициативы, запущенные за 10 лет, например, программу Национальной солидарности и проект по развитию базовых медицинских услуг. Последний работает на уровне общин, обеспечивая предоставление услуг и разработки программ финансирования, нередко упускаемых из виду при планировании на общегосударственном уровне. Вашингтону стоит поддерживать команды управленцев в ключевых ведомствах, включая Министерство финансов и Министерство горной промышленности. Также целесообразно увеличить объем помощи, идущей через бюджет Афганистана, а не через сторонних подрядчиков, используя ее затем как рычаг, чтобы заставить правительство принять более действенные антикоррупционные меры. Среди них – судебное преследование ряда высокопоставленных чиновников, из-за которых недавно пострадал Банк Кабула. Тем самым будет послан ясный сигнал – безнаказанность перестала быть нормой.

Во-вторых, Соединенные Штаты должны способствовать политическому урегулированию противостояния между оппозиционными группировками. Любая стратегия примирения не имеет смысла без попытки вовлечь в нее «Талибан». Успех усилий не гарантирован: «Талибан» неоднократно отказывался от переговоров с правительством Афганистана, планы талибов открыть политический офис в Катаре, которые рассматривались как шаг к переговорам, так и не реализованы, а усилия США координировать обмен военнопленными зашли в тупик. И правительство, и силы повстанцев очень фрагментированы, поэтому Карзай настаивал на том, чтобы контролировать переговоры. Командиры боевиков и криминальные элементы, которым выгодно продолжение конфликта в Афганистане, и такие региональные хищники, как Иран и Пакистан, еще больше затрудняют переговоры об урегулировании.

Но даже если ничего не получится, это не пустая трата времени. Занимаясь организацией переговоров, Соединенные Штаты смогут ближе познакомиться с настроениями в Афганистане и Пакистане, уяснить, кто кого представляет в движении «Талибан», а также узнать из первых рук, как пакистанские лидеры видят будущее соседей. Усилия Вашингтона и Кабула по всеобщему вовлечению в переговорный процесс сами по себе способны ослабить повстанцев. По некоторым свидетельствам, контакты «Талибана» с США понизили моральный дух и вызвали разногласия среди лидеров боевиков.

Контуры политического урегулирования с «Талибаном» наметились уже несколько лет назад: талибы должны уважать афганскую конституцию, отказаться от вооруженного конфликта и разорвать связи с «Аль-Каидой». Однако прогресса в преобразовании общей концепции в соглашение добиться не удалось. Чтобы достичь урегулирования к 2014 г. или несколько позже, работу нужно вести серьезно и основательно.

В качестве первого шага гражданские и военные представители Соединенных Штатов должны удвоить усилия по разработке дорожной карты переговоров с участием не только США, представителей «Талибана» и администрации Карзая, но и других ключевых игроков, включая парламент, внутреннюю оппозицию, неправительственные организации, в том числе женские. Все афганское общество должно чувствовать себя комфортно в процессе переговоров с «Талибаном» и после достижения результатов. Если переговоры не будут прозрачными, у любого участника может возникнуть подозрение, что другие договаривающиеся пытаются заключить сепаратное соглашение. Тем самым под сомнением окажутся перспективы консенсуса, ослабнет сама способность лидеров вести диалог от лица своих сторонников, поскольку среди них по-прежнему не будет единого мнения о пользе диалога. Независимо от того, состоятся ли переговоры при содействии ООН, Катара, Саудовской Аравии или другого нейтрального посредника, процесс наберет обороты только при активном участии всех заинтересованных сторон.

Вашингтон должен предложить ряд мер по укреплению доверия, что способствует мирным переговорам. Лидеры «Талибана» и афганское правительство обязаны продемонстрировать своим сторонникам, что их интересы будут надежнее защищены в обстановке диалога, а не насилия. Шаги по укреплению взаимного доверия, которые обсуждаются уже сейчас, включают гарантии безопасного передвижения участников переговоров и обмен заключенными. Если боевики предпримут позитивные шаги, например, вступят в серьезный разговор с администрацией Карзая или приостановят атаки на госслужащих, Соединенные Штаты могли бы в ответ способствовать исключению представителей «Талибана» из черного списка ООН, в котором те фигурируют вместе с членами «Аль-Каиды», и из-под действия международных санкций.

В-третьих, любое политическое разрешение конфликта может быть устойчивым, только если станет частью более широкого регионального урегулирования. В частности, обязательно вовлечение пакистанцев, к этому их, вероятно, должны будут подтолкнуть американцы. Пакистан подорвал перспективы длительного мира в Афганистане, предоставив убежище, возможность подготовки и финансовую поддержку боевиков, отчасти из опасений индийского влияния. Между официальными представителями Вашингтона, с одной стороны, и гражданским руководством Пакистана, дипломатическими кругами и силами безопасности, с другой, необходим откровенный обмен мнениями, проливающий свет на то, какую роль они могут сыграть в мирном процессе. В противном случае Пакистан вряд ли использует свое влияние, чтобы заставить боевиков сесть за стол переговоров. Разумеется, правительство Карзая тоже должно участвовать в дискуссиях.

Расширенный диалог прояснит вопрос о степени готовности различных группировок участвовать в переговорах или оставаться непримиримыми противниками и, следовательно, быть потенциальными объектами применения силы. Вашингтон должен назначить дипломата, постоянно находящегося в регионе и подчиняющегося Марку Гроссману, спецпредставителю США в Афганистане и Пакистане. Вместе с представителями афганских и пакистанских властей ему предстоит разработать план вовлечения талибов в процесс урегулирования. Соединенным Штатам придется использовать метод кнута и пряника, чтобы заставить Пакистан действовать против боевиков, которые не хотят вести переговоры.

Наблюдение за соседями

Будущее Пакистана даже в большей степени, чем будущее Афганистана, определит стабильность в Южной Азии в целом, и потому имеет существенное значение для национальной безопасности США. Одной из центральных задач миссии в Афганистане было не допустить дальнейшей дестабилизации Пакистана. И все же афганский конфликт воспринимается в пакистанском руководстве и обществе в целом крайне болезненно, что приводит к трениям между Вашингтоном и Исламабадом, затрудняя отстаивание американских интересов, когда дело касается Пакистана. Среди этих интересов можно выделить три основных аспекта: уничтожение транснациональных террористических группировок, которые могут напрямую угрожать Соединенным Штатам и их союзникам; предотвращение использования или распространения страной ядерного оружия и поддержка процесса перехода к зрелой демократии с гражданскими лицами во главе.

Недоверие в отношениях чревато обострением косвенного конфликта США с Пакистаном из-за Афганистана. У Вашингтона может возникнуть соблазн отказаться даже от видимости сотрудничества и самостоятельно принять меры к тому, чтобы остановить деятельность боевиков, базирующихся в Пакистане, дабы не допустить разрастания их активности в Афганистане, Индии и других странах. Предложения по усилению давления на Исламабад включают интенсивные удары беспилотников, проведение в стране операций американского спецназа, перекрытие доступа к международным финансовым ресурсам, причисление Пакистана к государствам – спонсорам терроризма и введение санкций. Однако приостановка сотрудничества станет серьезной проблемой для интересов Соединенных Штатов. Учитывая жизнеспособность «Талибана» и неэффективность афганского правительства, подобный разрыв вряд ли приведет к достижению целей Америки в Афганистане.

Поэтому США стоит попытаться понизить градус напряженности и восстановить сотрудничество с Пакистаном в сфере политики и безопасности. Право Соединенных Штатов действовать в одностороннем порядке, если возникнет непосредственная угроза безопасности либо возобновленное сотрудничество с Исламабадом не даст результатов, не ставится под сомнение. Но в долгосрочной перспективе подход окажется крайне затратным для всех.

Именно поэтому администрация Обамы и пакистанское руководство пытаются пересмотреть отношения, в то время как в парламенте Пакистана бесконечно обсуждаются условия сотрудничества. Между Вашингтоном и Исламабадом сохраняются разногласия по ряду вопросов, включая атаки беспилотников и восприятие угрозы со стороны Индии. Но после серии кризисов за последний год стороны должны отчетливо понимать, что нуждаются в более конструктивных отношениях, соответствующих их интересам. США также следует содействовать переходу Пакистана к зрелой, светской демократии. Из-за отсутствия базовых механизмов подотчетности пакистанские гражданские и военные правительства постоянно сталкиваются с одними и теми же последствиями неспособности дать ответ на серьезнейшие политические и экономические вызовы. Неспособность дать образование и обеспечить возможности для развития молодежи, а также безуспешные попытки интегрировать экономику в региональную систему грозят привести Пакистан к серьезному отставанию от соседей.

Более демократический Пакистан, управляемый гражданскими лицами, будет более восприимчив к воле граждан, обеспечит верховенство закона и начнет разбираться с экономикой и сложными отношениями между военными и гражданскими. Тем самым стабильность в Пакистане и в его отношениях с соседями (две важные цели национальной безопасности Соединенных Штатов в регионе) станет достижимой. Несмотря на трения с Исламабадом, Вашингтон должен сделать все возможное, чтобы поддержать гражданские институты и нарождающуюся демократию.

Для начала нужен ясный дипломатический сигнал всем политическим акторам, что военные перевороты или другие, выходящие за рамки конституции, формы смещения гражданского правительства приведут к серьезнейшим последствиям. Со временем диалог с властями Пакистана также придется перевести из военного сектора в гражданский. Конечно, работать с военными через посредничество гражданского правительства, а не напрямую, может оказаться затруднительным в период, когда афганская и пакистанская внешнеполитические линии столь тесно взаимосвязаны. Но США могут начать с того, чтобы расширить взаимодействие своих военных представителей, посещающих Пакистан, с гражданскими партнерами. Более того, такие контакты не должны ограничиваться только членами правительства, нужно привлекать к диалогу все политические партии и организации гражданского общества. К тому же Вашингтон мог бы развивать отношения с лидерами более молодого поколения, с которыми связаны надежды на преобразования.

Учитывая долгосрочные перспективы демократических изменений в Пакистане, экономическое содействие не следует связывать с краткосрочными целями безопасности. Речь не идет о предоставлении помощи без всяких условий. Но условия, которые выдвигает Вашингтон, должны сводиться к обеспечению их эффективности через прозрачность и ответственность. Сюда же относится и поощрение инициативы пакистанского правительства при выдвижении собственных методов стимулирования роста.

Продолжать не покладая рук

Для соблюдения интересов США в Афганистане и одновременно уменьшения стоимости американского участия понадобится более ясная политическая стратегия, поддержанная обеими партиями и союзниками за рубежом. Она должна быть нацелена на многослойный политический процесс и давно назревшие правительственные реформы, призванные примирить различные фракции афганского общества и повысить легитимность и эффективность системы управления. Следует возобновить прочные дипломатические связи с Пакистаном, стимулировать Исламабад к участию в афганском урегулировании и учитывать долгосрочные перспективы демократизации. По мере того как Америка выводит свое участие в делах региона на более устойчивый уровень, необходимо сосредоточиться на политической стратегии, синхронизировав ее с военной деятельностью.

Многие американские политики пытались определить наилучший способ завершить десятилетнюю интервенцию в Афганистане, чтобы с таким трудом достигнутые успехи не были растрачены, а бесчисленные жертвы не оказались напрасными. Поэтому нужно отдавать себе отчет в том, что успех предложенной стратегии отнюдь не гарантирован. Но чтобы иметь хотя бы какие-то шансы, приступить нужно уже сейчас, до того как в 2014 г. начнется передача военных и политических полномочий.