Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 4 (июль – август) за 2010 г. © Council on Foreign Relations, Inc.
После свержения режима талибов первоначальный план для Афганистана предусматривал проведение быстрых преобразований в области государственного строительства. Но сегодня этот проект уже не представляется осуществимым, даже если когда-то он и казался таковым. Многие американцы скептически смотрят на возможность стабилизации в Афганистане. Они полагают, что в этой стране никогда не было эффективного руководства и она просто неуправляема. Неприятие общественностью войны в Афганистане основано главным образом на широко распространенных опасениях, что при любом исходе военных действий там невозможно создание политической государственной системы, которая была бы и приемлема, и достижима при разумных издержках.
Похоже, что администрация Барака Обамы разделяет скептицизм общественности относительно жизнеспособности сильного, централизованного правительства западного типа в Кабуле. Но Белый дом и не считает, что такую амбициозную задачу нужно ставить. Как заметил в 2009 г. министр обороны Роберт Гейтс, Афганистану не нужно становиться «центральноазиатской Валгаллой». Однако вряд ли кого-то устроит и превращение этой страны в центральноазиатское Сомали. Таким образом, успех в Афганистане будет означать достижение промежуточного варианта государства, чего-то среднего между идеальным и неприемлемым. Администрация Обамы должна наметить и описать характер такого государства. Без определения четких рамок желаемого исхода военная кампания США и НАТО будет хаотичной, равно как и любая стратегия переговоров по урегулированию отношений с талибами.
В действительности для Афганистана существует целый ряд приемлемых и достижимых решений. Ни одно из них отнюдь не совершенно, и все потребуют жертв. Но было бы неправильно полагать, что страна вообще неуправляема или что в погоне за недостижимой целью жертвы будут напрасны. Собственная история Афганистана дает достаточно примеров такого стабильного, децентрализованного правления, которое отвечало бы современным потребностям при сохранении нынешней Конституции. Извлекая уроки из истории и опыта последнего времени в Афганистане и других странах, Соединенные Штаты могут выработать практическое определение того, что такое успех.
Согласие народа, которым управляют
Период с окончания второй англо-афганской войны в 1880 г. до переворота, совершенного Мухаммедом Дауд Ханом в 1973 г., был в Афганистане временем относительно стабильного государственного строительства. Хотя до 1964 г. существовала абсолютная монархия, афганские эмиры, чтобы править, в целом нуждались в согласии населения. У центрального правительства не было достаточно сил и ресурсов для контроля на местах и предоставления государственных услуг во многих частях страны. Поэтому оно правило на основе соглашений между государством и отдельными общинами, которым в обмен на лояльность и подобие порядка предоставлялась относительная автономия. По мере того как Кабул обретал способность предоставлять услуги и наказывать тех, кто нарушал договоренности, баланс изменился и автономия на местах постепенно сходила на нет. Но всякий раз, когда этот процесс шел слишком быстро (наиболее примечательные примеры – 1920-е гг. при Аммануле-хане и 1970-е при правлении Народно-демократической партии, которую поддерживал Советский Союз), на периферии вспыхивал конфликт, и местные правители бросали вызов центральной власти. Советское вторжение в 1979 г. привело к полному разрушению централизованной власти и законности, что вылилось в распыление политической, экономической и военной власти между этническими и территориальными группами. Так закончилась эпоха династического контроля пуштунских элит над государством.
Хотя война, миграция и появление единоличных правителей в регионах дестабилизировали сельскую местность, местные общины остаются основным источником афганской идентичности и важной основой системы правления и подотчетности. Этот момент особенно ясно виден на примере местной джирги или шуры (совет общины). Традиционно совет общины решал проблемы и обсуждал общие нужды и обязанности, а наиболее уважаемые его члены служили связующим звеном с центральным правительством. Эти советы, возможно, отличаются по своему влиянию и представительству, но и сегодня они существуют фактически в каждой общине. Такая традиционная база легитимности на местах представляет собой потенциальную основу для стабильного правления в будущем.
Вашингтон, конечно, хотел бы, чтобы в Афганистане (как и в любой другой стране) правление осуществлялось по воле тех, кем управляют, чтобы народ благоденствовал, а права меньшинств и женщин уважались. Но два основных момента, определяющих интерес США к Афганистану в плане безопасности и оправдывающих ведение войны, носят значительно более узкий характер. Первый момент состоит в том, чтобы террористы, которые хотят нанести удар по Соединенным Штатам и их союзникам, не использовали Афганистан в качестве своей базы. Второй момент: афганская территория не должна использоваться повстанцами для дестабилизации соседей, особенно Пакистана.
Для Афганистана существует множество вариантов государственного устройства, но лишь некоторые из них совместимы с интересами национальной безопасности США. Афганистан мог бы стать централизованной демократией, децентрализованной демократией, регулируемой комбинацией демократических и недемократических территорий; он может разделиться на мини-государства; он мог бы стать анархией или централизованной диктатурой. Первый и последний варианты маловероятны, раздел и анархия неприемлемы. Но децентрализованная демократия и внутренний смешанный суверенитет – реальны и приемлемы.
Провал централизации
С 2001 г. правительство Хамида Карзая при международной поддержке стремится к созданию централизованной демократии. Эта модель, первоначально предусмотренная Боннским соглашением 2001 г., а затем закрепленная в Конституции Афганистана 2004 г., наделяет национальное правительство фактически всей полнотой исполнительной, законодательной и судебной власти. Она создала одно из самых централизованных государств в мире, по крайней мере на бумаге. Президент назначает всех важных чиновников в исполнительных органах власти – от губернаторов провинций до функционеров среднего звена, работающих в структурах, которые подчиняются провинциальной власти. Все силы безопасности являются национальными. Хотя существуют положения об избрании провинциальных, районных, муниципальных и сельских советов, до настоящего времени проводились выборы только провинциальных советов. В руках Кабула находятся все права по формированию политики, бюджета и сбора налогов. В марте 2010 г. Карзай одобрил новый курс правления, согласно которому некоторые административные и фискальные полномочия на местах делегируются назначенным чиновникам, а небольшие аудиторские и бюджетные полномочия предоставляются субнациональным органам. Однако афганское государство остается, по сути, централизованным.
Политические деятели, близкие к Карзаю, настаивали на создании правительства с высокой степенью централизации власти вопреки желанию многих непуштунских меньшинств и несмотря на предшествующий опыт, когда попытки централизации, хотя они были недемократическими, провалились. В период с 1919 г. до 1929 г. Амманула-хан стремился стать афганским Кемалем Ататюрком, но его стратегия в конечном счете привела к серьезным волнениям в сельских районах, что и положило конец его правлению. Радикальные попытки централизации при режимах, которые установились после переворота 1978 г. и которые поддерживал Советский Союз, способствовали возникновению сопротивления моджахедов и привели к многолетней гражданской войне.
После того как в 2001 г. движение «Талибан» было отстранено от власти, благодаря поддержке пуштунов, а также вследствие опасений, что может возобновиться гражданская война по типу 1990-х гг., образовалось большинство, выступавшее за Конституцию, которая закрепляла бы централизацию власти. Но центральные правительства в Афганистане никогда не обладали легитимностью, являющейся необходимым условием такого организационного принципа. Последние 30 лет волнений и радикальной деволюции, то есть передачи политической, экономической и военной власти на места, лишь обострили эту проблему. Проще говоря, нынешняя модель правления – слишком решительный перелом в стране, где централизованное государство обладает столь ограниченной легитимностью и возможностями. Чтобы достичь длительного мира, который охватил бы основные этнические и религиозные группы, а также элементы повстанческого движения, Афганистану нужно более гибкое, децентрализованное политическое устройство, учитывающее интересы более широких слоев общества.
Деволюция в условиях стабильности
Разделение власти проходило бы легче в условиях децентрализованной демократии, при которой многие сферы ответственности, находящиеся сейчас в руках Кабула, были бы делегированы периферии. Некоторые из этих полномочий, безусловно, включали бы право разработки и выполнения бюджета, применение традиционных альтернатив центральной системе правосудия за некоторые виды правонарушений, выборы или утверждение лиц на ответственные должности (сейчас это производится назначением из Кабула) и, возможно, сбор местных налогов и надзор за соблюдением местных правовых актов.
Предоставление большей автономии регионам способствовало бы привлечению афганцев, которые не доверяют далекому Кабулу, и дало бы возможность использовать уже существующую на местном уровне базу легитимности и идентичности. Однако ответственность за внешнюю политику и внутреннюю безопасность осталась бы в ведении центрального правительства, что не дало бы возможности территориям, имеющим более широкую автономию, укрывать у себя международные террористические группы или поддерживать повстанческие действия.
Создание государства децентрализованной демократии на этих условиях должно стать приемлемым вариантом для Соединенных Штатов. Опора такого государства на демократию и прозрачность совместима с американскими ценностями. Отдельные территории, обладая свободой отражать местные предпочтения, возможно, будут предпринимать в социальной сфере шаги, которые многие в США сочтут регрессом. Но может произойти и обратное, когда в некоторых регионах станут действовать более умеренные законы, чем те, в которых заинтересован консервативный центр. Способствуя тому, чтобы центральное правительство получило поддержку на местах, этот вариант, устранит в основном casus belli повстанческих действий. При таком варианте будет сохранено централизованное государство, обладающее силой и мотивацией для того, чтобы не допустить использование территории Афганистана для дестабилизации Пакистана или планирования атак против Соединенных Штатов.
Децентрализованная демократия во многом соответствовала бы опыту государственного строительства после холодной войны в других странах. Ряд государств, переживших конфликт, в Африке (Эфиопия и Сьерра-Леоне), в Европе (Босния и Герцеговина, Македония), на Ближнем Востоке (Ирак и Ливан), в Азии (Восточный Тимор и предположительно Непал) использовали некое сочетание консоциальной демократии, федерализма и других форм децентрализованного демократического разделения власти. Хотя пока слишком рано с уверенностью говорить об успехе, но на настоящий момент ни одно из этих государств не распалось, не погрузилось в состояние гражданской войны и не служит прибежищем для террористов. А некоторые из них, как Босния и Эфиопия, уже свыше десятилетия остаются более или менее стабильными. Это, конечно, не гарантия того, что децентрализованная демократия сработает в Афганистане. Но опыт ее применения в других странах и то, что она лучше подходит естественному распределению власти, позволяет предположить, что этот вариант дает неплохой шанс на установление баланса интересов и разрешение споров и в Афганистане.
Создание государства децентрализованной демократии столкнется с тремя серьезными проблемами. Первая, конечно же, движение «Талибан», которое противостоит демократии в принципе и, скорее всего, будет сопротивляться построению такого государства так же агрессивно, как сейчас воюет против централизованной демократии. Вторая проблема – это ограниченные административные возможности афганского государства. При децентрализации властные полномочия будут распределяться среди большего числа чиновников; в таком государстве, как Афганистан, имеющем ограниченный круг компетентных специалистов, потребности могут превысить имеющийся в стране человеческий капитал и возникнет необходимость в серьезном расширении масштабов подготовки кадров. Третья проблема: настроенные против правительства влиятельные деятели (на местах) будут, вероятно, сопротивляться такому варианту. Прозрачная электоральная демократия представляла бы угрозу их статусу, власти и возможности получать выгоду от коррупции и злоупотреблений.
Тем не менее децентрализованная демократия могла бы реально предложить некоторые противовесы по каждой из вышеуказанных проблем. Маргинализация талибов потребует серьезных военных действий при любой демократической системе, децентрализованной либо централизованной. Однако шансы на успех гораздо выше, если население поддерживает правительство. Борьбу с повстанцами можно охарактеризовать как форму ожесточенной конкуренции в сфере правления; выиграть гораздо легче, когда предлагаемая форма правления ближе к естественным предпочтениям тех, кем управляют. И если движение «Талибан» поймет, что его военные перспективы ограниченны, децентрализованная система могла бы побудить некоторых талибов примириться с правительством, дабы обеспечить себе значимую роль в районах, где они пользуются наибольшей поддержкой.
Будет нелегко бороться с коррупцией на высоком уровне или улучшить потенциал административного аппарата. Но прозрачная система, при которой большинство решений принимаются местными руководителями, позволила бы лидерам традиционных общин контролировать, как применяются властные полномочия и используются государственные средства. Национальное министерство в далеком Кабуле находится вне досягаемости сельской либо районной шуры. И напротив, местные советы могут видеть, как чиновники расходуют деньги, и, если у них есть возражения, они вправе поднять вопрос о тех или иных расходах.
Децентрализация способна также повысить эффективность правительства, позволив местным чиновникам заниматься более мелкими, местными вопросами. Например, в Афганистане за последние восемь лет программой развития, получившей самую высокую оценку, стала Программа национальной солидарности (ПНС), по которой центральное правительство предоставляет гранты демократически избранным советам общин на проекты местного развития. ПНС была разработана на национальном уровне, но осуществляется на местах. Она охватила более 20 тысяч деревень, при этом средства, выделенные по этой программе, использовались эффективно и рационально.
Хотя децентрализованная демократия не дает гарантий легкого успеха, у этой модели гораздо больше шансов, чем у централизованной модели. Но за успех придется заплатить немалую цену: Соединенным Штатам придется вести длительную кампанию против повстанцев, предоставить серьезную помощь афганскому правительству в административных делах и осуществлять решительные меры по борьбе с коррупцией.
Смешанный вариант
Смешанный суверенитет представляет собой еще более децентрализованную модель. При этом подходе – во многом так же, как и при децентрализованной демократии, – некоторые властные полномочия, которые сейчас находятся в руках Кабула, делегируются на уровень провинций и районов. Но смешанный суверенитет идет на один шаг дальше: при этой системе местным властям предоставляются дополнительные полномочия, но не ставятся условия прозрачности либо выборов, если таково их желание; при этом они не вправе переходить за три «красные линии», установленные центром.
Во-первых, местные власти не должны допускать использование своих территорий так, чтобы это нарушало внешнюю политику государства, то есть для укрытия террористов или лагерей повстанцев. Во-вторых, местные администрации не должны посягать на права соседних провинций или районов, например, путем захвата собственности или отвода водных ресурсов. И, наконец, в-третьих, не допускать участия местных чиновников в хищениях в крупных размерах, наркотрафике и эксплуатации природных богатств, принадлежащих государству.
За пределами этих ограниченных запретов местные власти могут руководить своими территориями по собственному усмотрению, имея право игнорировать волю граждан либо заниматься коррупцией в умеренных размерах. Правительство в Кабуле сохраняет контроль над внешней политикой; в его полном ведении находится право вести войну и применять законы, касающиеся наркотиков, таможенной службы и горнодобывающей отрасли; оно обладает ограниченными полномочиями в отношении торговли между провинциями. При таком устройстве суверенитет является смешанным в гораздо большей степени, чем при остальных возможных системах: многие (но не все) обычные полномочия суверенного правительства делегируются на провинциальный или районный уровень.
По сравнению с децентрализованной демократией модель смешанного суверенитета стала бы более серьезным отходом от направления государственного строительства, задуманного для Афганистана в 2001 г. Но ее принятие явилось бы частичным признанием афганских реалий, которые установились после 2001 г. Власть многих губернаторов и местных чиновников, назначенных Карзаем, держится не на мандате центрального правительства. Местные руководители правят скорее благодаря собственным структурам, обеспечивающим их экономическую силу и безопасность, а также функционирующих вне правовых рамок, но при молчаливом согласии Кабула. В провинциях Балх (губернатор Атта Мухаммед Нур) и Нангархар (губернатор Гуль Ага Шерзай) это привело к относительному миру и существенному сокращению производства мака. Оба военно-феодальных правителя установили равновесие, при котором они получают прибыль, разворовывая таможенные сборы и государственную собственность, но в то же время поддерживают порядок и осуществляют хищения в определенных пределах так, чтобы не допускать операций подавления со стороны Кабула, за что обеим сторонам пришлось бы заплатить немалую цену.
Однако в других районах действия местных лидеров вызвали нестабильность. Так, в Гильменде несколько лет коррупционного правления Шера Мухаммеда Ахундзаде привели к тому, что значительные группы населения отвернулись от власти, а производство мака увеличилось, что подхлестнуло действия повстанцев. Даже на относительно стабильном севере Афганистана правление полевых командиров привело к вспышкам насилия на этнической почве и росту преступности. Для обеспечения стабильности нельзя допустить, чтобы смешанный суверенитет означал раздел страны, при котором местные князьки правят в своих владениях совершенно безнаказанно. Таким образом, «красные линии», ограничивающие злоупотребления, которые разжигают повстанческие действия, являются существенным фактором.
Смешанный суверенитет имеет важные преимущества: он меньше зависит от быстрого развития государственных институтов и больше соответствует реальности Афганистана. Ограничение участия центрального правительства в местных делах четко обозначенными и строго соблюдаемыми «красными линиями» может убедить влиятельных деятелей в какой-то степени умерить злоупотребления, которые сейчас толкают людей к талибам. В то же время система смешанного суверенитета меньше зависела бы от прозрачности и эффективной работы, и тем самым потребовалось бы меньше указаний, контроля и помощи со стороны международного сообщества. Местная автономия создала бы стимулы для талибов участвовать в переговорах по примирению, в то время как при варианте, носящем явно демократический характер, они стали бы объектом санкций на выборах.
Однако смешанный суверенитет сопряжен с рисками и неудобствами, что делает эту модель менее совместимой с интересами США, чем централизованная или децентрализованная демократия. Во-первых, губернаторы будут иметь полную свободу проведения регрессивной социальной политики и нарушения прав человека. Это стало бы отходом от обещаний обеспечения демократии, верховенства закона и основных прав для женщин и меньшинств, которые американцы давали в течение почти девяти лет, что повредило бы невиновным афганцам и нанесло бы ущерб престижу Соединенных Штатов.
Коррупция получит большее распространение – строго говоря, для будущих губернаторов возможность получения взяток станет важным фактором привлекательности этой системы. Афганскому правительству придется сдерживать размеры и масштаб коррупции, с тем чтобы принятие официальными властями фактов злоупотреблений не привело к возобновлению поддержки повстанческих действий. Чтобы предотвратить такое развитие событий, правительству в Кабуле придется пресекать наиболее вопиющие из нынешних злоупотреблений; если смешанный суверенитет будет лишь прикрытием для статус-кво, он провалится. В то же время нужно будет решительно бороться с торговлей наркотиками, объем которой, если ее не контролировать, может превысить средства, получаемые в виде иностранной помощи, и сделать ее менее убедительным стимулом для подчинения Кабулу. С влиятельными политическими деятелями страны придется заключить сделку: они должны воздерживаться от слишком крупных злоупотреблений в обмен на терпимое отношение центра к умеренной коррупции на местах и получение доли от иностранной помощи. Но даже такого рода соглашение, скорее всего, встретит сопротивление местных правителей, которые привыкли действовать без всяких ограничений. Таким образом, смешанный суверенитет не освободил бы Кабул от необходимости вступать в конфронтацию с местными властями, а даже ограниченная конфронтация может оказаться дорогостоящей и тяжелой.
При таком способе правления сохранится потенциальная угроза нестабильности, так как могущественные губернаторы время от времени будут предпринимать определенные шаги, проверяя, что они смогут совершить безнаказанно. Центральному правительству, вероятно, придется проводить операции принуждения, в том числе с применением силы.
Таким образом, смешанный суверенитет не идеальный вариант, но он мог бы оказаться реалистичным, если бы Вашингтон и Кабул были готовы выполнять важные роли по обеспечению принуждения, хотя и в ограниченных рамках. Данная модель предлагает центральному правительству два способа установления ограничительных «красных линий». Первый – угроза карательных военных операций. Этот способ потребует использования сил безопасности, способных заставить нарушителей сполна ответить за свои проступки. (Необязательно, чтобы они обладали монополией на применение жестких мер, но национальные вооруженные силы в той или иной форме необходимы). Другой механизм принуждения – контроль Кабула над иностранной помощью и его способность направлять ее в одни провинции и не направлять в другие.
Вашингтон при этом сохранит влияние через организацию иностранной помощи и тесное сотрудничество с афганскими силами национальной безопасности. Чтобы поддерживать баланс власти внутри Афганистана, Соединенным Штатам и их союзникам по НАТО необходимо постоянно уделять этой стране внимание. В противном случае она окажется в полной власти полевых командиров и погрузится в гражданскую войну. Работающая модель смешанного суверенитета – это не рецепт для освобождения Запада от обязательств: такая модель потребует не только продолжения помощи, но также и постоянного политического и военного сотрудничества. Особенно важная роль принадлежит региональной дипломатии. Чтобы Афганистан не стал чем-то вроде магнита для иностранного вмешательства и источником региональной нестабильности, США надо будет позаботиться о том, чтобы эта страна была включена в систему региональной безопасности. Это облегчит поступление помощи и поможет предотвратить интервенцию со стороны соседей.
Как и в случае с децентрализованной демократией, система внутреннего смешанного суверенитета принесла вполне приемлемые результаты в развивающемся мире. Сам Афганистан управлялся по аналогичной модели бЧльшую часть XX века: Мухаммед Надир Шах и его сын Мухаммед Захир Шах на протяжении пяти десятилетий правили как номинально абсолютные монархи, но при ограниченной государственной бюрократии и некоторой автономии для периферии.
Верховенство закона в целом соблюдалось на местах, и некоторые пуштунские племена на юге и востоке освобождались от военной службы. Тем не менее национальная армия и национальная полиция сохраняли боеготовность для поддержания основных прерогатив королевской власти. Средства в государственный бюджет поступали не от внутреннего налогообложения, а от внешней торговли, иностранной помощи (начиная с конца 1950-х гг.) и продажи природного газа в Советский Союз (с конца 1960-х гг.). Со временем – по мере роста возможностей и средств – правительство смогло расширить сферу своих полномочий: оно судило преступников в государственных судах, регулировало цены на основные товары и поставило общинные земли под свою юрисдикцию.
Можно провести аналогии из опыта других стран. В Нигерии после окончания гражданской войны в 1970 г. было слабое федеральное правительство и существовала сильная региональная система, при которой отдельные губернаторы имели право организовывать местную администрацию по своему усмотрению. Даже сегодня там сохраняются некоторые черты внутреннего смешанного суверенитета. На мусульманском севере страны действуют законы шариата, в то время как в других штатах существуют светские судебные системы. Центральное правительство вмешивается в местные дела избирательно для подавления волнений, как это было в районе Дельта. Хотя появились признаки того, что сейчас ситуация в Нигерии ухудшается, бЧльшую часть предшествующего 40-летнего периода государство функционировало нормально.
Неприемлемые варианты
Возможны и другие варианты развития Афганистана, но они не будут отвечать основным требованиям Соединенных Штатов в области безопасности. Так, страна может расколоться де-факто или де-юре. Наиболее вероятен вариант, при котором пуштунский юг будет отделен от севера и запада, населенных в основном таджиками, узбеками и хазарейцами. Такой исход стал бы возможен, если бы сделка о примирении с талибами предоставила им слишком большую свободу действий на юге страны, который исторически является опорой движения «Талибан». Любой исход, который предоставит талибам относительную свободу действий на юге, может создать надежные базы укрытия для трансграничного терроризма и повстанческого движения, подобно тому, как Иракский Курдистан использовался Курдской рабочей партией, или убежища на конголезской границе – партизанами хуту. Размежевание также подготовит почву для региональных военных конфликтов, за кулисами которых стояли бы внешние силы, и для внутренней конкуренции за контроль над Кабулом и важными приграничными районами.
Если правительство Карзая падет, Афганистан может погрузиться в анархию, по всей стране вспыхнут очаги гражданской войны, как это было в 1990-х гг. Такое государство будет похоже на Афганистан под властью талибов в 1990-х гг. или на Сомали в наши дни, где беззаконие открыло путь «Аль-Шабабу», экстремистскому исламистскому движению, за спиной которого стоит «Аль-Каида», – с очевидными последствиями для интересов США.
И наконец, Афганистан может стать централизованной диктатурой, хотя такой вариант трудно себе представить. Один человек вряд ли способен сосредоточить в своих руках власть в стране, где после свержения режима талибов политическая, военная и экономическая сила распылена среди многочисленных политических лидеров. В такой обстановке любому потенциальному диктатору – прозападному либо антизападному – будет очень трудно предотвратить сползание к гражданской войне. Государственный переворот или иной антидемократический захват власти (например, изменение Конституции с тем чтобы разрешить пожизненное президентство) весьма возможны, но вряд ли приведут к стабильности.
Спасти хорошее
Афганистан представляет собой неудавшийся эксперимент централизованной демократии, страна находится на пути к расколу; при этом некоторые районы контролируются талибами, а во многих других существует нестабильное правление неконтролируемых лидеров. Эту тенденцию можно изменить. Но централизованная модель, если придерживаться первоначального варианта, не спасет положение. Централизованное правление не соответствует ни реальному распределению власти внутри Афганистана, ни бытующим там представлениям о легитимности. Не может быть и эффективного военного решения, если поставленная политическая цель так сильно расходится с социальными и политическими основами страны.
Надо отдать должное администрации Барака Обамы, которая, похоже, признала, что централизованная демократия для Афганистана – это слишком амбициозная задача. Нынешний курс направлен в сторону децентрализации; вопрос только в том, насколько далеко данный процесс должен пойти и в состоянии ли афганские и американские чиновники успешно управлять этим переходом.
Смена курса в сторону децентрализации может сработать, хотя и не является панацеей. Системы и децентрализованной демократии, и внутреннего смешанного суверенитета имеют свои недостатки, и оба варианта сопряжены с жертвами и риском. В Афганистане (как и в большинстве других стран) чем более оптимальна модель, тем длительнее и ожесточеннее будет борьба за ее воплощение в жизнь. Вопрос о том, бороться ли за предпочтительный исход – децентрализованную демократию или принять менее привлекательную альтернативу – внутренний смешанный суверенитет, будет определяться тем, на какие усилия и жертвы Соединенные Штаты и их партнеры готовы пойти. Но оба варианта при всех своих недостатках отвечали бы основным требованиям США в области национальной безопасности, если претворять их в жизнь надлежащим образом. И обе модели более достижимы, чем нынешняя цель централизованной демократии.
Более того, децентрализованная демократия не потребует от афганского правительства отказа от действующей Конституции или внесения в нее поправок. Конституция 2004 г. достаточно гибкая и допускает передачу многих полномочий на места законодательным путем, как это продемонстрировал новый курс субнационального правления, который предусматривает передачу ограниченных административных и бюджетных полномочий должностным лицам на местах. Модель смешанного суверенитета вступила бы в противоречие с духом и буквой Конституции 2004 г., но эта модель, скорее всего, развивалась бы де-факто, что сделало бы необязательным принятие нового Основного закона в ближайшее время.
Афганистан нельзя назвать неуправляемым. Есть выполнимые варианты приемлемого типа государства, которые отвечали бы основным требованиям Соединенных Штатов по безопасности и направили бы развитие страны в сторону стабильности. Вашингтону придется отступить от своего амбициозного, но нереалистичного проекта создания в Афганистане сильного централизованного государства. Если США так и поступят, ряд моделей разделения власти могли бы установить баланс между потребностями внутренних группировок и слоев населения Афганистана, который не может обеспечить нынешний проект, одновременно гарантируя, что страна не станет вновь базой для террористов. В войне, как и во многом другом, лучшее может быть врагом хорошего. Лучшее, наверно, недостижимо в Афганистане, но приемлемое все-таки можно спасти.
