Вопрос о ратификации Россией Договора к Энергетической хартии (ДЭХ), точнее, об отказе его ратифицировать давно перешел из содержательной профессиональной плоскости в чисто политическую. Москва не упускает случая указать на то, насколько подобный шаг невыгоден с точки зрения российских национальных интересов. Западные же политики (в том числе, как ни странно, и американские, хотя сами США этот документ, потенциально предназначенный для применения в глобальном масштабе, ратифицировать не собираются) не оставляют попыток убедить Россию в обратном. Политизированность полемики, безусловно, препятствует выработке взвешенной профессиональной оценки содержания этого договора и трезвому анализу его приемлемости.
Европейский союз явно переоценивает возможности ДЭХа, видя в нем чуть ли не панацею от всех рисков, связанных с зависимостью от энергетических поставок из России. Данный документ, будучи исключительно правовым инструментом, вовсе не предлагает универсального политико-экономического решения и не дает гарантий надежности поставок. Спор о ратификации отражает более широкую проблему – преодоление правового вакуума в сфере непростых энергетических отношений между Россией и ЕС.
РОСТ ЗАВИСИМОСТИ И ОПАСЕНИЙ
Добыча нефти и газа в Северном море падает, Европа становится все более зависимой от импорта энергоресурсов, прежде всего российских: ведь именно они представляют собой наиболее выгодную и легко реализуемую возможность удовлетворения нужд Старого Света. Попытки Евросоюза проводить курс на либерализацию и демонополизацию энергетических рынков идут вразрез с экономической политикой Кремля, направленной на усиление роли национальных энергетических монополий, в первую очередь «Газпрома», и в целом с тенденцией к росту влияния последних на европейском рынке.
Экспансия российских компаний естественна: отношения между Россией и Европейским союзом в энергетической сфере давно переросли формат трансграничной оптовой торговли. Однако все более широкое присутствие отечественных корпораций вызывает опасения европейцев с точки зрения возможных угроз для их конкурентоспособности. Опасения, надо сказать, небезосновательные, особенно если взглянуть на ситуацию, которая складывается на российском энергетическом рынке. Это провоцирует вал ограничений для инвестиций российских энергокомпаний в ЕС.
Напряженность в отношениях Москвы со странами, расположенными на пути транспортировки энергоресурсов в Европу, создает очаг нестабильности и подрывает надежность поставок. В этом свете будущее энергетических связей России с Евросоюзом – основным на сегодня и на обозримую перспективу рынком сбыта российских энергоресурсов – выглядит туманным.
ПРАВИЛА ЧУЖИЕ И СВОИ
Возможен ли выход из стратегической неопределенности, достижима ли взаимоприемлемая модель урегулирования проблем в области энергетики, которая основывалась бы на прочном цивилизованном фундаменте? Многие связывают построение такого фундамента с заключением комплексного соглашения об энергетических проблемах, не связанного с ДЭХом, к которому сами европейцы выдвигают немало претензий. К тому же ограниченный формат этого договора не позволяет с уверенностью говорить, что его ратификация приблизит решение накопившихся проблем.
Но гораздо важнее ответить на центральный вопрос, скрытый сегодня за специфическими претензиями к отдельным положениям ДЭХа и общей не вполне успешной его кредитной историей. Речь идет о том, готова ли Россия в принципе присоединиться к юридически обязывающим международным соглашениям, которые будут диктовать правила поведения, отчасти на нашей собственной территории? Иными словами, является ли негативная российская позиция следствием конкретных недостатков документа, или же она продиктована общим нежеланием брать на себя международные обязательства и выполнять их?
Ответ на этот вопрос принципиально важен не только для всего комплекса политико-экономических взаимоотношений России и Европейского союза. Отношение к Энергетической хартии отражает психологический императив значительной части российской элиты, принципиально не желающей нести ответственность за выполнение не ею установленных международных правил. И сама хартия, и более широкий спектр политико-экономических вопросов, касающихся взаимоотношений России и внешнего мира, рассматриваются ныне с такой позиции: мы никому ничего не должны и не хотим обременять себя какими-либо обязательствами без крайней на то нужды.
Возможно, подобный подход к международным проблемам – неизбежное следствие самоуверенности российских властей, возраставшей в последние годы по мере укрепления экономического положения страны и достижения, как часто говорят отечественные руководители, «финансовой независимости». В энергетике такого рода самоуверенность вроде бы имеет под собой основание, поскольку Россия действительно обладает крупнейшим нефтегазовым потенциалом и в долгосрочной перспективе ее роль в обеспечении Старого Света энергоресурсами будет только возрастать. Формула «европейцы никуда от нас не денутся» весьма распространена среди российского политического класса.
Автор этих строк не призывает перейти к немедленным практическим шагам, но берется утверждать следующее. С точки зрения объективных интересов нашей стране не только выгодно, но и жизненно необходимо заключить с европейскими странами комплексное, юридически обязывающее международное соглашение по энергетическим проблемам, прежде всего в сфере транзита и инвестиций. При этом России неизбежно придется отказаться от ряда сегодняшних тактических преимуществ на энергетическом рынке.
ХАРТИЯ СЕБЯ ИСЧЕРПАЛА
Договор к Энергетической хартии едва ли стоит использовать в качестве базы для такого соглашения. Будущее этого документа вызывает большие сомнения. Прежде всего непонятно отношение к нему в самом Европейском союзе. Россия подписала ДЭХ в 1994 году. Тогда он был призван урегулировать сложные вопросы поставок в условиях большой неопределенности на посткоммунистическом пространстве. После расширения ЕС география потенциального применения этого договора сузилась, поскольку на основную массу государств, ратифицировавших ДЭХ (страны бывшего соцлагеря), распространились внутренние правила Евросоюза. Полноценно глобальным договор так и не стал: его не ратифицировали ни страны Ближнего Востока, ни государства Северной Америки, а в Азии это сделали лишь центральноазиатские страны, Монголия и Япония.
Сам Брюссель неоднократно демонстрировал пренебрежительное отношение к ДЭХу: в «Зеленых книгах» об энергетической политике в 2000-м и 2007-м хартия упомянута лишь вскользь, да и то в контексте необходимости побудить государства, не входящие в Европейский союз (прежде всего Россию), ратифицировать документ. Выполнять зафиксированные в договоре положения ЕС не спешит – в частности, именно представители Евросоюза настояли на том, чтобы включить в проект Транзитного протокола к ДЭХу печально известную статью 20 (так называемое положение о регио-нальной экономической интеграции). Эта статья фактически освобождала страны – члены Европейского союза от обязательного применения норм Транзитного протокола на своей территории. Таким образом, Транзитный протокол оказался документом, регулирующим, по сути, исключительно отношения за пределами государств-членов или потенциальных членов ЕС.
Очевидная дискриминационность такого подхода в свое время удержала от поддержки ратификации ДЭХа его сторонников в России (включая и автора этих строк). Во многом по этой причине сорвалось подписание Транзитного протокола в декабре 2003 года.
Эта неудача серьезно девальвировала договор как таковой. Дело в том, что практическую ценность в ДЭХе представляют не нормы, посвященные торговле энергоресурсами и фактически дублирующие правила ВТО, а не предусмотренные соглашениями этой организации положения о транзите и защите инвестиций. Однако на практике последние почти не применялись. Транзитный протокол так и не был принят, а нормы о защите инвестиций обрели юридическую силу лишь в государствах, ратифицировавших хартию, то есть там, где нет значимых энергетических активов либо инвестиционный климат и так достаточно благоприятен и не предполагает дискриминационных ограничений для инвесторов (Европа, Япония). В результате за 13 лет своего существования ДЭХ так и не стал полноценным международно-правовым документом: случаи его применения при заключении контрактов или разрешении споров немногочисленны.
Груз проблем, накопившихся вокруг Договора к Энергетической хартии, безусловно, не позволяет с оптимизмом смотреть в будущее, связанное с этим документом, и на обоснованность его ратификации Россией.
ТРАНЗИТНАЯ ЗАВИСИМОСТЬ
Однако это не означает, что Москва должна забыть о насущной необходимости создания международно-правового пространства в энергетических отношениях. Напротив, следовало бы не только озаботиться появлением наиболее подходящего для нас обязывающего юридического соглашения с Европой по вопросам энергетики, но и инициировать его заключение.
Для этого существует несколько причин.
Во-первых, Россия зависит от транзита энергоресурсов на основные рынки сбыта по территории третьих стран, и эта зависимость сохранится в будущем, поэтому ей необходим эффективный международно-правовой инструментарий защиты от транзитных рисков.
Во-вторых, российские компании активно выходят на европейский рынок уже не в качестве поставщиков сырья, а как инвесторы, покупатели активов, и им важно заручиться адекватной защитой своих прав ввиду нарастающего стремления ограничить их инвестиционную деятельность в Европе.
В-третьих, даже безотносительно к протекционистским настроениям мы заинтересованы в появлении наднациональных правовых норм в области международных энергетических отношений. Это снизило бы нашу зависимость от внутренних правил, принимаемых Евросоюзом по различным энергетическим проблемам в одностороннем порядке и в условиях правового вакуума, способных стать определяющими для европейского рынка, что не всегда отвечает интересам России.
К сожалению, сегодня российские политики делают ставку не на прозрачный международно-правовой режим регулирования отношений в сфере энергетики, а на закрытые двусторонние договоренности с отдельными странами и компаниями и даже отдельными политическими деятелями. Это – зыбкая основа: позиции меняются, политики приходят и уходят. Подобный подход делает нас уязвимыми перед лицом перечисленных выше вызовов и фактически консервирует нынешнюю роль России на европейском энергетическом рынке. Речь идет о роли оптового поставщика, который практически не имеет доступа на розничный рынок, зависит от политической конъюнктуры и изменения условий транзита. Безусловно, это не тот фундамент, на котором могло бы зиждиться устойчивое российское присутствие на европейском энергетическом рынке.
Противники ДЭХа часто проводят параллели между Россией и Норвегией, которая тоже является крупным производителем и поставщиком нефти и газа. Тот факт, что Норвегия, демократическая европейская страна, не ратифицировала Договор к Энергетической хартии, лишний раз, мол, подтверждает, что он в принципе невыгоден производителям энергоресурсов.
Однако Россию отличает от Норвегии принципиальный момент: эта северная страна не зависит от транзита. Она добывает весь объем своей нефти и газа на морском шельфе и экспортирует по подводным трубопроводам или в виде сжиженного природного газа (СПГ). Она не пользуется услугами транзитных государств и даже не завозит эти энергоносители на материковую территорию (основу внутреннего рынка энергоресурсов в Норвегии составляет электроэнергия, выработанная на гидроэлектростанциях). Поскольку Норвегия не зависит от транзитных рисков, ДЭХ ей, собственно, ни к чему.
В случае с Россией все обстоит иначе. Мы всегда зависели и будем зависеть от транзита нефти и газа на основные рынки сбыта через территории третьих стран. Модные сегодня идеи строительства «обходных» трубопроводов представляют собой не более чем иллюзию избавления от зависимости: на деле же одни транзитные страны просто сменяют другие.
Например, газопровод Nord Stream («Северный поток») по дну Балтийского моря, рассматриваемый многими как нечто вроде двустороннего российско-германского проекта, в действительности предназначен главным образом для поставки газа на рынки третьих стран. В случае его выхода на полную проектную мощность Германия станет потребителем лишь менее половины сырья, поступающего по газопроводу. Остальной газ пойдет в Бельгию, Великобританию, Люксембург, Нидерланды, Францию для замещения топлива, добыча которого падает в Северном море – основном на сегодняшний день источнике снабжения этого региона. Даже из законтрактованных к настоящему моменту поставок по первой очереди трубопровода до 40 % предназначены не Германии, а другим клиентам (Великобритания, Дания, Франция). Таким образом, Россия лишь сменит зависимость от одних транзитных стран – прежде всего Белоруссии и Польши – на зависимость от Германии.
Ради «Северного потока» Москва отказалась от строительства сопоставимой по объемам прокачиваемого газа второй нитки газопровода Ямал – Европа. Строительство последней в районах с развитой инфраструктурой и в одном коридоре с уже функционирующей первой ниткой стоило бы значительно дешевле – около 2,5 млрд долларов. А «Северный поток» лишь по официальной версии обойдется более чем в 10 млрд дол. (реальная стоимость пока неясна, но в принципе может достичь и 15 млрд дол.). При этом разногласия по величине транзитного тарифа через вторую очередь газопровода Ямал – Европа по территории Польши, которые отчасти способствовали отказу от этого варианта в пользу «Северного потока», составляли всего 18 центов за перекачку 1 000 кубометров газа на 100 км (транспортировка газа по Nord Stream, надо сказать, также не будет даровой). Таким образом, «транзитный маневр» оказывается дорогостоящим, но не избавляет Россию от рисков. Гораздо дешевле было бы заставить Польшу, в том числе и с помощью международно-правовых документов и арбитража, пойти на более приемлемые условия транзита.
Сейчас Россия собралась возводить еще один «обходной» морской газопровод – South Stream («Южный поток») по дну Черного моря. Причем его строительство намечается теперь уже и в обход Турции, которую ранее в «Газпроме» рассматривали как потенциальную альтернативу Украине. В свое время через турецкую территорию предполагалось поставлять газ в страны Юго-Восточной и Южной Европы, в том числе с учетом возможности строительства второй очереди газопровода «Голубой поток», о которой президент Путин говорил еще в 2006-м. Однако, судя по всему, в отношениях с Анкарой возникли проблемы. Вначале Турция, воспользовавшись статусом монопотребителя газа, транспортируемого по «Голубому потоку», заставила Россию пересмотреть условия импорта в невыгодную сторону, а потом стали очевидны трудности в обеспечении будущего транзита через Турцию в страны Европы.
Проект «Южный поток» предполагает транзит газа в страны Юго-Восточной и Южной Европы через территорию Болгарии. Строительство трубопровода, по заявлениям «Газпрома» и итальянской ENI, обойдется более чем в 10 млрд евро. Вторая очередь «Голубого потока» по территории Турции стоила бы, несомненно, дешевле.
При этом, построив «Южный поток», Россия окажется в зависимости от другой страны-транзитера – Болгарии. Нет гарантий, что в будущем та не потребует пересмотра условий прокачки газа. Та же проблема возникает и в связи с прокладкой нефтепровода Бургас – Александруполис по территории Болгарии и Греции в обход пролива Босфор. Гарантии соблюдения в будущем болгарской и греческой сторонами оговоренных ранее условий транзита нефти и налогообложения компании – оператора нефтепровода (которая, как предполагается, будет в основном под российским контролем) эфемерны. Это, кстати, вообще ставит под вопрос эффективность концепции установления контроля над транзитной инфраструктурой для защиты от рисков: правительства транзитных стран всегда будут иметь регуляторный суверенитет независимо от того, в чьей собственности находится труба.
Таким образом, проблема обеспечения надежного транзита по предсказуемым ставкам была, есть и останется одной из ключевых в деле доставки российских энергоресурсов на европейский рынок. Транзитные страны могут меняться, но так или иначе между российскими поставщиками и основными рынками сбыта – по меньшей мере, природного газа, трубопроводный экспорт которого в Европу Россия собирается наращивать, – всегда будет стоять кто-то третий.
Существующая система отношений заставляет нас опираться исключительно на двусторонние соглашения, неустойчивые и не защищенные от возможности одностороннего пересмотра. Эти риски остаются весьма значительными и в отношении наших сегодняшних транзитных партнеров – Белоруссии, Польши, Турции, Украины. Никаких реальных инструментов (кроме политического давления) защиты интересов в этой сфере у России не остается. Отсутствие соответствующих международных соглашений лишает нас возможности использовать правовые механизмы и международный арбитраж. Это обуславливает принципиальную уязвимость нашего имиджа как надежного поставщика энергоресурсов, что стало очевидным в последние годы после громких скандалов с Украиной и Белоруссией.
ЗАЧЕМ НУЖНО НОВОЕ СОГЛАШЕНИЕ?
Единственным инструментом, способным сформировать устойчивое поле для стабильных взаимоотношений в сфере транзита, может стать комплексное международно-правовое соглашение, регулирующее спорные вопросы в юридическом ключе. Иначе проблемы с транзитными странами неизбежно будут преследовать нас и впредь.
Безусловно, если мы хотим, чтобы наши энергоресурсы транспортировались по территории третьих стран на справедливых условиях, нам следует обеспечить доступ к российским газопроводам, например, центральноазиатских производителей для транзита газа в Европу. Пока эта тема в России – политическое табу. В течение последних 15 лет Москва однозначно делала ставку на удержание контроля над экспортом центральноазиатских ресурсов и извлечение связанной с этим монопольной ренты.
Однако в долгосрочном плане рентоориентированная монополистическая психология ведет в тупик. Центральноазиатские страны в состоянии диверсифицировать направления своего энергетического экспорта таким образом, чтобы резко уменьшить зависимость от их транзита через российскую территорию, и уже активно занимаются этим.
Казахстан успешно завершил строительство нефтепровода в Китай и намерен расширять его (кстати, теперь уже отказывая в доступе к нему российским компаниям), согласился поставлять нефть в обход России по трубе Баку – Тбилиси – Джейхан.
Туркменистан имеет шансы в скором времени добиться прорыва в строительстве одного из альтернативных газопроводных маршрутов (скорее всего, в тот же Китай). Устранение российской монополии на экспорт центральноазиатских энергоресурсов – вопрос недалекого будущего. Так стоит ли продолжать подчинять свою политику единственной, но бесперспективной цели – защите этой монополии? Не лучше ли решить транзитные проблемы на принципе взаимности?
Согласиться с участием иностранных компаний в разработке российских нефтегазовых ресурсов нам в той или иной форме придется, если мы хотим получить масштабную возможность приобретения энергетических активов в Европе. Предоставление иностранцам наших недр выгодно прежде всего нам самим (это тема для отдельной статьи). Однако важнее то, что в Европейском союзе уже активно обсуждаются предложения Еврокомиссии о введении ограничений для инвестиций ряда государственных компаний. Эти меры по принципу «взаимности» коснутся государств, которые чинят препятствия на пути к своим рынкам компаниям из стран – членов ЕС. Проблемы, с которыми столкнулся российский бизнес при попытках приобрести энергетические активы в Европе (нефтеперерабатывающие заводы Mazeikiu Nafta в Литве и Europoort в Нидерландах, газовая компания в Великобритании), тому свидетельство.
Если мы хотим добиться равноправного доступа российских компаний к инвестициям в энергетические активы на территории стран Евросоюза, необходимо всеобъемлющее соглашение с Европой о принципах защиты и поощрения инвестиций. Кстати, соответствующий раздел Договора к Энергетической хартии вполне подходит для защиты российских интересов в Европе. Конечно, при заключении соглашения нам придется приоткрыть вход на собственный энергетический рынок. Но в долгосрочной перспективе демонополизация и открытие энергетического сектора неизбежны, и они будут исключительно полезными (но это, как уже говорилось, отдельная тема). А без подобной взаимной открытости шансы на то, что наши инвестиционные амбиции в Европе будут удовлетворяться, окажутся, увы, весьма невысокими.
Россия не вступает в Европейский союз, но это не значит, что правила европейского энергетического рынка должны вырабатываться без нашего участия. Хотя критика либерализации этого рынка, часто звучащая из Москвы, далеко не всегда справедлива, разрабатываемые в ЕС новые меры по регулированию энергетических рынков порой действительно не соответствуют интересам нашего бизнеса. Например, очевидно, что правила свободного доступа к трубопроводной инфраструктуре идут вразрез с необходимостью создания условий для реализации долгосрочных контрактов на поставки газа. Или, скажем, Еврокомиссия не первый год пытается повлиять на изменение системы ценообразования по тем же долгосрочным газовым контрактам, «отвязав» цены от мировых цен на нефть. Оправданность подобных намерений не вызывает сомнений, но нет уверенности в том, что вместо более справедливой системы нам не придется иметь дело с каким-то неудобоваримым изобретением брюссельских чиновников.
Чтобы защититься от такого рода рисков, требуется создание собственной оборонительной линии в виде базовых правовых принципов, регулирующих международные отношения в сфере энергетики. Они должны быть зафиксированы в соответствующем международно-правовом соглашении между Брюсселем и Москвой, к которому могли бы присоединиться и другие страны. В конечном итоге все извлекли бы из этого выгоду – это касается и наших европейских партнеров, озабоченных обеспечением надежных поставок энергоресурсов.
Таким образом, если долгосрочные российские интересы в сфере энергетики состоят в том, чтобы бесконечно защищать собственную ресурсную и транзитную монополию и долгосрочные контракты на экспорт газа, а также прокладывать дорогостоящие «обходные» трубопроводы, то вступать в какие-либо обязательные международно-правовые соглашения России не стоит. Однако такая стратегия в скором времени приведет к утрате ряда наших позиций (в частности, монополии на экспорт энергоресурсов из Центральной Азии), не позволит завоевать новые (масштабное присутствие на розничных энергетических рынках Европы) и закроет возможность участия в формировании правил работы европейского энергетического рынка. Объемы поставок наших энергоресурсов в Европу станут возрастать, а реальное влияние России на этом рынке будет, как ни странно, уменьшаться.
Заключение с Евросоюзом всеобъемлющего и юридически обязательного соглашения, регулирующего отношения в сфере энергетики, может принести нам много выгод. Да, придется поступиться монополистическими, силовыми и рентными привычками. Но в результате выигрыш окажется несопоставимо больше краткосрочных тактических потерь.
Формат такого соглашения подлежит открытому обсуждению на основе четкого определения долгосрочных интересов России в области международных энергетических отношений. К сожалению, в последние годы на примере того же Договора к Энергетической Хартии можно было наблюдать, до какой степени дискуссия об участии либо неучастии в международно-правовых энергетических соглашениях не подкреплялась стремлением дать четкое определение национальных интересов России.
Несмотря на постоянные рассуждения, в том числе высокопоставленных чиновников, о «невыгодности» для России ратификации ДЭХа, трудно припомнить попытки оценить в комплексе действительные плюсы и минусы этого договора. Зачастую рассуждения о тех или иных документах либо их отдельных положениях не сопровождаются профессиональным анализом, а представляют собой тиражирование политизированных клише или некритичное воспроизведение позиций отдельных корпораций (в первую очередь «Газпрома»). Так, именно эксперты «Газпрома» получили решающий голос при формировании позиции российских властей на переговорах по ДЭХу и связанным с ним документам.
От подобного подхода необходимо отказаться. Тем более что Европа останется на обозримую перспективу нашим главным энергетическим партнером, несмотря на заявления об «уходе» российских энергоресурсов на азиатские рынки (см. статью автора «Поймать журавля в темной комнате» в журнале «Россия в глобальной политике», № 6 за 2006 год). Наш национальный интерес заключается не в том, чтобы выкачать из Европы и других стран побольше денег, а в том, чтобы установить на европейском (и – в более широком плане – евроазиатском) энергетическом рынке долгосрочные стабильные и справедливые правила игры.
