Вел обсуждение академик Евгений Примаков.
Редакционный совет журнала «Россия в глобальной политике» намерен, привлекая наиболее компетентных экспертов, систематически проводить ситуационные анализы, иными словами, «мозговые атаки» по различным международным проблемам. Цель их — поиск выхода из ситуаций, угрожающих миру и международной стабильности.
В качестве первой темы был предложен кризис в палестино-израильских отношениях. Тема выбрана не случайно. Неразрешенность этого конфликта в течение десятилетий порождает постоянную напряженность в регионе и создает благоприятную почву для роста международного терроризма, осуществляющего свои кровавые действия не только на Ближнем Востоке, но и далеко за его пределами.
В ситуационном анализе, проведенном под руководством академика Евгения Примакова, члена Редакционного совета журнала, одного из крупнейших и общепризнанных специалистов в этой области, приняли участие ведущие эксперты из различных ведомств и научных учреждений. Согласно предварительно выработанному сценарию рассматривались три блока вопросов, совокупность которых, по мнению участников обсуждения, определяет возможности и перспективы политического урегулирования на Ближнем Востоке. Это — воздействие ситуации на израильскую и палестинскую стороны, а также влияние «внешних факторов»: основных игроков на международной арене и арабских государств.
Эксперты посчитали необходимым специально остановиться на возможном воздействии на процесс ближневосточного урегулирования того или иного поворота событий вокруг Ирака.
Методика проведения ситуационных анализов предполагает анонимность высказываний экспертов, которые выступают на обсуждении в личном качестве, не представляя мнение своих организаций и учреждений.
Ниже следуют основные выводы обсуждения, проведенного редакцией в октябре 2002 года.
Позиция Израиля
Общественное мнение в Израиле весьма подвижно и при ретроспективном анализе демонстрирует способность менять ориентацию. Вместе с тем, по мнению экспертов, в последние два года израильское общественное мнение стабильно правеет, главным образом из-за палестинских террористических актов, осуществляющихся на территории собственно Израиля. Если в 1999 году 67 % израильтян верили в то, что мирные соглашения положат конец конфликту, то в 2002-м такого мнения придерживались лишь 26 %. Поэтому правые могут позволить себе не спешить с мирным урегулированием. Они рассчитывают на то, что в результате разгрома инфраструктуры Палестинской автономии (ПА) лидерам палестинцев придется отказаться от идеи создания в ближайшей перспективе палестинского государства и согласиться с израильским «промежуточным планом». Надежды возлагаются и на предполагаемый американский удар по Ираку, который поддерживает 58 % опрошенных израильтян.
Большинство участников ситуационного анализа пришли к выводу, что в израильском обществе фактически уже сформировался весьма жесткий подход к урегулированию кризиса.
Резко сузилось пространство для маневра Партии труда (»Авода»). Сейчас она располагает в кнессете несколько большим числом мест, чем правый блок «Ликуд», но не имеет четкой программы и внутренне не консолидирована. Даже если «Авода» получит на выборах осенью 2003 года достаточное число голосов, что сейчас представляется маловероятным, то шансы партии создать собственную коалицию (без «Ликуда») невелики и ей придется, скорее всего, опять войти в правительство «национального единства». Шимон Перес считается вечным политическим неудачником, а новый лидер, министр обороны Биньямин Бен-Элиэзер, еще не проявил себя как человек, способный сплотить партию. В свое время Бен-Элиэзер предлагал собственный план урегулирования: уход из Газы, включая демонтаж еврейских поселений; уход с большей части Западного берега и передачу палестинцам участков территории собственно Израиля в обмен на те поселения, которые остаются и переходят под израильский суверенитет; создание независимого органа управления Храмовой горой, где находятся иудейские и мусульманские святыни. Однако с учетом нынешнего состояния общественного мнения в Израиле эти предложения Бен-Элиэзера в таком виде едва ли войдут в избирательную платформу партии.
В любом случае предвыборный вариант палестино-израильского урегулирования партии «Авода» будет более жестким, чем предложения экс-премьера Эхуда Барака, и, по мнению большинства экспертов, к «линии Осло» (соглашения, заключенные в 1993-м) «Авода» уже не вернется.
Одновременно можно прийти к выводу, что поддержка Ариэля Шарона — согласно опросам по меньшей мере 60 % избирателей — является не «конъюнктурным всплеском». В среднесрочном плане его позиции достаточно сильны. Судя по всему, он сохранит пост до следующих выборов осенью 2003 года. Борьба внутри партии развернется между Шароном и Биньямином Нетаньяху. Надо отметить, сегодня шансы Шарона выглядят предпочтительнее. Во-первых, репутация его соперника в определенной степени ухудшилась (Нетаньяху, правда, относительно молод и может сменить Шарона позже); во-вторых, потому, что большинство населения Израиля поддерживает крайне антипалестинские меры действующего премьера.
Это не означает, что Шарон может рассчитывать на реализацию такого проекта урегулирования, который полностью исключает создание палестинского государства. Ему приходится принимать во внимание позицию Соединенных Штатов, а также мнение своих оппонентов внутри страны. Идея «двухгосударственного» урегулирования хоть и противоречит внутреннему настрою Шарона и его единомышленников, но все же имеет в Израиле глубокие корни. Этому способствует озабоченность населения проблемами личной безопасности, добиться которой невозможно без договоренности с палестинцами. Что касается США, то они с самого начала не разделяли негативизма Шарона по вопросу о палестинском государстве. (По мнению, высказанному на ситанализе, если бы не американское давление, Шарон уже депортировал бы Арафата.) С учетом всего этого Шарон согласился на трехэтапную схему урегулирования, предложенную четырьмя посредниками — США, Россией, ЕС и ООН, и даже произнес слова «палестинское государство». При этом он потерял часть сторонников из числа ультра, но приобрел других из центристского и даже левого лагеря — тех, кто согласен с идеей палестинской государственности, но поддерживает курс Шарона на разгром «инфраструктуры палестинского терроризма» в качестве необходимого условия для мирных переговоров.
В случае возобновления мирного процесса под давлением США Шарону нечего будет предложить палестинцам кроме идеи «кантонов» и предоставления палестинцам для создания государства не более 42 % территории, на которую они претендуют. Очевидно, что ни один палестинский лидер не сможет на это пойти, и тогда Шарон окажется в незавидном положении лидера, торпедирующего компромиссное решение.
Некоторые участники обсуждения, однако, высказали мысль, что именно такой правый политик, как Шарон, все-таки способен пойти на поворот в сторону мирного урегулирования (напрашивается аналогия с политикой Менахема Бегина в конце 1970-х). Это может произойти лишь в том случае, если Шарон сочтет, что экстремистское крыло палестинцев не сможет влиять на палестинские подходы к урегулированию.
Анализируя воздействие внешних сил на политику Израиля, эксперты отметили следующее. «Ликуд» сумел наладить взаимодействие с Вашингтоном. Поддерживая в общем политику Шарона, администрация США оказывает дозированное давление на Израиль, когда Шарон, по мнению американцев, «переходит границы» и угрожает взрывом всего процесса урегулирования.
Но это делается закулисно и достаточно деликатно, чтобы не давать повода израильскому лобби в США обвинить Буша в проарабском крене. Вместе с тем американцы вынуждены балансировать между сторонами, чтобы не оттолкнуть своих арабских союзников и партнеров, особенно сейчас, в ходе подготовки к иракской операции.
Воздействие ЕС на израильскую политику незначительно. Это объясняется тем, что и политики, и общественность Израиля убеждены в явном пропалестинском и проарабском настрое Западной Европы. Действительно, существуют серьезные причины, которые побуждают ЕС выступать с более резкой, чем когда-либо, критикой политики Израиля. Среди них — ситуация с энергетикой, диктующая необходимость дружественных отношений с нефтеэкспортирующими арабскими странами; «мусульманский фактор» в Европе (в странах ЕС проживают от 12 до 15 миллионов мусульман) — стремление компенсировать волну антимусульманских настроений и не отталкивать от себя набирающих все больший вес европейских мусульман. Ответный рост антиевропейских настроений в Израиле не позволяет ЕС играть существенную роль в мирном урегулировании. В этом плане полезным для европейцев является их участие в «квартете», дающем им возможность влиять на содержание и ход данного процесса.
Влияние Организации Объединенных Наций на политику израильского правительства крайне невелико. ООН традиционно рассматривается в Израиле как организация, имеющая проарабский крен.
В лучшую сторону меняется отношение Израиля к России, соответственно увеличивается возможность российского воздействия на правительство Шарона. Сказывается то, что, во-первых, Россия сама сталкивается с террористической угрозой, а во-вторых, в Израиле много выходцев из России. Показательно, что блокада с Арафата была снята в результате нажима на Шарона с двух сторон — американской и российской. Но «российский фактор» не стал и, очевидно, в ближайший период не станет основным при выработке израильской политики в урегулировании конфликта. Демонстративные визиты Шарона в Москву служат укреплению его позиций в контактах с США и ЕС.
Отдельно рассмотрены пределы маневрирования израильского правительства, в котором «Ликуд» будет играть ведущую роль, по вопросам мирного урегулирования: создания палестинского государства, определения его границ, статуса Иерусалима, решения проблемы беженцев.
В принципе Шарон и его единомышленники не приемлют идею палестинской государственности, но вынуждены считаться с тем, что движение в этом направлении, несмотря на фактический крах его конкретного варианта (соглашения Осло), зашло уже слишком далеко. В то же время проявилась неэффективность альтернатив палестинскому государству, будь то полуавтономное существование палестинской власти на оккупированных территориях или уходящая в бесконечность оккупация. Сказывается и невозможность игнорировать позицию Вашингтона, который по собственным мотивам заинтересован в стабилизации. Под воздействием всех этих факторов израильское правительство, скорее всего, будет вынуждено рано или поздно согласиться на «асимметричный компромисс».
По мнению экспертов, в вопросе о границах палестинского государства правительство может отойти — но отнюдь не сразу, а через промежуточные этапы — к линии, близкой к границам 1967 года. Вероятны корректировка границ вблизи Иерусалима, обмен территориями. Но Шарон не откажется от требования демилитаризации палестинского государства и размещения войск вдоль реки Иордан.
Эксперты по-разному оценивают пределы маневрирования в вопросе о статусе Иерусалима. Большинство все-таки сошлось на мнении, что под сильным давлением Израиль может согласиться на такой вариант: резиденция палестинской администрации в Абу-Дисе, раздел Старого города, особый статус для Храмовой горы (при израильской юрисдикции над Западной стеной). При этом возглавляемое «Ликудом» правительство будет настаивать на сохранении основных еврейских поселений на оккупированных территориях и создании охраняемых коридоров к ним из Израиля.
Большинство выступавших отмечали: в вопросе о палестинских беженцах любое израильское правительство будет настаивать, что возвращение на территорию Израиля значительного числа палестинцев, даже на основании признания принципа воссоединения семей, неприемлемо.
Эксперты пришли к выводу: поскольку в ближайшее время вероятность замены «Ликуда» у власти мала, а его маневр в условиях продолжающихся терактов против мирного населения весьма ограничен, трудно рассчитывать на то, что израильский фактор будет играть активную роль в процессе урегулирования.
Позиция палестинской стороны
По мнению большинства экспертов, положение Арафата, вопреки многочисленным предсказаниям, относительно прочно. Никто из старых соратников не бросит ему вызов, а более молодое поколение не обладает еще достаточными ресурсами для того, чтобы претендовать на общенациональное лидерство. Единой организованной оппозиции Арафату нет. В качестве возможной замены Арафату в случае его внезапного ухода со сцены были названы Абу Мазен, Абу Ала и Саеб Эрикат, но никто из них не обладает харизмой, необходимой для того, чтобы повести за собой массы. Арафат сохраняет контроль и за финансовыми средствами, поступающими извне, что также позволяет ему влиять на расстановку сил.
В целом представляется, что компромисс в процессе урегулирования более вероятен с Арафатом, чем без него. Его авторитет мог бы убедить палестинцев в необходимости компромиссного решения. Однако ряд экспертов считают, что он не может не учитывать «дыхание экстремистов в затылок». Если бы Арафат и хотел ужесточить курс по отношению к ним, политика Шарона ставит ему палки в колеса. В то же время нити мирного процесса с палестинской стороны по-прежнему находятся в руках Арафата.
Участники обсуждения высказывались в том смысле, что Арафат победит на выборах лидера автономии в начале 2003-го, однако на выборах в законодательное собрание и в местные органы власти доминирование арафатовского ФАТХ столкнется с вызовом со стороны радикально-экстремистских сил (в большей степени в Газе, чем на Западном берегу). Это объективно означает, что уход Арафата открыл бы путь к власти непримиримому крылу палестинского движения. Несмотря на антиарафатовскую риторику президента Буша, он, очевидно, не может игнорировать этот факт.
Как и у Израиля, пределы маневрирования палестинцев в вопросах, связанных с мирным урегулированием, далеко не эластичны. Тем не менее можно предположить, что значительная часть палестинской элиты согласилась бы на более продолжительный по времени, «растянутый» вариант переходного состояния палестинской государственности. Возможен и компромисс по проблемам территории и границ. По мнению экспертов, пределом «гибкости» является согласие палестинцев на 90 % территории, а также на международный статус Старого города, но при наличии палестинского контроля над Храмовой горой. Палестинцам будет крайне трудно пойти навстречу Израилю в вопросе о беженцах, хотя они понимают, что его практическое решение носит весьма условный и скорее символический характер и в действительности большинство беженцев не вернутся ни при каких условиях. Палестинцы, скорее всего, продолжат добиваться признания права беженцев на возвращение. Израиль же, как уже говорилось, постарается избежать даже номинального признания этого права. Это можно считать главным камнем преткновения на будущих переговорах.
В принципе палестинцы будут требовать ликвидации всех еврейских поселений на территории своего государства, но, по мнению экспертов, здесь возможен компромисс, тем более что данный вопрос, естественно, должен быть увязан с жизненно важной для палестинцев проблемой экономических связей. Речь идет в первую очередь о сохранении возможности работать в Израиле, что обеспечивает многим палестинцам средства существования.
Вопрос о поддержке палестинским руководством и — шире — всей элитой Палестинской автономии действий террористов представляется столь же важным для перспективы мирного урегулирования, сколь и неясным. Неизвестно, до какой степени администрация Арафата держит под контролем ХАМАС, «Исламский джихад» и другие организации. Не ясно, в состоянии ли они будут вести борьбу в условиях, когда эта администрация повернется против них. В частности, было высказано мнение, что главным для экстремистов в настоящее время является не столько освобождение палестинских земель, захваченных Израилем в 1967 году, сколько приход к власти в новообразованном палестинском государстве. В таком случае их конфликт с ФАТХ неизбежен, а политика Шарона, который использует любой предлог для осуществления таких акций, как, например, вторая осада и разрушение резиденции Арафата, побоище в лагере Хан-Юнис и т. п., фактически играет на руку экстремистам. Большинство экспертов считают, что при сохранении такой линии Шарона прервать спираль насилия невозможно. Вместе с тем добиться ухода израильских войск, прекращения периодических израильских вторжений и воссоздания государственных структур в ПА можно не акциями камикадзе, а только путем переговоров. С палестинской стороны в них будут выступать готовые к компромиссу умеренные из рядов ФАТХ, которые, естественно, в случае успеха станут правящей силой в палестинском государстве.
Несомненно, влияние на палестинскую позицию оказывают внешние силы: арабский мир, США, ООН, Россия и ЕС.
В целом у правительств арабских стран есть желание достичь компромиссного решения палестинской проблемы, но их подходы существенно различаются между собой. Против продолжения интифады настроены Египет и Иордания. Сирия, рассматривая конфликт с точки зрения возврата Голанских высот, поддерживает интифаду. Сложнее с Саудовской Аравией, предпочитающей, ввиду значительного влияния в стране сторонников ультраисламистской линии, поддерживать как Арафата, так и его оппонентов-исламистов. Между тем зависимость палестинцев от помощи, поступающей из арабских стран, чрезвычайно велика: ежемесячный бюджет ПА составляет 50 млн долларов, из них 30 млн обеспечиваются арабскими государствами.
По мнению большинства выступавших, хотя арабские страны не видят альтернативы Арафату, их привязанность к нему не следует преувеличивать. Арабские верхи были бы готовы сотрудничать и с другим палестинским лидером, способным обеспечить такую «развязку», которая бы не привела к новой арабо-израильской войне и позволила найти приемлемое для палестинцев решение при сохранении «достоинства арабского мира».
Американская администрация, судя по всему, не видит альтернативы урегулированию на «двухгосударственной» основе. Несмотря на высказывания Буша, из которых можно было понять, что Белый дом более не рассматривает Арафата в качестве участника процесса урегулирования, американцы, видимо, не вняли аргументам Шарона и не списали палестинского лидера со счетов. В то же время они ищут запасной вариант: отодвинуть Арафата в тень, вынудив его удовлетвориться ролью номинального руководителя Палестины.
Эксперты подчеркнули двойственный характер отношения палестинцев к США. Радикалы и «исламисты» видят в Америке главного врага ислама и арабской нации. Они возлагают на американцев всю ответственность за действия Шарона. Это мнение разделяют и палестинские массы, но в отличие от экстремистов они, видимо, не утратили надежд на то, что США еще могут помочь палестинскому народу выйти из катастрофического положения, в котором он оказался. При этом и рядовые палестинцы, и элита готовы очень быстро изменить свое негативное отношение к Америке, если она продемонстрирует более сбалансированный подход к участникам конфликта.
Россия сохраняет влияние на палестинцев, однако на данном этапе оно не является определяющим. Влияние ООН незначительно, но может возрасти благодаря действиям «четверки», в которую входит эта организация.
Европейский союз поддерживает Арафата и выступает за создание палестинского государства. Благодаря датскому плану, поддержанному палестинцами, европейцы получили в диалоге с палестинцами дополнительные очки.
Влияние внешних факторов
Придя к выводу, что в создавшихся условиях стороны конфликта сами по себе не обладают достаточным потенциалом урегулирования и ограничены в возможностях маневрирования, эксперты предложили обратить особое внимание на внешние факторы.
Характеризуя позицию США, выступавшие отметили весьма важное, хотя и не определяющее, значение нефтяного фактора. Для американцев существенно, во-первых, снизить мировые цены на нефть и, во-вторых, ослабить зависимость от импорта ближневосточной нефти. Решение этой задачи скорее связывается с разгромом иракского режима, чем с результатами палестино-израильского урегулирования.
Игнорировать позицию арабских государств и дать Израилю карт-бланш США не могут. Но они не займут и проарабскую позицию, хотя ценность Израиля для американцев уже не та, что в период холодной войны. Крену в сторону арабов препятствует постулат о необходимости обеспечения безопасности Израиля — один из постоянных императивов внешней политики США, равно как и давление произраильского лобби и общее охлаждение американской общественности по отношению к арабскому миру после 11 сентября.
Влияние произраильского лобби на ближневосточную политику США немаловажно, но преувеличивать его роль не следует. Оно, судя по всему, убедилось в пределах своих возможностей, что вызывает определенное недовольство в Израиле. Вместе с тем в критический момент еврейская община США безоговорочно выступает в поддержку Израиля и одобряет те шаги американской администрации, которые направлены на ослабление антиизраильских сил на Ближнем Востоке.
С учетом всех этих обстоятельств, считают эксперты, президент Буш будет действовать не спеша, пытаясь воздействовать на обе стороны конфликта. От команды Буша можно ожидать ошибок и просчетов, воспользоваться которыми, однако, при нынешнем соотношении мировых сил будет нелегко. У США все же есть шанс «дожать» обе стороны, но только в том случае, если они будут действовать не в одиночку, что уже привело в прошлом к тупиковой ситуации, а в рамках международных усилий «квартета».
Эксперты обратили внимание на то, что после 11 сентября администрация США демонстрирует готовность отойти от односторонних действий и делать упор на коллективную работу. Это не означает, что Вашингтон готов отказаться от лидерства в процессе арабо-израильского урегулирования, но на этот раз лидировать он будет в рамках «квартета».
В ходе обсуждения серьезное внимание было уделено вопросу о готовящейся Соединенными Штатами военной акции против Ирака. Все согласны с тем, что главным для США является не столько стремление удостовериться в наличии или отсутствии в Ираке оружия массового поражения, сколько намерение свергнуть режим Саддама Хусейна. Тем самым США хотят укрепить контроль над ближневосточными регионами, а заодно и «преподать урок» другим странам, в первую очередь Ирану.
К негативным последствиям для США можно отнести неминуемый всплеск антиамериканских настроений на «арабской улице» и не только там, резкое ослабление глобальной антитеррористической коалиции, перспективу достаточно длительной военной операции, возможность втягивания в войну Израиля. Отдельные эксперты не исключают, что в последний момент Саддам Хусейн, видя, что ему нечего терять, может направить на Израиль ракеты с химическим или биологическим оружием, что вызовет на этот раз (в отличие от 1991-го) ответный израильский удар. Причем в случае больших потерь среди своего населения Израиль, по мнению специалистов, может даже пустить в ход ядерное оружие. Другие же участники обсуждения выразили сомнения в способности Ирака нанести химический или биологический удар по Израилю, но даже если это случится, они не верят в вероятность ответного применения ядерного оружия.
Относительно перспектив палестинского урегулирования в случае американской операции в Ираке были высказаны следующие мнения. С одной стороны, можно ожидать еще более жестоких ударов Шарона по палестинскому движению, даже попыток вытеснить значительную часть палестинцев с оккупированных территорий в Иорданию. С другой стороны, палестинские экстремисты могут воспринять свержение режима Саддама Хусейна как сигнал к еще большей активизации террористической деятельности. Другая точка зрения сводится к тому, что падение багдадского правителя, пользующегося популярностью среди палестинцев, вызовет психологический надлом в среде экстремистов. Многие из них будут попросту деморализованы. Ослабнет поддержка палестинцев арабскими государствами. Что касается США, то одна из высказанных прогнозных оценок заключается в том, что они, очевидно, попытаются компенсировать падение своего авторитета в арабском мире продвижением на пути урегулирования палестино-израильского конфликта.
Эксперты обсудили возможную роль России. Высказано мнение, что для России полезнее всего продолжать придерживаться формата «квартета», развивая в то же время двусторонние отношения с арабскими странами и с Израилем.
»Четверка» разрабатывает «дорожную карту», т. е. общий маршрут продвижения к миру, но останавливаться на этом нельзя. В рамках «четверки» необходимо коллективно выработать содержательную часть плана урегулирования, после чего оказать самый энергичный нажим на обе конфликтующие стороны, чтобы побудить их принять этот план.
Говоря о содержательной части, участники обсуждения пришли к выводу, что в качестве отправной точки следует рассматривать предложения, сформулированные накануне прихода к власти Шарона в Табе (Египет). Но реализовать их в настоящее время будет гораздо труднее.
Особенностью нынешнего этапа остается то, что продвижение к урегулированию невозможно без настойчивого давления внешних сил. Иными словами, речь должна идти о политическом решении, которое навяжет сторонам мировое сообщество.
