Стратегии глобальной конкуренции меняются с беспрецедентной быстротой. Война как инструмент внешней политики в современном мире слишком рискованна, и к ней прибегают лишь в качестве крайней меры. Казалось бы, на смену жесткой силе пришла «мягкая». Но и она буксует – Запад, который успешно применял ее в последние десятилетия, погряз в таком количестве проблем, что перестает рассматриваться в развивающемся мире как образец для подражания. Эндрю Бишоп уверен, что на смену силе оружия и образов приходит сила стандартов – новая форма доминирования, заключающаяся в способности устанавливать правила игры в нормативном поле (см. Бишоп Э. Сила стандартов: Новая геополитическая битва // Россия в глобальной политике, №6, 2015).
Ее важной составляющей является сила экологических норм – использование экологического регулирования для решения экономических и политических задач. Долгое время мировым экологическим лидером был Европейский союз, однако ему не удалось конвертировать превосходство во что-то большее, чем позитивный имидж. В настоящее время лидерство перехватывают США, которые рассматривают экологические стандарты как часть создаваемых ими новых правил игры в мировой экономике.
Сила экологических стандартов
Благодаря Нобелевскому лауреату по экономике 2014 г. Жану Тиролю широкую известность приобрело понятие «экономическая платформа» – организация, обеспечивающая непосредственное сетевое взаимодействие двух или более групп своих клиентов: рекламодателей и читателей газет объявлений, разработчиков и пользователей мобильных приложений, владельцев бутиков и посетителей шопинг-моллов, компаний-перевозчиков и пассажиров такси и т.д. Конкуренция между платформами осуществляется на более высоком уровне, чем между представленными на них компаниями. Победа в этой конкуренции способна мгновенно низвергнуть прежних лидеров, привязанных к побежденной платформе.
Концепция экономических платформ выводит значимость стандартов на совершенно новый уровень. Управление стандартами, распространение их на другие страны обеспечивают контроль над экономикой платформенного типа, а значит – глобальное доминирование.
Слово «стандарт» в этом контексте надо понимать шире, чем некое техническое решение. Само слово standard, если обойтись без кальки, переводится с английского как «норма» или «образец». В эту категорию включаются и юридическая норма, и даже модель поведения. Действительно, когда последняя входит в моду, ее не просто мгновенно воспринимает множество потребителей – к ней приходится приспосабливаться и производителям. Выход из моды означает конец товара или компании. Такая логика легко объясняет многомиллионные суммы, которые крупные корпорации затрачивают на создание, распространение и поддержание тех или иных образцов потребительского поведения.
Казалось бы, экологические нормы и стандарты, которые играют все более заметную роль в международных отношениях на фоне обострения проблем окружающей среды, относятся к той же категории.
Безусловное сходство состоит в том, что экологические нормы и правила оказывают огромное влияние на взаимодействие потребителей и производителей и способны относительно быстро перераспределять рыночную власть. Прекрасный пример привел и.о. губернатора Сахалинской области Олег Кожемяко, заявивший на заседании президиума Госсовета по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса в октябре 2015 г. следующее: «15 лет назад мы производили 100 тыс. тонн филе минтая, занимали лидирующие позиции на европейском рынке. Однако после введения международной экологической сертификации этот рынок быстро захватили американские производители, и сейчас мы производим чуть более 30 тыс. тонн».
Другой пример – подписание в 1987 г. Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой. Крупнейший американский химический концерн Dupont долгое время настаивал на недоказанности антропогенной природы истощения озонового слоя, но в 1980-е гг. изменил позицию и превратился в одного из основных лоббистов соглашения. Причина в том, что именно Dupont первым разработал озонобезопасные заменители фреонов, запрещенных протоколом. Новая экологическая норма принесла компании почти монопольную рыночную власть.
И все же аналогия между техническими стандартами и образцами поведения, с одной стороны, и экологическими нормами – с другой, не вполне точна. Изменение экологических норм одновекторно, оно происходит в сторону неизменного ужесточения. Нет конкуренции между экологическими нормами, есть их постепенное движение по восходящей. В его основе – объективные факторы, связанные с деградацией окружающей среды. История Монреальского протокола берет начало не с инноваций компании Dupont, а с открытия в 1973 г. негативного воздействия хлорфторуглеродов на озоновый слой. А сертификация рыбных промыслов – естественная мера, нацеленная на предотвращение полного истощения рыбных ресурсов, которое, при условии отсутствия регулирования, произойдет уже в середине XXI века.
Изменение климата, истощение озонового слоя, загрязнение воды, атмосферы и почвы, обезлесение, опустынивание, истощение рыбных ресурсов и утрата биоразнообразия – все эти проблемы требуют регулирования на основе экологических норм, которые будут становиться все более жесткими. Можно обвинять Dupont в продвижении выгодных им норм, а можно поблагодарить за вклад в сокращение производства озоноразрушающих веществ. Почему не рассмотреть сопутствующие выгоды американского концерна как плату за спасение человечества от одной из опаснейших глобальных проблем (озоновая дыра перестала расширяться), либо как приз за способность первыми уловить общественный запрос? Независимо от интерпретации, перераспределение рыночной власти и прибыли происходит в предсказуемом направлении – от менее экологичных к более экологичным компаниям.
Следуя этой же логике, экологи из Фонда дикой природы Евгений Шварц и Константин Згуровский задаются вопросом: «Виноваты ли пресловутые “американские партнеры”, якобы придумавшие сертификацию Морского попечительского совета (MSC – Marine Stewardship Council) для того, чтобы уменьшить рыночную долю российского минтая на международном рынке? Или, страшно сказать, виноваты те рыбаки и структуры тогдашнего аналога Росрыболовства, которые в условиях глобального кризиса морских биоресурсов оказались неспособны ни предвидеть требования глобальных рынков и переработчиков, ни своевременно следовать им, в результате чего и потеряли 2/3 рынка?».
То, что конкуренции экологических норм не существует, отнюдь не означает, что они не могут рассматриваться в качестве инструмента внешней политики, нацеленного на обеспечение доминирования. Движение по восходящей невозможно обернуть вспять, но можно управлять его скоростью. Протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, рано или поздно был бы подписан, а соответствующая норма пришла бы во все страны мира. Но это случилось именно в тот момент, когда было максимально выгодно американской компании. В этом и состоит сила экологических стандартов.
Экологические стандарты поощряют тех, чья деятельность сопровождается положительными эффектами. Такие компании сосредоточены преимущественно в развитых странах Запада. По этой причине именно они всегда уделяли распространению экологических норм и правил наибольшее внимание.
Европа как глобальный экологический лидер
Особенно выделялась в этом отношении Европа, еще с 1970-х гг. превратившаяся в мирового лидера в защите окружающей среды. Это произошло благодаря, во-первых, активной позиции европейских стран в рамках многосторонних экологических инициатив; во-вторых, амбициозной и комплексной экологической политике, проводившейся как на уровне Европейского союза в целом, так и в отдельных странах.
ЕС или отдельные европейские страны сыграли ключевую роль в подготовке большинства международных соглашений, составляющих основу современного экологического регулирования. Среди них Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (1973 г.), Базельская конвенция о контроле трансграничной перевозки опасных отходов и их удаления (1989 г.), Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию, Рамочная конвенция ООН об изменении климата, Конвенция ООН о биологическом разнообразии, Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (все – 1992 г.), Киотский протокол (1997 г.), Конвенция о стойких органических загрязнителях (2001 г.), Нагойский протокол регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения (2010 г.) и т.д. Именно Евросоюз убедил Россию ратифицировать Киотский протокол, благодаря чему в 2005 г. документ вступил в силу. Наконец, Евросоюз выступает одним из ведущих доноров экологической помощи бедным странам.
Сама природа европейской интеграции, представляющей собой самый амбициозный в истории проект обеспечения коллективных действий для создания общественных благ, идеально соответствует парадигме международного экологического сотрудничества, в рамках которого решаются те же самые задачи – координация ради решения глобальных проблем. Успех единой Европы был вдохновляющим примером для участников международного экологического сотрудничества.
Отличных результатов ЕС достиг в разрешении экологических проблем на своем континенте. Европейские страны (особенно это касается Северной Европы) занимают первые места в рейтингах качества окружающей среды. Критики утверждают, что это было достигнуто прежде всего за счет переноса начиная с 1980-х гг. грязных производств в развивающиеся страны. Это верно, но не стоит недооценивать и европейскую экологическую политику. Здесь впервые стали активно применять экологические налоги и субсидии, которые существенно эффективнее административных методов регулирования окружающей среды. С 2005 г. действует Европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов, до сих пор остающаяся крупнейшим в мире углеродным рынком.
Именно Европа ввела практику принятия долгосрочных «зеленых» стратегий. Наиболее известна стала программа «20-20-20», призванная к 2020 г. сократить на 20% выбросы парниковых газов от уровня 1990 г., повысить долю ВИЭ в потреблении энергии до 20%, сократить потребление первичного топлива на 20%. Еще более амбициозны планы отдельных стран. Дания и Швеция заявили об отказе к 2050 г. от ископаемого топлива. Германия обогатила языки мира словом Energiewende (энергетический разворот) – название программы трансформации германской энергетики, предполагающей кардинальное сокращение выбросов парниковых газов и переход к доминированию ВИЭ к середине столетия.
Европа долго была законодателем моды в области экологических стандартов. Наиболее известны европейские стандарты потребления топлива автомобилями. В 1988 г. введен первый регламент, определяющий предельную величину выбросов окиси углерода (CO), остаточных углеводородов (HC) и оксидов азота (NOx) для крупнотоннажных автомобилей, получивший затем название Евро-0. Движение от Евро-0 к Евро-6 (введен в 2015 г.) в значительной степени определило развитие автомобилестроения во всем мире.
Другим примером того, как Евросоюз устанавливает и распространяет экологические нормы, стала принятая в 2009 г. Директива в области возобновляемой энергетики. Она впервые определяла критерии экологичности производства биотоплива. Действие Директивы касалось только ЕС, она даже не запрещала импорт неэкологичного биотоплива из третьих стран, однако стала мощным сигналом производителям во всем мире. В дальнейшем Евросоюзу посредством двусторонних консультаций с торговыми партнерами фактически удалось превратить свои стандарты в неформальный международный эталон. А в 2012 г. вышла новая директива, поощряющая разработку биотоплива второго поколения и претендующая на ту же роль.
Появившиеся сложности
Экологической проблемой номер один считается изменение климата. Именно климатические саммиты способны регулярно собирать в одном месте более сотни глав государств и правительств. Неудивительно, что ведущая роль в развитии международного климатического режима была ключевым звеном «зеленого» лидерства Европы. Но именно в этой сфере ее позиции в последние годы серьезно пошатнулись.
Первым тревожным звонком стал климатический саммит в Копенгагене в 2009 году. На нем должны были принять новое соглашение, призванное прийти на смену Киотскому протоколу. Сделать это не удалось, так как ведущие развивающиеся страны (в первую очередь Китай и Индия) не согласились принять значительные обязательства по сокращению эмиссии парниковых газов. Несмотря на председательство Дании, европейские страны впервые оказались на периферии переговорного процесса – основные положения итогового документа, в котором срок принятия соглашения был перенесен на следующие годы, родились во время консультаций Китая и Индии с США.
Не менее провальной оказалась и конференция, проведенная в 2013 г. в Варшаве. Она запомнилась отсутствием сколь-либо значимых результатов и демаршем ряда делегаций развивающихся стран (в определенный момент покинувших место заседаний), а потом и представителей экологических организаций. Основные обвинения в провале конференции легли на Польшу как принимающую сторону. В частности, в укор ей поставили организацию угольного саммита параллельно климатическим переговорам, что было болезненно воспринято большинством присутствующих. Иллюстрацией провала было и то, что прямо в ходе переговоров был отправлен в отставку председательствующий на них министр по окружающей среде.
Неудачи в Копенгагене и Варшаве подорвали европейское лидерство на климатических переговорах. Шанс частично восстановить позиции выпал в Париже, где в конце 2015 г. прошла очередная конференция по климату. Делегации должны были завершить то, что не удалось сделать в Копенгагене – принять посткиотское соглашение. Большинство участников процесса высоко оценили усилия Франции в организации мероприятия. Саммит завершился успешно – новое, называемое многими историческим, соглашение было принято. Усилия Франции в организации переговоров оценены по достоинству, а председательствующий на них министр иностранных дел Лоран Фабиус, возможно, даже удостоится выдвижения на Нобелевскую премию мира. С другой стороны, ключевые для принятия соглашения договоренности вновь были достигнуты в двусторонних переговорах США–Китай и США–Индия. И именно Соединенные Штаты, безусловно, стали главным бенефициаром итогового соглашения, составлено оно таким образом, чтобы его не пришлось ратифицировать в американском Конгрессе. Кроме того, климатическую повестку размыли теракты, произошедшие в Париже за две недели до начала конференции. В результате главы ведущих государств, в полном составе приехавшие в столицу Франции, были озабочены созданием антитеррористической коалиции больше, чем изменением климата.
Утрата Европой лидерства на климатических переговорах имеет множество причин. Некоторые из них объективны: доля ЕС в общем объеме эмиссии неуклонно снижается, а значит у него все меньше возможностей влиять на глобальную динамику выбросов. Но налицо и слабости европейской политики, включая конкретные политические провалы (как, например, в Варшаве), и постепенное расхождение интересов стран-членов. Особую силу Евросоюзу придавало его единство, но на фоне нарастания внутренних проблем оно исчезло. Все большую роль играет Польша, чья энергетика базируется на угле и далека от движения в «зеленом» направлении. Важная «линия разлома» возникла после аварии на «Фукусиме». Если раньше ведущие страны континента имели единое видение будущего европейской энергетики, то теперь их взгляды разошлись, причем в первую очередь не по техническим, а по идеологическим основаниям. В то время как президент Франции (в то время Николя Саркози) назвал связанные с АЭС страхи «иррациональными» и «средневековыми», Германия отказалась от ядерной энергетики, впрочем, продолжая импортировать ее из той же Франции.
Одновременно забарахлила европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов. Некогда считавшаяся наиболее совершенным инструментом экологической политики, она не справилась с экономическим кризисом: сокращение объемов производства привело к избытку разрешений на выбросы и падению цен на них. К концу 2012 г. они приблизились к 5 евро за тонну – величине столь малой, что система фактически перестала влиять на бизнес.
Пользуясь низкой стоимостью квот, европейские компании начали массово импортировать относительно дешевый уголь из США, который вытеснялся с местного рынка еще более дешевым сланцевым газом. В результате возникла удивительная ситуация: Европа (в том числе ее лидер – Германия), в течение долгих лет твердившая о постепенной «декарбонизации» экономики, стала демонстрировать быструю «карбонизацию». Рост угольной генерации длился всего несколько лет, но нанес «зеленому» лидерству Евросоюза немалый ущерб. Более того, нет гарантий того, что ситуация не повторится: в Соединенных Штатах принято жесткое законодательство в отношении угольных электростанций, а это значит, что вытеснение угля с национального рынка ускорится, и часть его, вероятно, вновь направится в Европу.
Другой провал европейской экологической политики произошел при попытке с 2012 г. распространить систему торговли квотами на зарубежные авиакомпании, обслуживающие рейсы в Европу. Часть причитающихся им квот предлагалось выставлять на аукцион, то есть заставить зарубежные компании платить за них. Против этого выступили 27 стран, включая США, Китай, Россию и Японию. Возмущение вызвало то, что предполагалось учитывать выбросы на всем протяжении полета, а не только над территорией ЕС. Впоследствии эта мера была скорректирована, но и это не помогло. Введение ограничений для авиаперевозчиков было отложено сначала на год, а в конечном итоге, после соответствующих обсуждений в рамках Международной ассоциации гражданской авиации, – вообще до 2020 года.
Однако главный удар по позициям Евросоюза на экологической арене нанес скандал с Volkswagen. В сентябре 2015 г. Агентство по защите окружающей среды США и Калифорнийский совет воздушных ресурсов объявили, что компания устанавливала в контролеры дизельных машин специальную программу, занижающую уровень выбросов оксида азота при тестах. В мире было продано по меньшей мере 11 млн автомобилей концерна, выбрасывающих в десятки раз больше оксида азота, чем положено. В ноябре началась вторая серия скандала: представители Volkswagen заявили о несоответствии выбросов СО2 заявленным показателям в 800 тыс. автомобилей концерна. В этом случае скандал затронул не только дизельные автомобили, но и бензиновые.
Последствия для Volkswagen могут быть катастрофическими. На компанию будет наложен многомиллиардный штраф, она понесла огромный репутационный ущерб и теперь рискует столкнуться с множеством исков со стороны покупателей. Части из них уже выплачены компенсации. Среди прочего, вполне возможно, придется возмещать дополнительные объемы налоговых сборов, которые теперь вынуждены будут платить владельцы автомобилей концерна за повышенные выбросы СО2.
Последствия скандала затронут всю европейскую автомобильную отрасль. И дело не только в более жестких проверках других компаний, а все в том же изменении стандартов. Около половины новых автомобилей в Германии работают на дизеле, в то время как в Америке доля дизельных автомобилей не превышает 1%. Дизельные автомобили долгое время были предметом гордости европейцев: они не только экономичны, но и выбрасывают меньше СО2. Однако уже несколько лет назад экологичность дизельных двигателей была поставлена под сомнение в связи с тем, что они имеют более высокие выбросы оксида азота. В стандарте Евро-6 именно им уделено наибольшее внимание. Однако очистка, необходимая для следования новым нормам, нивелирует преимущество дизеля в экономичности. Volkswagen решил проблему с помощью мошенничества и этим, видимо, окончательно добил дизельный двигатель.
Масштабный репутационный ущерб нанесен и европейским экологическим регуляторам. В германские власти и Еврокомиссию было выпущено много критических стрел не только за то, что они не выявили подобное мошенничество, но и за нерешительность после того, как оно вскрылось, в то время как в Соединенных Штатах Volkswagen мгновенно был выписан гигантский штраф, а полмиллиона ее автомобилей отозваны с рынка, в Европе пока ограничиваются разработкой новой системы тестов. В этих условиях многие задаются вопросом, действительно ли системе экологических стандартов ЕС можно доверять.
США становятся глобальным климатическим лидером
За период президентства Барака Обамы США как никогда приблизились к тому, чтобы отобрать у Европы пальму «зеленого» первенства. Соединенные Штаты не только смогли стать лидером в международном сотрудничестве по наиболее важной проблеме – изменению климата, но и демонстрируют способность распространять выгодные им экологические стандарты, что особенно ярко проявляется на фоне провалов ЕС в этом направлении.
Предыдущий президент Джордж Буш был одной из наименее популярных фигур среди «зеленых». Его политика следовала в русле интересов топливно-энергетического сектора и игнорировала экологическую проблематику. В международном сотрудничестве по экологическим вопросам США при Буше фактически не участвовали, в частности, не ратифицировали Киотский протокол.
Обама объявил о своих амбициях вывести страну на «зеленый» путь развития еще в своей предвыборной кампании. Он также обещал превратить Соединенные Штаты в мирового лидера в борьбе с изменением климата. Момент для «зеленого» поворота был очень удачным. Во-первых, в период финансово-экономического кризиса большинство отраслей проходило структурную перестройку, что способствовало относительно безболезненному внедрению чистых технологий. Во-вторых, началась сланцевая революция. Доля природного газа в энергобалансе страны резко возросла, заместив долю угля. Это позволило начиная с 2007 г. резко сократить выбросы парниковых газов и подготовило почву для борьбы с главным загрязнителем атмосферы – угольными электростанциями.
Препятствием на пути к «зеленой» экономике стала двухпартийная система. Республиканцы, традиционно тесно связанные с энергетическим бизнесом, категорически отвергали любые экологические инициативы. Из-за их противодействия в 2010 г. не удалось провести через Конгресс закон об энергетике, преследующий амбициозные цели в области ВИЭ и внедрение национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов, сопоставимой с европейской.
Барьеры на пути активизации международного сотрудничества еще серьезнее. Для принятия международных обязательств необходимо, чтобы их поддержали в Сенате 67 голосами из 100, что, учитывая жесткую позицию республиканцев, практически невозможно. Как следствие, несмотря на изначальные заверения Обамы, США не смогли ни ратифицировать Киотский протокол, ни оказать содействие принятию нового соглашения, которое должно было быть подписано в Копенгагене. В датской столице Обаме пришлось лично уговаривать Китай и Индию принять на себя значительные обязательства по сокращению выбросов. Но миссия оказалась невыполнимой. В этом смысле неудача в Копенгагене ударила не только по «зеленому» лидерству ЕС, но и по амбициям Соединенных Штатов.
Администрация Обамы нашла выход из законодательного тупика. Еще в 2009 г. директор Агентства по охране окружающей среды (EPA) Лиза Джексон подписала заключение о том, что парниковые газы наносят вред здоровью людей (что сомнительно с научной точки зрения) и поэтому попадают под действие Закона о чистом воздухе (Clean Air Act) от 1990 г. и в сферу прямого регулирования EPA. Это означает, что ряд инструментов климатического регулирования (кроме налогов и торговли квотами) могут быть запущены без одобрения Конгресса.
В 2011 г. одобрены новые стандарты потребления топлива для легковых и малых грузовых автомобилей. Другой, еще более важный объект регулирования – энергетика. В августе 2015 г. принята окончательная версия Плана чистой энергетики. Он предполагает разработку программ по сокращению выбросов для каждого штата, выполнение которых может осуществляться за счет инвестирования в возобновляемую энергетику, повышения энергоэффективности, развития атомной энергетики и газодобычи, сокращения потребления угля. Именно по угольным электростанциям нанесен основной удар.
Переход к активной климатической политике внутри страны дал американцам новые козыри в отношениях с ключевыми партнерами по климатическим переговорам. В 2014 г. лидеры США и Китая сделали совместное заявление, в котором Соединенные Штаты объявили о готовности снизить выбросы к 2025 г. на 26–28% от уровня 2005 г., а Китай пообещал к 2030 г. остановить рост эмиссии и увеличить долю ВИЭ в энергобалансе до 20%. Эта договоренность стала важной вехой на пути к Парижу. По сути, она означала, что Китай будет участвовать в новом соглашении. Тогда же стало очевидно, что это соглашение не будет содержать юридически обязательных целей по сокращению выбросов, что противоречило желаниям Брюсселя, но полностью устраивало Белый дом, так как означало: его не надо проводить через Конгресс. Учитывая, что в январе 2015 г. достигнута договоренность об углублении американо-индийского климатического сотрудничества, а диалог с ведущими европейскими странами активно ведется в рамках «Группы семи», не будет большим преувеличением сказать, что администрации Обамы удалось превратить Соединенные Штаты в лидера международного климатического сотрудничества.
Мегарегиональные соглашения и окружающая среда
Наступление на климатическом фронте, однако, было не единственным, которое предприняли США. С точки зрения использования экологических норм как инструмента доминирования критически важна возможность наложения санкций на нарушителя. В международных отношениях эта возможность затруднена. Единственная сфера, где санкции применимы на практике, – международная торговля. Именно поэтому Соединенные Штаты еще с 1990-х гг. стремились к тому, чтобы разрешение экологических споров было привязано к ВТО. Однако долгое время США сопровождали неудачи. Хотя по правилам ВТО экологические проблемы могут служить основанием для ограничения доступа на рынок тех или иных товаров, на практике это почти невозможно: вплоть до настоящего времени большая часть конфликтов между свободной торговлей и предотвращением экологического ущерба решалась в пользу первой. Соединенные Штаты стали рекордсменом по количеству связанных с окружающей средой споров в рамках ГАТТ/ВТО, причем во всех случаях они де-факто проигрывали – введенные в США ограничения признавались противоречащими соглашению.
Попытки усилить экологическую составляющую в регулировании торговли в 2000-е гг. затормозили вместе с Дохийским раундом, а сама ВТО вступила в кризис. Соединенные Штаты, которые ранее всегда выступали сторонниками глобального торгового режима, теперь переключились на создание двух мегарегиональных торговых соглашений – Транстихоокеанского партнерства (ТТП) и Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства (ТТИП). Формально они не противоречат правилам ВТО, но, охватывая более половины международной торговли, фактически лишают их смысла. Это касается и экологической проблематики.
Транстихоокеанское партнерство объединяет 12 стран, на которые приходится около 40% мирового ВВП и до трети оборота международной торговли. В соглашении о ТТП, подписанном 5 октября 2015 г., окружающей среде посвящена целая глава. Ее цель – «содействовать взаимодополнению торговой политики и политики в сфере окружающей среды, поддерживать высокий уровень защиты окружающей среды и исполнения природоохранного законодательства, а также способствовать разрешению сторонами соглашения экологических проблем, связанных с торговлей, в том числе через сотрудничество». Среди основных положений главы – запрет субсидий на рыбную ловлю, ведущих к истощению рыбных ресурсов, за исключением случаев, когда такие субсидии необходимы для поддержания продовольственной безопасности. Ввиду того что соглашение охватывает восемь из 20 стран, лидирующих по величине улова, и учитывая низкий уровень международного сотрудничества по вопросам защиты рыбных ресурсов, соглашение должно стать важным шагом в смягчении этой проблемы. Кроме того, ТТП фиксирует обязанность сторон выполнять ряд международных экологических соглашений, а именно Монреальский протокол, Международную конвенцию по предотвращению загрязнений с судов и Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения.
В целом глава по окружающей среде в ТТП имеет рамочный характер. За отсутствие конкретики, зачастую не имеющий однозначного толкования текст и неупоминание целого ряда важных проблем (в том числе изменения климата) многие природоохранные организации раскритиковали соглашение. Еще больше их пугает глава, посвященная инвестициям, которая имеет для состояния окружающей среды едва ли не большее значение, чем «профильный» раздел. В этой главе прописан механизм урегулирования споров между инвестором и государством (ISDS), который фактически позволяет компаниям право требовать от соответствующего правительства компенсацию за любое изменение правил регулирования, в том числе касающееся экологической политики.
Пример того, как это может работать, дает НАФТА, где действует схожий механизм. Например, правительству канадской провинции Квебек пришлось заплатить 250 млн долларов американской компании US Lone Pine за запрет добычи сланцевого газа на территории региона по экологическим соображениям. В целом механизм ISDS позволил нобелевскому лауреату по экономике Джозефу Стиглицу и его соавтору Адаму Хершу назвать ТТП соглашением не о свободной, а об управляемой торговле. Управляемой крупными ТНК.
О том, насколько верными окажутся их оценки, говорить пока рано. В целом в случаях конфликта между свободной торговлей и защитой окружающей среды ТТП исходит из тех же принципов, что и ВТО. Это означает, что существует большой перечень исключений, когда новое экологическое регулирование может беспрепятственно применяться государством, даже если оно идет вразрез с интересами инвесторов. Вопрос в том, как именно будут приниматься решения в спорных ситуациях. Важным новшеством ТТП в этом отношении является создание специального комитета по окружающей среде с участием представителей всех государств, которые будут проводить консультации по любому спорному вопросу еще до запуска стандартного механизма урегулирования торговых споров. Так или иначе, уместно еще раз напомнить, что в ВТО американцы в основном терпели поражения в спорах, касающихся окружающей среды. В ТТП их шансы в таких случаях видятся более высокими.
В ближайшем будущем ТТП дополнит Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство (ТТИП), объединяющее США и страны ЕС и охватывающее, таким образом, около 60% мирового ВВП и более трети оборота международной торговли. Соглашение о ТТИП пока не подписано, и текст его недоступен. Однако судя по источникам, попавшим в открытый доступ, схема в отношении окружающей среды будет аналогичной ТТП: достаточно мягкие обязательства по выполнению ключевых природоохранных соглашений плюс механизм урегулирования споров, дающий возможность инвесторам выставлять иски государствам.
ТТИП предполагает конвергенцию стандартов сторон – вплоть до создания единого пространства стандартов. Это вызывает опасения европейских «зеленых», ведь в Старом Свете природоохранное регулирование традиционно гораздо жестче. Так, в ЕС принят принцип предосторожности: чтобы применять какое-то вещество, компания должна доказать его безопасность. В США, наоборот, оно может применяться до тех пор, пока не будет доказан его вред. Поэтому, например, генетически модифицированные ингредиенты в европейских продуктах практически отсутствуют, в то время как в Соединенных Штатах они входят в состав 70% готовой продукции. Аналогично, если в ЕС для использования в косметике запрещено 1200 веществ, то в США – всего 12.
Вопреки апокалиптическим ожиданиям некоторых природоохранных организаций, маловероятно, чтобы ЕС смягчал собственные экологические нормы. Однако то, что их движение по восходящей в результате подписания ТТП замедлится, практически не вызывает сомнений. Так, уже стало известно, что из-за давления Вашингтона в рамках переговоров по ТТИП европейские законодатели отложили как минимум до 2016 г. запрет на 31 вид пестицидов, который должен был быть введен еще в 2014 году. Не меньшее беспокойство вызывает механизм урегулирования споров между государством и инвестором. По данным неправительственной организации Friends of the Earth Europe, около 60% подобных споров, запущенных против стран ЕС в рамках действующих соглашений о свободной торговле, касается именно экологических вопросов. В результате европейцам пришлось заплатить частным компаниям 3,5 млрд долларов. Подключение к этому процессу американских корпораций может увеличить эту цифру на порядок.
Как бы то ни было, США получают новый рычаг давления на Европейский союз в части установления новых экологических стандартов. Насколько мощным он будет, станет ясно по итогам завершения переговоров. Однако дело Volkswagen, прогремевшее как раз в тот момент, когда переговоры вступили в решающую фазу (причем нарушения были обнаружены именно в Соединенных Штатах), позволяет предположить, что у Евросоюза не так много аргументов в отстаивании своих позиций. Статус мирового лидера в сфере экологических стандартов может быть безвозвратно утрачен.
* * *
Об экологических стандартах в ближайшие годы будут говорить все чаще. И не только потому, что потребители развитых стран предъявляют все более строгие требования к безопасности продукции, а компании вынуждены следовать общественным запросам. Но и потому, что доминирование в установлении экологических стандартов переходит к США. А они, в отличие от ЕС, готовы пользоваться этими инструментами не только для поддержания своего имиджа, но и для установления собственных правил игры в мировой экономике. И речь не только о ТТП и ТТИП. Соединенные Штаты, к примеру, отговаривали своих союзников присоединиться к Азиатскому банку инфраструктурных инвестиций из-за неспособности Китая обеспечить экологическую безопасность реализуемых под его эгидой проектов. Сложно представить, чтобы в подобном контексте экологическую проблематику упоминали страны Европы.
Силу экологических стандартов постепенно осознают и крупнейшие компании России. Еще пару лет назад трудно было вообразить, что владелец «РУСАЛа» Олег Дерипаска будет призывать мировых лидеров ужесточить климатическое регулирование, а экономический блок правительства – ввести внутренний рынок квот на выбросы парниковых газов. Но сейчас это происходит, ведь «РУСАЛ» за счет использования гидроэнергии существенно чище китайских конкурентов, опирающихся на уголь. Задача компании – монетизировать имеющееся преимущество.
И все же в целом российский бизнес, не привыкший уделять значительное внимание вопросам окружающей среды, уязвим перед постепенным ужесточением экологических норм. А государственное экологическое регулирование в России использовалось в последнее десятилетие скорее как средство против нежелательных инвесторов (вспомним проект «Сахалин-2»), чем инструмент повышения конкурентоспособности. России пора готовиться к новой реальности, начав с повышения экологических стандартов внутри своих границ. Иначе потом, подобно производителям минтая, останется сетовать на очередную упущенную возможность.
