Теория международных отношений предлагает несколько взглядов на интересы государств и процесс формирования этих интересов.
Некоторые исследователи постулируют существование обязательных и неизменных интересов, выраженных в терминах силы или благосостояния. Другие предлагают реконструировать их по действиям государств в каждой конкретной ситуации. Наконец, третьи утверждают, что интересы государств достаточно стабильны, но могут серьезно меняться под воздействием международной среды – формирующихся и отмирающих норм, институтов и обстоятельств.
Если допустить возможность эволюции, правомерно задаться вопросом об источниках формулировок интересов и о функциях, этими формулировками выполняемых. Нас интересуют «нетривиальные» интересы – те, что выходят за рамки очевидных потребностей государства в безопасности перед лицом внешних угроз и экономическом выживании.
В явной форме текущие интересы государства отражены в официальных доктринах и неофициальных публикациях ведущих экспертов, чье мнение обычно учитывается лицами, принимающими решения. Официальные документы под названием «доктрины», «концепции» или «стратегии» внешней политики или национальной безопасности выпускаются правительствами большинства крупных держав. Неофициальные, но цельные и влиятельные доктринальные тексты обнаружить сложнее. Тем не менее во многих странах они существуют. Так, эксперты, наблюдающие за российской внешней политикой, с особым вниманием относятся к ежегодным выступлениям академика Евгения Примакова на заседаниях «Меркурий-клуба». Другим примером может служить доклад неправительственной «Комиссии по национальным интересам», выпущенный экспертной группой поддержки кандидата в президенты США Джорджа Буша-младшего в 2000 году. Многие члены авторского коллектива – например, Кондолиза Райс и Роберт Блэкуилл – в дальнейшем заняли ключевые посты во внешнеполитическом аппарате администрации. Несмотря на отклонения реальных действий этой администрации от некоторых (но не всех) рекомендаций «комиссии», доклад можно считать каноническим вариантом определения и осмысления национальных интересов крупнейшей мировой державы.
Авторы американского доклада стремились исключить из круга интересов США все, что не ведет к извлечению непосредственной экономической выгоды для Соединенных Штатов и от чего напрямую не зависит их безопасность. Именно такой ограничительный смысл вкладывался экспертами в понятие «национальных» интересов – в противовес «глобальным» или просто «чужим» интересам. Например, Райс, Блэкуилл и их коллеги критиковали уходившую с политической арены администрацию Билла Клинтона за неизбирательное, по их мнению, вмешательство в кризисы и конфликты за пределами Америки.
Нужны ли России аналогичным образом сформулированные национальные интересы? Кто должен их вырабатывать и какими принципами руководствоваться?
Функции интересов
«Национальные интересы» представляют собой открытую декларацию потребностей и намерений государства, основанных на оценке текущей ситуации. Подобная декларация выполняет ряд важнейших функций.
Во-первых, устанавливается иерархия внешнеполитических приоритетов, что позволяет предотвратить распыление ресурсов и не допустить перенапряжения сил. В этом видела главное назначение своего доклада группа экспертов из «комиссии по национальным интересам США». Они не искали новые формулировки, но аргументированно расставляли в порядке приоритетности давно известные варианты интересов.
Во-вторых, официальные или полуофициальные формулировки национальных интересов накладывают разумные ограничения на свободу действий властей, которые зачастую стремятся использовать внешнюю политику для укрепления внутриполитических позиций перед лицом оппозиции. Кроме того, сформулированные в явной форме национальные интересы предоставляют обществу твердые критерии оценки эффективности линии проводимой лицами, ответственными за принятие внешнеполитических решений.
В-третьих, национальные интересы обеспечивают как преемственность, так и возможность своевременной корректировки важнейших направлений политики. Особенно важно, что грамотные формулировки, зафиксированные в официальных документах, страхуют государство от превращения внешней политики в простое продолжение политики внутренней. В большинстве стран – независимо от уровня развития демократических институтов – многочисленные носители частных интересов ищут возможности поднять эти интересы до уровня «национальных» и обеспечить им поддержку государственного аппарата. В этом контексте национальные интересы представляют собой систему – логически непротиворечивый комплекс взаимосвязанных утверждений о том, что и почему выгодно конкретному государству в определенный исторический период.
Гармоничная система национальных интересов не позволяет легко манипулировать ее составными частями. Произвольно изменить формулировку одного или нескольких интересов, сохраняя другие в прежнем виде, чаще всего невозможно – «подрихтованные» в угоду моменту или группе влияния несколько интересов войдут в противоречие с иными частями комплекса под названием «национальный интерес». Например, как справедливо указывает Елена Черненко, нельзя отказаться от жесткого следования принципам нерушимости границ и святости государственного суверенитета, не проведя системной корректировки всех доктринальных основ российской внешней политики.
Наконец, национальные интересы заявляются открыто ради повышения предсказуемости их носителя для внешнего мира. Государство в значительной степени связывает себе руки декларацией собственных интересов, объявляя о готовности идти до конца в их отстаивании, но также и обещая не делать того, что явно выходит за пределы принятых формулировок национальных интересов. Твердость курса сочетается с попыткой объяснить окружающим, почему он не представляет для них угрозы и в целом приемлем. Эффективность декларации национального интереса как инструмента внешней политики определяется правильным балансом между амбициями государства и гарантиями воздержания от жестких игр с нулевой суммой. Например, вряд ли можно считать оптимальными формулировки национальных интересов, приводящие к резкому увеличению числа влиятельных противников и тем самым повышающие сопротивление международной среды внешней политике государства.
Внешние последствия нарушения задекларированных формулировок национального интереса могут быть тяжелыми. Поверит ли кто-то существующим и будущим доктринам, если сами авторы легко ими пренебрегают? Во сколько обойдется отсутствие доверия? Дорогостоящая гонка вооружений – одно из самых распространенных последствий утраты доверия окружающего мира (или его части) к декларации интересов и намерений какой-либо крупной державы.
Могут возразить: разве неопределенность, возникающая вследствие «гибкой интерпретации» собственных доктрин, не дает нам дополнительных выгод, не расширяет пространство для дипломатического маневра? Без неопределенности, конечно, не обойтись в публичной версии военной доктрины или стратегии безопасности. Возможный противник не должен знать, как мы планируем реагировать на конкретные агрессивные действия или угрозы с его стороны, наша реакция должна стать для него сюрпризом. Однако внешняя политика – это не оборона, а в первую очередь деятельность по созданию благоприятных условий для государства и получению им выгод посредством сотрудничества.
Сотрудничество же практически не может развиваться, если не ясны основные намерения участников взаимодействия. Поэтому государства, благополучие и безопасность которых зависят от кооперации с другими странами, стараются не пугать потенциальных партнеров неопределенностью долгосрочных намерений и открыто декларируют интересы. Более того, схожесть ценностных оснований национальных интересов (например, приверженность распространению либеральной демократии или принципу неограниченного государственного суверенитета) служит дополнительным сигналом для стран, разделяющих аналогичные ценности. Таким образом создается прочная основа для взаимного доверия без необходимости тратить значительные средства на страховку от повышения враждебности партнера.
Национальный интерес и общество
Отдельного внимания заслуживает роль, которую национальный интерес играет в строительстве гражданской нации. Пользующиеся широкой поддержкой в обществе формулировки интереса сплачивают граждан, помогая преодолевать разделительные линии между этническими группами, стратами богатых и бедных, образованных и не очень. «Общее дело» обычно имеет объединяющий эффект. Легитимность правительства, последовательно реализующего политику «национального интереса», повышается; одновременно расширяется общественная поддержка государственных расходов на внешнюю политику и при необходимости – готовность граждан нести личные издержки ради достижения важных общественных целей.
Сплачивающую силу декларации национальных интересов, конечно, не стоит переоценивать, поскольку оценки их различными общественно активными группами и политическими силами могут сильно расходиться. Достаточным условием реализации сплачивающей функции является очевидная обществу выгода (лучше всего материальная) от последовательной реализации декларируемых внешнеполитических принципов.
Вместе с тем, лицам, формулирующим национальные интересы, вряд ли стоит полагаться исключительно на общественное мнение. Для определения угроз стране и ее перспективных возможностей требуется профессиональная квалификация, выходящая за рамки обывательского «здравого смысла», и более тонкое понимание международной обстановки, чем можно почерпнуть из газет и новостных телепередач. Как констатировала на страницах этого журнала Лариса Паутова, «геополитика лежит за пределами повседневного внимания среднестатистического россиянина». Общественные настроения не могут не учитываться теми, кто определяет внешнеполитический курс государства, однако конъюнктурных замеров общественного мнения мало для того, чтобы сформулировать национальные интересы.
Эту задачу нельзя доверить и ограниченной группе высших государственных чиновников, взаимодействие которых с узкими группами влияния проследить крайне сложно. Любая «элита», решившая «взять на себя» выработку концепции национального интереса, с большой долей вероятности не сможет интегрировать множество частных интересов в несколько общих. В лучшем случае «элита» окажется в заложниках у нескольких групп интересов – таких, как военно-промышленный комплекс, природоресурсный или иной крупный бизнес и т.д. В результате произойдет «перекос» внешней политики с вытекающим из него перерасходом средств, упущенными возможностями увеличить благосостояние и упрочить безопасность общества в целом. В худшем случае «элита» станет манипулировать общественным мнением ради повышения своих электоральных шансов, чем полностью противопоставит себя любым национальным интересам.
Частные интересы во внешней политике редко складываются в один результирующий вектор, поддержанный обществом в целом. Скорее, конкурируя за государственный внешнеполитический ресурс, частные интересы только мешают друг другу. Отсюда следует, что доктринальные внешнеполитические документы, в которых в форме списка перечисляются «особо важные» страны-партнеры и области международного взаимодействия, в принципе не могут отражать «национальный» интерес, а скорее всего являются результатом хаотичного лоббистско-бюрократического процесса. Важно отметить: ни одному из этих частных интересов (развитию отношений с государством А, преодолению конфликта с государством B, обеспечению благоприятных условий для экспорта вооружений на рынки региона С и т.д.) мы априорно не отказываем в легитимности. Мы только утверждаем, что ни один из них не может претендовать на роль национального, поскольку не будет выполнять перечисленные выше базовые функции национального интереса.
Сформулировать критерии достаточности, позволяющие с уверенностью назвать некоторый интерес «национальным», совсем не просто. Возможно, к этой категории можно относить интересы, выработанные в результате деятельности институциональной системы, обеспечивающей связь граждан страны с политикоформирующим сообществом и учет независимой публичной экспертизы в ходе широкой общественной дискуссии. Чтобы формулировки национальных интересов, полученные в результате такой дискуссии, воспринимались бы подавляющим большинством граждан как справедливые, требуется внушительное доверие к общественным и политическим институтам (но не обязательно к конкретным лидерам, занимающим ту или иную позицию внутри институтов).
Высокий уровень доверия к институтам, доказавшим свою эффективность, характеризует зрелую гражданскую нацию – сообщество людей с консенсусной идентичностью, имеющей четкие границы, высокой степенью политического участия граждан, хорошей защищенностью индивидуальных прав, весьма ограниченная часть которых делегируется «наверх» и может быть в любой момент отозвана, и т.д. Таким образом, получается, что термин «национальный интерес» безусловно применим только к зрелой гражданской нации. Там, где нет развитой нации, скорее всего не будет и соответствующего ей «национального интереса», а найдется лишь множество вполне легитимных, но частных и преходящих интересов. Такой комплекс интересов вряд ли способен обеспечить преемственность внешнеполитического курса даже в неизменных условиях внешней среды. Как отмечает Андрей Скриба, в государствах, где отсутствовали «эффективные институты, которые установили бы широкий диалог между всеми участниками политического процесса», после каждой смены режима «частные интересы [лишь перераспределялись] внутри национальных, и безответственность элит рано или поздно вновь давала себя знать». Как известно, в любой стране власти стремятся снизить собственную подотчетность обществу и по возможности уйти от ответственности за достижение объявленных целей. И только система независимых общественных институтов контроля обеспечивает такую подотчетность, а значит – придает смысл национальным интересам как декларации долгосрочных целей государства.
Означает ли это, что в государстве, не соответствующем критериям развитой гражданской нации, выработать плодотворные формулировки национального интереса принципиально невозможно? Вероятно, шансы для этого есть. Однако в этом случае на формулировки национального интереса должны изначально накладываться дополнительные ограничения, которые позволили бы избежать выдвижения частного интереса на позицию национального. Субъектом национального интереса должно являться только общество в целом, а сам интерес – иметь вид общественного блага.
Например, поддержка отечественных автопроизводителей или экспортеров вооружений может входить в программу некоторого политика или партии, однако подобный частный интерес не должен претендовать на роль интереса национального. Формулируя национальный интерес как публичный, мы страхуемся от «приватизации» государственных институтов узкими группами интересов. Характерно, например, что в вышеупомянутом докладе «комиссии по национальным интересам США» «поддержка экспорта отдельных отраслей экономики» поставлена на последнее место в группе наименее важных национальных интересов страны.
В свою очередь, такие интересы, как «поддержка реформы отечественной системы образования посредством повсеместного внедрения лучшего зарубежного опыта», «привлечение иностранных инвестиций в высокотехнологичные отрасли экономики» или «формирование добрососедских отношений с государствами по периметру границ», предполагают извлечение выгоды всем обществом. И хотя не все его члены получат от реализации этих интересов одинаковую выгоду (предположительно в проигрыше останутся неконкурентные педагоги и отсталые «национальные» производства), эта выгода будет распределена справедливо с точки зрения основополагающих и неоспоримых целей повышения безопасности и экономического процветания государства, а также интеллектуального развития его общества.
Выгода от разработки концепции национального интереса (хотя бы в его внешнеполитическом измерении) кажется неоспоримой: неоправданные траты средств из государственного бюджета сокращаются, у граждан появляется ощущение общего дела, национальная бюрократия дисциплинируется, границы внешнеполитических амбиций доводятся до внимания других стран и т.д. Тем не менее зачастую государствам не удается предложить своим гражданам, бюрократии и окружающему миру убедительную концепцию национальных интересов. В качестве примера сложностей выработки национальных интересов можно взглянуть на опыт Советского Союза и современной России.
По рассказам представителей советского и российского внешнеполитического сообщества, в истории СССР и России попытки выработать четкие формулировки национальных интересов неизменно заканчивались неудачей. Чтобы убедиться в этом, достаточно поискать в их доктринальных внешнеполитических документах недвусмысленную декларацию интересов (помимо банальных безопасности и экономического развития), которые отвечали бы критериям национальных и выполняли бы соответствующие функции. Почему Советский Союз, а за ним Россия отказывались оперировать формулировками национальных интересов? Подробный ответ на этот вопрос выходит за рамки данного эссе. Возможно, однако, выдвинуть несколько гипотез для дальнейшего исследования и обсуждения.
Во-первых, как субъекты международных отношений, ни Советский Союз, ни современная Россия окончательно не определились со своими границами – в первую очередь, даже не формально-юридическими, нанесенными на политическую карту мира, а идеологическими или этнополитическими. Новая гражданская общность «советский народ», как известно, складывалась на протяжении многих десятилетий с большим трудом. Сегодня поддержка «соотечественников» в других странах мира разделяется в качестве цели внешней политики значительным числом россиян, а многие представители российского внешнеполитического сообщества оперируют термином «русский мир». Вместе с тем, как отмечает Игорь Зевелев, границы «русского мира» допускают множество толкований. Гражданская же нация, способная плодотворно определить национальный интерес, должна иметь четкие и понятные всем ее участникам границы, за пределами которых государство мало что кому «должно».
Во-вторых, в своей внешней политике СССР был заложником идеологии, в то время как национальные интересы по определению не могут быть сформулированы в идейных терминах, если воздействие соответствующих идей на материальный мир нельзя четко измерить. Как показал опыт СССР, попытка реализовать идеологические интересы материальными средствами приводит к довольно быстрому по историческим меркам перенапряжению сил и подрыву легитимности государственной власти с последующим крахом самого государства. Представление о необходимости тратить значительные ресурсы на продвижение либеральной демократии в мировом масштабе (в противовес лидерству посредством примера) оспаривают сегодня многочисленные американские специалисты по внешней политике США, включая членов «комиссии по национальным интересам».
Наконец, лица, принимавшие внешнеполитические решения, никогда не желают связывать себя конкретными формулировками интересов в условиях нестабильной внутриполитической обстановки, зачастую требующей подстраивания внешнего курса под достижение внутриполитических целей. Это явление в разных формах характерно практически для всех государств. Оно имеет место, например, в Соединенных Штатах, где члены Конгресса на протяжении нескольких последних лет (и неоднократно в более ранние исторические периоды) пытаются радикальным образом воздействовать на внешнюю политику страны, выходя за пределы мандата законодательной власти и рассчитывая в случае необходимости переложить ответственность за возможные неудачи на исполнительную власть.
***
Воплощая в себе мудрость более высокого порядка, чем потребности конкретных лидеров или политических партий в переизбрании, национальные интересы должны прежде всего дисциплинировать политиков, накладывая заметные ограничения на их свободу действий. Понятие национального интереса как центральной компоненты внешнеполитической доктрины утрачивает смысл в случае «легкого» отношения к этой доктрине и частых попыток изменить ее в угоду моменту (особенно – задним числом). Самоограничивающая функция официальной или даже полуофициальной, но влиятельной декларации национального интереса особенно важна для России, опасения в отношении политики которой (справедливые или нет) зачастую высказывают ее соседи и более широкий круг государств, сотрудничество с которыми необходимо для экономического прогресса страны.
