НЕДОСТАТОЧНАЯ ЗАЩИТА
Срок, отведенный Америке для обеспечения своей безопасности, истекает, но она продолжает растрачивать время впустую. Теракты 11 сентября 2001 года, направленные на Всемирный торговый центр и Пентагон, продемонстрировали всю степень незащищенности Соединенных Штатов от ударов с применением средств массового уничтожения. Масштабные экономические и общественные потрясения, вызванные действиями всего лишь 19 террористов-смертников, выявили также болевую точку единственной в мире супердержавы. Транспортная, энергетическая, информационная, финансовая, логистическая структуры, а также сфера химической и пищевой промышленности, составляющие основу экономической мощи США и американского образа жизни, представляют собой целый ряд весьма привлекательных для террористов мишеней. Причем бЧльшая часть из них по-прежнему фактически не защищена.
Такого быть не должно. Вопрос о том, куда следует вкладывать средства – в развитие наступательного или оборонного потенциала страны, не должен решаться по принципу «или–или». Во время войны страны нуждаются и в том и другом. При своем благосостоянии Америка, несомненно, способна защитить свои важнейшие ресурсы и одновременно привести в боевую готовность армию, которой нет равных. Но Соединенные Штаты не смогут правильно оценить все «за» и «против» в этом вопросе, если по-прежнему будут рассматривать внутреннюю безопасность в отрыве от национальной безопасности. Точно так же энергичные военные усилия, направленные на борьбу с терроризмом у самых его истоков, не заменят систематическую работу по вовлечению гражданского общества и частного сектора в коллективное противостояние угрозе катастрофических терактов на территории самой Америки. США должны сделать нечто большее, чем трансформировать свои вооруженные силы и привести в порядок разлаженные разведслужбы. Необходимо также создать новую институциональную инфраструктуру для формирования более жизнестойкого общества, способного не только нанести, но и выдержать удар.
Вашингтон демонстрирует небывалое упорство, когда ставится вопрос о признании ограниченности его военных и разведывательных возможностей в деле борьбы с террористической угрозой. Стратегия упреждающего применения силы, взятая на вооружение администрацией Буша, базируется на идее о том, что, проявляя достаточную твердость, Америка может вполне успешно удерживать врагов на почтительном расстоянии. Вице-президент Дик Чейни недавно высказался на эту тему, обращаясь к выпускникам Академии береговой охраны по случаю присвоения им офицерского звания. «Нельзя выиграть войну с помощью оборонительных действий, – заявил он. – Если мы хотим полностью и окончательно устранить опасность [связанную с терроризмом], выход есть только один – перенести военные действия на территорию противника».
4 июля 2004 года президент Джордж Буш сформулировал эту концепцию следующим образом: «Мы будем противодействовать своим врагам в этих странах [в Ираке, в Афганистане] и по всему миру, чтобы нам не пришлось столкнуться с ними здесь, у себя дома».
Идея ведения прицельного огня по терроризму в месте его зарождения весьма притягательна, но, к сожалению, противник не предоставляет нам этой помощи. Не существует некой главной линии фронта, действуя на которой можно было бы загнать в угол и уничтожить «Аль-Каиду» и имитирующих ее радикальных джихадистов. Взрывы в пригородных поездах Мадрида в марте этого года убеждают нас в том, что террористы живут и действуют на территориях, находящихся в пределах юрисдикции союзников США, и им не нужна ни помощь, ни поддержка со стороны государств-изгоев. Как отмечено в последнем исправленном отчете Госдепартамента по вопросам глобального терроризма, в 2003-м число терактов возросло, несмотря на вторжение в Афганистан и Ирак иностранных войск под руководством США. А согласно заявлению, сделанному в июле главой Министерства внутренней безопасности Томом Риджем, «Аль-Каида» продолжает действовать на территории США по-прежнему ничем не ограничена и эта организация вплотную занята планированием нового удара по Америке (возможно, в канун ноябрьских выборов).
СТРАННАЯ ВОЙНА
Нежелание Белого дома и кругов, отвечающих за национальную безопасность, приспособиться к меняющемуся характеру террористической угрозы обнаруживает тревожное сходство с поведением крупных держав в самом начале Второй мировой войны. В сентябре 1939 года германская армия в стремительном броске на восток вторглась в Польшу, представив миру новую форму ведения войны, известную как блицкриг (Blietzkrieg). Когда Польша пала жертвой Третьего рейха, Лондон и Париж наконец отказались от политики попустительства агрессору и объявили Германии войну. И британское, и французское верховное командование принялись за реализацию военных планов, основанных на выводах из опыта Первой мировой. Они мобилизовали резервы и укрепили линию Мажино – систему оборонительных сооружений, снабженных артиллерийскими орудиями и протянувшихся на 380 км вдоль границы Франции с Германией. Затем они принялись ждать следующего хода Гитлера.
Период в восемь месяцев, предшествовавший падению Парижа, получил название «странная война». Пока продолжалось это относительное затишье, Франция и Великобритания пребывали в убеждении, что они сдерживают Германию благодаря мобилизации превосходящих военных сил в рамках обновленной стратегии окопной войны. Они, однако, не сменили тактику в ответ на новый, наступательный метод ведения военных действий, применив который немцы нанесли столь сокрушительный удар по Восточной Европе. А в мае 1940-го им пришлось дорого заплатить за самоуверенность: германские танковые соединения стремительно вышли на равнинную местность, преодолели линию Мажино и вскоре захватили Францию. Британский экспедиционный корпус едва успел уйти через Ла-Манш на импровизированных переправочных средствах, бросив значительную часть военной техники на побережье в районе Дюнкерка.
Похожим образом Америка сражается сегодня в той войне, к которой она готовилась в XX веке, а не в той, что реально ведет против нее «Аль-Каида». Вместо линии Мажино Пентагон реализует свою давнюю стратегию «передовой обороны», подразумевающую переброску войск за границу и ведение военных действий на территории стран, входящих в сферу влияния врагов или союзников Соединенных Штатов. Что же касается защиты тылов, то есть собственно американского народа, то эта задача по-прежнему по большей части выпадает из спектра вопросов, относящихся к национальной безопасности, – и это несмотря даже на то, что 11 сентября удары наносились с территории США и по целям, расположенным в США.
Администрация Буша в гораздо большей степени склонна финансировать расходы на обычные вооруженные силы и вооружения, связанные с национальной безопасностью, чем инвестировать в принятие элементарных мер по обеспечению внутренней безопасности. Хотя в ЦРУ пришли к заключению, что самый вероятный путь проникновения оружия массового уничтожения (ОМУ) на территорию США – морской, федеральное правительство каждые три дня тратит больше денег на войну с Ираком, чем инвестировано за последние три года в повышение безопасности всех коммерческих морских портов США (а их в Америке – 361). Эта недальновидная концентрация внимания на обычных вооруженных силах в ущерб внутренней безопасности доходит даже до того, что физическая безопасность военнослужащих на американских военных базах считается более высоким бюджетным приоритетом, нежели защитные меры в отношении ключевой государственной инфраструктуры. В 2005 финансовом году Конгресс предоставит Пентагону 7,6 млрд долларов на укрепление безопасности военных баз. В то же время Министерству внутренней безопасности будет выделено лишь 2,6 млрд для защиты всех жизненно важных систем в стране, обеспечивающих существование современного общества.
Значительная часть ключевой инфраструктуры размещается в густонаселенных областях, так что в случае нападения на США под ударом окажутся в первую очередь не военные, находящиеся на действительной службе, а рядовые граждане. И тем не менее федеральная кампания в поддержку развития гражданской обороны затихла после не слишком удачного старта, вызвавшего спрос на клейкую ленту и полиэтиленовую пленку и послужившего сюжетом для ночных юмористических шоу. Первыми на месте любого совершенного теракта окажутся полицейские, пожарные и персонала скорой помощи; им придется действовать практически в одиночку, по меньшей мере в течение первых 12 – 24 часов. И несмотря на это, сменные бригады пожарных служб США в среднем лишь наполовину экипированы рациями и лишь на треть индивидуальными дыхательными аппаратами. Полицейские управления в крупных городах по всей стране не имеют защитного снаряжения, чтобы их служащие могли без ущерба для здоровья и жизни охранять район, подвергнувшийся атаке с применением ОМУ. Кроме того, у большинства персонала скорой помощи нет приборов, позволяющих определить, какое именно химическое или бактериологическое средство было применено.
Смертоносное оружие, для борьбы с которым так плохо экипированы соответствующие службы на местах, даже нет нужды ввозить в страну. Но при этом администрация Буша сделала высшим приоритетом предотвращение распространения ОМУ за рубежом и в то же время резко сократила финансовые средства на ликвидацию радиоактивных материалов, находящихся в коммерческой собственности (в частности, цезия-137, кобальта-60 и америция) и способных послужить сырьем для создания на территории США «грязных бомб». Бактериологический удар по территории Америки грозит еще более тяжкими последствиями, тем не менее в стране до сих пор не разработана федеральная программа по обеспечению непрерывного контроля за обращением со смертоносными патогенными веществами. По всей стране раскинулась сеть университетских исследовательских лабораторий, в которых хранятся материалы с высокой вероятностью заражения и где в ходе проверок, последовавших за событиями 11 сентября, документально подтверждались случаи значительных нарушений в системе контроля над допуском в лаборатории и организации охраны опасных веществ. При этом 50 % федеральных научных и медицинских работников, к которым страна могла бы обратится за помощью в случае биотеррористического удара, в течение ближайших пяти лет достигнут пенсионного возраста, но никакого комплексного плана по разрешению надвигающегося кадрового кризиса не существует.
И, наконец, невзирая даже на то, что наиболее привлекательными для террористов являются те мишени, поражение которых вызывает широкомасштабные социальные и экономические потрясения, Белый дом заявил, что забота о безопасности ключевой государственной инфраструктуры не входит в сферу федеральной ответственности. Согласно Национальной стратегии внутренней безопасности, принятой президентом Бушем в 2002-м, «правительство должно заниматься лишь теми сферами, которые не могут развиваться в должной мере только за счет рынка, например национальной обороной или охраной границ… Что же касается других аспектов внутренней безопасности, то частный рынок предлагает достаточно стимулов для обеспечения защиты». К сожалению, его уверенность не оправдалась. Исследование, проведенное по заказу вашингтонского Совета по конкурентоспособности лишь год спустя после событий 11 сентября, показало, что 92 % руководителей фирм не верят, что их компании могут стать мишенью для террористов. Только 53 % опрошенных отметили, что их компании увеличили в 2001–2002 годах расходы на безопасность. С каждой неделей, прошедшей без нового теракта, нежелание компаний инвестировать деньги в обеспечение безопасности лишь возрастает.
ГОТОВНОСТЬ К ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ
Если для укрепления внутренней безопасности требуется готовность правительства США пересмотреть многие свои постулаты и приоритеты, то и со стороны населения Америки необходимо признание того факта, что обеспечение безопасности должно стать делом каждого. Для того, чтобы гражданское общество смогло присоединиться к этому процессу, Вашингтон должен проявить понимание, что достичь окончательной победы над терроризмом путем проведения военных кампаний за рубежом невозможно. Ведь террористическая деятельность обходится весьма недорого, она слишком доступна и привлекательна, чтобы в один прекрасный день ее можно было полностью искоренить. Границы Соединенных Штатов никогда не станут последней линией обороны против исполненного твердой решимости террориста. Обычные люди должны выработать в себе и умение жить в условиях террористической угрозы, и готовность вкладывать деньги в разумные проекты по уменьшению риска.
Это не пораженческая позиция. Укрепление систем, обеспечивающих защиту США, и повышение сопротивляемости Америки террористическим актам, могущим повлечь за собой катастрофические последствия, имеют тактическое значение для предотвращения этих ударов, а также важны для стратегии сдерживания террора в целом. Ресурсы радикальных джихадистских группировок не безграничны. Нанося удар, они хотят обладать достаточной степенью уверенности в успехе. Они стремятся также причинить Америке реальный урон, вследствие чего на власти будет оказано политическое давление, с тем чтобы они разработали драконовские меры ради успокоения измученного общества.
Сегодня вдохновители терроризма знают, что главное преимущество ударов по ключевой инфраструктуре – не в их способности причинять непосредственный вред, а в побочных последствиях, которые заключаются в эрозии веры людей в службы, от которых зависят их жизни. Несомненно, этот урок усвоил и Усама бен Ладен, имеющий ученую степень по экономике. 21 октября 2001 года бен Ладен отвечая на вопросы корреспондента агентства «Аль-Джазира», отметил, что организованные им теракты обернулись для Америки миллиардными потерями: пострадали Уолл-стрит и авиакомпании, упал ежедневный доход американцев, возросли затраты на строительство. Все это, как он выразился, явилось «результатом атаки, увенчавшейся успехом по воле Аллаха и продлившейся всего лишь один час».
Что, если бы следующей мишенью террористов стала американская система продовольственного снабжения? Возможно, в результате погибнут лишь несколько человек, но без принятия соответствующих мер, убеждающих общество в том, что повторные атаки могут быть предотвращены или, по меньшей мере, сдержаны, потребители в Америке и за рубежом проникнутся недоверием к сектору, на который приходится более 10 % ВВП Соединенных Штатов. Точно так же «грязная бомба», нелегально провезенная в контейнере и взорванная в одном из морских портов, вероятно, унесет жизни нескольких несчастных портовых рабочих и приведет к заражению нескольких акров дорогостоящей береговой территории. Но при отсутствии в США надежной системы безопасности, способной вернуть людям уверенность в том, что остальные контейнеры не представляют угрозы, мэры и губернаторы на всей территории страны, равно как и сам президент, попадут под жесточайшее политическое давление. Их будут вынуждать отказаться от системы комбинированных перевозок (использование различных видов транспорта при одной перевозке. – Ред.). Досмотр в целях безопасности десятков тысяч грузовиков, поездов и судов обернется разрушительными экономическими последствиями. Когда прекращают движение контейнеры с грузом, останавливаются и сборочные цеха, пустеют полки магазинов, рабочие выстраиваются в очередь перед биржей труда. Трехнедельная остановка вполне может вызвать глобальный экономический спад.
Пока те, кто организует теракты, приводящие к катаклизмам, убеждены в том, что они малыми затратами могут добиться большого успеха, нынешние и будущие недруги США станут в первую очередь выбирать именно это оружие для нанесения ударов по стране. Степень их веры в способность причинить реальный вред единственной в мире супердержаве будет прямо пропорциональна нежеланию руководителей государственного и частного секторов признать опасность рыночных коллапсов. Это нежелание связано с их чрезмерной уверенностью в надежности инфраструктур, которые остаются незащищенными и, более того, требуют, чтобы были учтены сложность, плотная сосредоточенность и взаимозависимость их элементов. Поскольку прямое противостояние вооруженным силам США обречено на провал, удары по указанным инфраструктурам не выглядят абсурдом. На войне каждый стремится использовать слабость противника.
При всем при том, если бы о готовящихся атаках террористов можно было знать заранее, остановить, сдержать и обезвредить их, исключив сколько-нибудь значительный ущерб для американского образа или качества жизни, то террор как средство ведения войны заметно утратил бы свое значение. Поскольку подобные акты грубо нарушают общепринятые нормы, террористы почти наверняка навлекут на себя возмездие не только со стороны Америки, но и со стороны мирового сообщества. Большинство противников США, скорее всего, сочтут это слишком высокой платой за столь малые шансы вызвать массовые сбои в жизни страны путем нанесения ударов по гражданским целям.
Пристальное внимание к обеспечению внутренней безопасности способно также повысить эффективность более традиционных контртеррористических мер. Заблаговременное, еще до возможных терактов, усиление безопасности ключевых систем заставит наших недругов осуществлять целый комплекс более сложных операций для подготовки ударов. Это вынудит террористов добывать дополнительные средства и нанимать новых специалистов, то есть время планирования и отработки операции увеличится, и это предоставит преимущество разведслужбам и правоохранительным органам. Еще на подготовительной стадии теракта появятся возможности проникнуть в структуру террористической организации, и, кроме того, повышается степень вероятности того, что террористы привлекут к себе внимание.
Пристальный интерес к вопросам внутренней безопасности сулит и кое-что еще. Наиболее эффективные меры по защите потенциальных целей террористической активности или повышению их устойчивости в случае нанесения ударов почти всегда благотворно отражаются на других составляющих государственного и частного секторов. Например, совершенствование инструментов выявления и пресечения террористической деятельности приведет к усовершенствованию средств, имеющихся в распоряжении властей для борьбы с такими криминальными явлениями, как наркотрафик, незаконный ввоз мигрантов, хищение грузов и нарушение экспортного контроля. Такие заболевания, как атипичная пневмония, СПИД, лихорадка Западного Нила, ящур и коровье бешенство, выдвинули на передний план проблемы в сфере обращения со смертоносными патогенами в «сужающемся» мире. Благодаря инвестициям в сферу здравоохранения в целях нейтрализации бактериологических агентов и противодействия ударам по запасам воды и продовольствия, у властей появятся более эффективные средства борьбы с этими глобальными заболеваниями. Меры по защите инфраструктуры делают ее более устойчивой не только в случае террористических атак, но и форс-мажорных обстоятельств или чрезвычайных ситуаций, возникающих по вине человека либо в результате технических сбоев. Они также способствуют постоянному укреплению американских ценностей, признаваемых во всем мире, тогда как приверженность агрессивным военным действиям неизменно ставит эти ценности под удар.
Какой уровень безопасности считался бы оптимальным? В обозримом будущем критерием успеха окажется тот момент, когда американцы придут к выводу, что любая предпринятая атака на территории США станет исключительным событием, которое не потребует от них принципиально менять свою жизнь. Это значит, что население должно быть убеждено в наличии адекватных мер по борьбе с этой опасностью.
Иными словами, необходимо стремиться к тому, чтобы в сфере внутренней безопасности достичь таких же успехов, что и в авиационной промышленности с точки зрения безопасности полетов. Несмотря на весь трагизм случаев падения самолетов, авиаиндустрия существует благодаря определенной степени уверенности общества в безопасности полетов, которая была достигнута посредством длительных и постоянных инвестиций. Никогда нельзя рассчитывать на доверие людей после крупной катастрофы, но у служащих частных и государственных авиакомпаний уже есть надежная стартовая база, созданная благодаря совместным усилиям, которые направлены на то, чтобы сделать безопасными все звенья авиаиндустрии. Всякий раз, когда пассажиры занимают свои места в самолете, бортпроводницы объясняют им, как правильно пристегивать ремни безопасности и надевать кислородные маски, и эти инструкции служат тактичным напоминанием о том, что авиаиндустрия считает обеспечение безопасности делом первостепенной важности. Даже в случае катастрофы в людей вселяет уверенность тот факт, что уроки, извлеченные из трагедии, быстро суммируются и предаются гласности и что правительство и руководители индустрии выражают готовность пойти на любые действия, необходимые для исправления ситуации.
Непрерывные и заслуживающие доверия усилия по противодействию потенциальной угрозе являются жизненно важным условием для выживания любого современного предприятия со сложной инфраструктурой. Подход к проблеме безопасности, практикуемый в авиаиндустрии, содержит полезные ориентиры, которые помогут нам обеспечить собственную защиту, не превращая Америку в «огороженное государство» (от Gated Community – огороженное поселенческое сообщество. – Ред.). Такая тактика, во-первых, доказывает, что американцы отнюдь не считают, что их жизнь станет абсолютно безопасна: просто они справедливо ожидают, что будут приняты реально возможные меры по устранению этой угрозы. Во-вторых, противостояние угрозе наиболее эффективно в том случае, если меры безопасности являются неотъемлемой частью режима функционирования какого-либо сектора и энергично адаптируются к изменениям такого режима. В-третьих, государство играет ключевую роль в создании стимулов и наказаний, чтобы способствовать соблюдению минимальных стандартов безопасности как в сфере индустрии, так и в повседневной жизни. Проще говоря, безопасность не возникает сама по себе.
ТРАГЕДИЯ РЕСУРСОВ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ
«Пассивный» подход Вашингтона к защите ключевой инфраструктуры объясняется не только излишней и необоснованной верой в военные, разведывательные и правоохранительные возможности Америки. Суть проблемы еще и в том, что администрация возлагает слишком большие надежды на рыночную систему. Невидимая рука свободного рынка просто-напросто не в состоянии создать для частных компаний, владеющих и управляющих значительной долей глобальных систем, достаточные стимулы для защиты этих систем от террористических актов. Это связано с тем, что руководители компаний опасаются, будто такие инвестиции поставят их в невыгодное положение по сравнению с их конкурентами.
За безопасность нужно платить. Вкладывая деньги в защиту своей части общей инфраструктуры, компания несет расходы. Если ее руководство не верит, что другие компании желают или способны осуществить подобные инвестиции, оно сталкивается с вероятностью потери их компанией удельного веса на рынке, в то время как в инфраструктуре все равно останутся уязвимые места. В случае террористического удара такая компания точно так же пострадает от его разрушительных последствий, как и те, кто не позаботился о его предотвращении. А эти последствия таковы, что компании в числе прочего, скорее всего, придется вкладывать средства в выполнение новых правительственных требований. Поэтому безопасность инфраструктуры страдает в результате наличия проблемы, которую принято называть «трагедией ресурсов общего пользования».
Возьмем, к примеру, химическую промышленность. В общем и целом безопасность на предприятиях этой отрасли находится на должном уровне. Но защита от внешних факторов – это совсем другое дело. Имея незначительный коэффициент прибыльности и сталкиваясь с растущей иностранной конкуренцией, большинство компаний неохотно решаются на дополнительные расходы, связанные с мерами безопасности. Представим себе такую ситуацию: руководитель химического завода осматривает собственное предприятие и, к немалому своему огорчению, замечает множество упущений в системе безопасности. После бессонной ночи он решает вложить деньги в принятие мер по укреплению этой системы, что для его клиентов обернется наценкой в 50 долларов на каждую партию. Теперь его предприятие, уделяющее внимание вопросам обеспечения безопасности, рискует лишиться заказов: их получит отказавшийся от подобных инвестиций конкурент, чьи затраты на погрузочно-разгрузочные работы окажутся ниже. А опытные террористы и преступники выберут для удара как раз предприятие конкурента, так как оно представляет собой более легкую мишень.
Чрезвычайное происшествие, особенно катастрофа, вероятно повлечет за собой два последствия. Первое: правительственные чиновники не будут проводить различий между компаниями, которые в большей или меньшей степени озабочены проблемой обеспечения безопасности. Все химические заводы будут, скорее всего, остановлены на период улаживания ситуации властями. Второе: когда пыль уляжется, чиновники из органов, контролирующих химическое производство, и политики начнут борьбу за введение новых требований безопасности, которые могут свести на нет прежние инвестиции инициативного хозяина. С учетом такого сценария наиболее рациональным поведением растерянного топ-менеджера будет продолжение ночных переживаний по поводу возможной опасности, с тем, чтобы днем сосредоточитьсвои усилия на прибыльности своего предприятия.
Единственный способ предотвратить трагедию ресурсов общего пользования – убедить всех участников частного сектора придерживаться одних и тех же требований безопасности. Когда стандарт един для всех, затраты в равной степени ложатся на весь сектор. Американцам – как налогоплательщикам или же как потребителям – придется платить за эти меры, но это будет их страховка от потери невинных жизней и глубоких потрясений в обществе и экономике.
МОБИЛИЗАЦИЯ ВНУТРЕННЕГО ФРОНТА
Что касается сферы защиты ключевой инфраструктуры, то здесь задача состоит в том, чтобы привлечь частный сектор к разработке стандартов и созданию эффективных механизмов, обеспечивающих их неизменное выполнение. Для реализации этой задачи требуется решение совсем иной институциональной проблемы, нежели создание нового федерального департамента внутренней безопасности. Что необходимо, так это заняться созданием структуры, которая позволит частному сектору и гражданскому обществу на равных участвовать в процессе разработки и внедрения системы внутренней безопасности США. Рэндолф Лернер, возглавляющий банковский холдинг MBNA Corporation, высказал предположение, что Соединенным Штатам нужна структура внутренней безопасности, имеющая сходство с принципами организации и функциями Федеральной резервной системы (ФРС).
ФРС была учреждена в 1913 году, чтобы уменьшить риск серьезных потрясений на финансовых рынках. В основе ее создания лежала идея о том, что эффективный надзор за финансовым сектором требует привлечения знаний и опыта представителей частных предприятий, функционирующих внутри этого сектора. К тому же посредством образования в соответствии с Уставом ФРС 12 региональных банковских округов и 25 филиалов признавалась важность учета особенностей и многообразия условий в разных частях страны. Данную структуру нельзя назвать чисто иерархической. Региональные банки играют существенную роль в сборе информации о состоянии дел на местном уровне. Они же образуют собой группу консультантов, предоставляющих необходимую для принятия государственных решений информацию. При этом важно, что ФРС сохраняет определенную степень независимости от исполнительной власти. Несмотря на то что Совет директоров ФРС, имея определенные установленные законом обязанности, постоянно поддерживает деятельность федеральных агентств и проводит регулярные встречи с их представителями, он подотчетен непосредственно Конгрессу, и его работа проверяется Главным контрольно-финансовым управлением США.
Соединенные Штаты должны приблизительно воспроизвести модель ФРС, учредив Федеральную резервную систему безопасности (ФРСБ, FSRS), включающую национальный совет губернаторов, 10 региональных округов внутренней безопасности и 92 местных отделения (так называемые антитеррористические комитеты крупных городов). Задачей такой системы станет разработка самофинансирующихся механизмов более полного вовлечения широких слоев американского общества в дело защиты главных учреждений страны от масштабных потрясений, вызванных террористическим ударом.
Чтобы эффективно стимулировать рынок к инвестированию в обеспечение безопасности, ФРСБ должна утвердить и взять под контроль обязательную программу, в соответствии с которой владельцы и руководители ключевых инфраструктур будут обеспечивать для них достаточное страховое покрытие. Смысл страхования в данном случае заключается не только в том, чтобы уменьшить нагрузку на государственные ресурсы в случае терактов. Оно также может побудить индустрию страхования к сотрудничеству в процессе создания таких условий, при которых владельцы и руководители ключевых систем не смогут пренебрегать своими обязанностями по обеспечению безопасности.
Национальный совет губернаторов в рамках ФРСБ мог бы выполнять функции контролирующего органа, в ведении которого находились бы разработка директив по предотвращению террористических атак и реагированию на них, а также мониторинг выполнения мандатов на обеспечение безопасности в сферах водоснабжения, продовольствия, химической промышленности, энергетики, финансов, информации, транспорта, деятельности в чрезвычайных ситуациях и здравоохранения. В ведении этого совета могло бы быть издание правил, способствующих соблюдению основных федеральных законов, регулирующих обеспечение безопасности в этих сферах. Было бы целесообразно, чтобы его члены имели возможность встречаться с советниками президента по внутренней безопасности или выступать перед Конгрессом. Совет может ежегодно предоставлять Конгрессу отчет о состоянии безопасности в каждой сфере наряду с оценкой степени национальной уязвимости. Он может также играть определенную роль в деятельности международных институтов (таких, как Международная организация по стандартизации и ВТО), развивая систему всемирных стандартов безопасности ключевых сетей, выходящих за пределы государственных границ. Чтобы заручиться техническим и научным содействием, совету следует заключить официальные соглашения с Национальной академией наук, учрежденной Конгрессом.
На каждый из десяти округов внутренней безопасности возлагается основная ответственность за конкретную ключевую сферу деятельности, исходя из ее относительной важности в пределах юрисдикции округа. Например, на округ, соответствующий северо-восточному региону страны, может быть возложена основная ответственность за финансовую безопасность. Представитель округа, отвечающего за ту или иную ключевую сферу, встанет во главе комитета, составленного из представителей остальных округов. В дополнение к этому «основной» округ должен будет организовать работу международного консультативного комитета, включающего экспертов – представителей частного и государственного секторов из Европы, Канады, Мексики, Японии и других стран – союзниц США.
Совет директоров округа должен состоять из лидеров частного сектора, представляющих все сегменты ключевой инфраструктуры; представителей профсоюза, сферы здравоохранения, общественной безопасности, неправительственного сектора; назначенного сотрудника, следящего за соблюдением гражданских свобод, и лидеров СМИ. Предполагается, что региональный директор из Министерства внутренней безопасности разделит должность вице-президента с федеральным прокурором, который представляет входящие в округ территории и осуществляет официальную связь с министерством юстиции. Северное командование Министерства обороны, в компетенцию которого входит защита территории США от вооруженного нападения, получило бы ex officio место в совете директоров без права голосования.
К каждому округу могли бы быть приписаны службы поддержки, включающие в себя как штатных сотрудников государственного сектора, так и назначенных представителями частного сектора специалистов от различных сфер индустрии. Таким экспертам предоставлялся бы двухгодичный отпуск по месту службы для работы на уровне округа. Как и в Федеральной резервной системе, эти назначения будут осуществляться частным сектором в результате тщательного отбора талантливых руководителей среднего звена, с тем чтобы лучше понять и ввести в курс дела представителей политического окружения, оказывающих влияние на соответствующую сферу деятельности. Все вышесказанные представители частного сектора получат государственный доступ к секретной работе.
На уровне крупных городов структура ФРСБ может быть представлена в расширенном варианте антитеррористических консультационных комитетов и объединенных групп по борьбе с терроризмом, возникших после событий 11 сентября и осуществляющих свою деятельность под руководством Министерства юстиции и ФБР. На данный момент в состав этих групп входят исключительно представители федеральных, государственных и местных правоохранительных учреждений. По сути, все, что эти форумы могут, это дать возможность сотрудникам службы охраны правопорядка поговорить друг с другом. Необходимо, чтобы такие организации были созданы в рамках ФРСБ в каждом штате, а также в крупных городах с их пригородами и непременно включали представителей частного сектора, прошедших проверку на благонадежность и получивших соответствующий допуск к секретной работе.
Антитеррористические комитеты в крупных городах должны служить площадкой для встреч, в ходе которых местные и частные организации, осуществляющие прямой оперативный контроль над ключевыми сферами, могли бы делиться последней информацией об оценках угрозы. В их функции войдет также пересмотр оценок уязвимости и планов по обеспечению безопасности, включая проведение учений с целью определения эффективности превентивной и защитной деятельности на местах. Вдобавок эти команды должны будут нести ответственность за периодическую проверку соблюдения норм безопасности точно так же, как федеральные банки время от времени высылают ревизоров – членов ФРС – для оценки деятельности банков . В случае обнаружения серьезных расхождений с правилами совет округа может применить к нарушителю санкции.
Федеральная резервная система рассматривает себя как систему, «независимую внутри правительства». Это значит, что она обязана функционировать в рамках выполнения общих целей, провозглашенных Конгрессом, но ее решения не требуют одобрения со стороны президента или любого иного представителя исполнительной власти. Такой уровень независимости оправдан и как фактор ограничения исполнительной власти, и как способ справиться с риском политизации решений, напрямую влияющих на деятельность рынка. Идея подобного подхода к внутренней безопасности выглядит привлекательно. В обоих случаях цель состоит в том, чтобы плотнее связать интересы бизнеса и государства.
Главный смысл предлагаемой модели ФРСБ состоит в создании взаимосвязанной системы, не возлагающей неоправданно больших надежд на федеральные агентства. Используя Федеральную резервную систему как модель привлечения экспертов, работающих за пределами Вашингтона, США могут найти золотую середину между двумя тактиками: возложением на федеральные власти, заваленные работой, всеобъемлющей заботы о государственных ключевых системах, с одной стороны, и опорой на политику невмешательства, не гарантирующую никакой защиты, с другой.
Очевидно, что речь идет об амбициозных планах. Но сейчас не время проявлять нерешительность. И не время настаивать на сохранении устарелой системы национальной безопасности, разработанной в минувшем веке против иного по характеру противника. Американцы должны потребовать от своего правительства создания системы более широкого и квалифицированного участия граждан в деле повышения безопасности Соединенных Штатов. Не только службы национальной безопасности, но и нация в целом должна быть подготовлена к долгой, беспощадной схватке с терроризмом.
Данная статья опубликована в журнале Foreign Affairs №5 за 2004 год.
