18.11.2004
ООН: вызовы времени
№5 2004 Сентябрь/Октябрь
Евгений Примаков

Академик РАН, президент Торгово-промышленной палаты РФ, член редакционного совета журнала «Россия в глобальной политике», в 1998–1999 годах – председатель Правительства РФ.


В последние годы,
особенно после террористической атаки на Соединенные Штаты 11
сентября 2001 года, тема новых угроз миру и безопасности повсюду
вышла на первый план. Произошедшее в тот день заставило каждого
осознать, насколько серьезную опасность для всех без исключения
представляет собой международный терроризм. Он проявился в наиболее
устрашающей форме – самодостаточной организации, не связанной с
каким-либо государством и претендующей на роль самостоятельного
международного игрока. Именно в таком обличии предстала миру
террористическая организация «Аль-Каида», которую официально не
поддерживает ни одно государство.

О характере этой
организации красноречиво говорит цель, провозглашенная ее лидером
Усамой бен Ладеном: создание единого исламского халифата. Средство
же достижения поставленной цели: ликвидировать в странах с
мусульманским населением режимы не только светские (как, например,
в Турции), но и умеренные (как в Саудовской Аравии). Одновременно
бен Ладен объявил «беспощадную войну» Соединенным Штатам,
поддерживающим подобные режимы, и другим государствам, которые
выступают против экстремистских исламских групп, зачастую
проповедующих идеи сепаратизма.

Разграничительная линия
между «Аль-Каидой» и традиционными международными игроками
прочерчена не на цивилизационно-религиозной почве. Друг другу
противостоят авантюрное экстремистское движение, исповедующее
средневеково-зоологическое отношение к людям, народам, странам,
и  остальной мир, ориентирующийся на
ценности современной цивилизации и культуры.

Международный терроризм
обрел принципиально новую форму, самым опасным образом он
переплетается со многими традиционными
угрозами:

 опасность распространения ядерного и других видов
оружия массового уничтожения усугубилась реальной возможностью
сращивания с ним международного терроризма;

 неурегулированность региональных конфликтов,
особенно ближневосточного, создает благоприятную почву для
распространения международного терроризма;

 еще более опасной стороной оборачивается
существование некоторых «несостоявшихся государств», то есть тех,
где власти не способны предотвратить гуманитарные катастрофы,
геноцид, массовый исход беженцев;

 усугубляется опасность, исходящая от
наркобизнеса, который становится источником финансирования
международного терроризма;

 религиозный экстремизм (не фундаментализм, а
именно, экстремизм) в ряде стран смыкается с международным
терроризмом, образуя огненную лаву, искры от которой способны
поджечь костер сепаратизма; это уже дестабилизирует обстановку в
некоторых государствах и может привести к еще более негативным
последствиям;

 тенденция раздела мира по
цивилизационно-религиозному принципу, «обобщенные» нападки на ислам
как на религию раскалывают мировое сообщество, подстегивают
террористические акции, ослабляют меры противодействия
международному терроризму.

Создается прямая угроза
того, что международный терроризм использует в своих интересах
такие объективные процессы мирового развития, как глобализация и
научно-технический прогресс.

 

«ИЕРАРХИЯ УГРОЗ»
КОНТРПРОДУКТИВНА

Появление новых вызовов
человечеству создает принципиально иную международную обстановку,
требующую новых подходов к проблемам безопасности отдельных
государств и мирового сообщества в целом. Но какими должны быть эти
подходы?

Ряд политиков и
политологов жестко разделяют угрозы на «жесткие» и мягкие». С одной
стороны, это угрозы безопасности, которые возникают либо как
результат агрессивных действий со стороны другого государства, либо
как следствие развития некоей нестабильной ситуации. С другой
стороны – все остальные, так называемые «мягкие» угрозы: нищета,
болезни, безработица и т. п.  Данный
подход оборачивается в конечном итоге идеей о том, что роль
Организации Объединенных Наций должна ограничиваться
противодействием «мягким» угрозам, так как ее механизм, дескать, не
приспособлен к тому, чтобы быстро и эффективно реагировать на
угрозы безопасности.

Подобные заключения
несостоятельны.

Во-первых, в Уставе ООН
заложены все возможности коллективного противодействия угрозам
безопасности и стабильности. Правда, Совет Безопасности ООН не
всегда оказывался в состоянии оптимальным образом использовать
имеющиеся у него полномочия, и его деятельность нуждается в
совершенствовании на основе согласованных договоренностей. Надо,
однако, отметить, что СБ ООН на деле доказал свою способеность
по-новому, именно по-новому подойти к применению положений Устава
ООН. Например, после событий 11 сентября 2001 года Совет
Безопасности дал, по сути, новую интерпретацию статьи 51 Устава
ООН, подведя базу под применение силы в порядке самообороны в
случае нападения негосударственного формирования на государство.
Следует напомнить и о таких мерах, как введенные решением СБ ООН
санкции против движения «Талибан» и создание Контртеррористического
комитета (КТК) Совета Безопасности. Совбез принимал решения о
силовых мерах в поддержку демократии и прав человека (например,
резолюцией 940 от 31 июля 1994 года СБ ООН уполномочил
государства-члены «сформировать многонациональные силы… и
использовать все необходимые средства» в целях восстановления
демократии на Гаити).

Совет Безопасности
продемонстрировал способность адаптироваться к ситуации,
сложившейся после появления новых вызовов и угроз. На этот орган
возложена главная ответственность за поддержание международного
мира и безопасности, и незачем действовать в обход Совбеза, когда
нужно принимать решительные, а в случае необходимости и силовые
меры.

Во-вторых, события,
связанные с Ираком, наглядно доказывают губительность тактики
игнорирования ООН и ставки на односторонние действия. Характерно,
что после неудачи американской операции в Ираке те, кто еще недавно
уповал на принцип унилатерализма, в соответствии с которым в
нынешних условиях самостоятельные и превентивные силовые действия в
обход ООН считаются «легитимными», разворачиваются в сторону этой
организации. Без нее не выбраться из иракского
тупика.

В-третьих, выстраивать
своеобразную иерархию угроз, противопоставлять их друг другу
контрпродуктивно. Угрозы взаимно переплетаются. Хотя международный
терроризм и не произрастает непосредственно из бедности и нищеты,
от которых страдает бЧльшая часть человечества, но во многом
является порождением дискриминационной политики, осуществлявшейся в
прошлом, да и в наши дни, в отношении тех, кто живет за пределами
стран, входящих в «золотой миллиард». Дискриминация – политическая,
экономическая, культурная – подпитывает
терроризм.

В-четвертых, в разных
частях мира по-разному расценивают значимость той или иной угрозы.
В Африке, например, основной опасностью считают СПИД, который уже
унес около 30 млн жизней. Многим странам, не входящим в «золотой
миллиард», по-настоящему угрожает не терроризм, а  болезни, нищета и голод.

 

ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ

МНОГОСТОРОННЕГО
МЕХАНИЗМА

Согласно Уставу ООН
(глава VII) Совет Безопасности определяет наличие любой угрозы,
любого акта агрессии и нарушения мира, решает, какие меры следует
принять для поддержания и восстановления международного мира и
безопасности, и, наконец, осуществляет или организует проведение
таких мер, в том числе срочных военных
мероприятий.

В Уставе ООН прямо
упоминается возможность осуществления принудительных мер также и в
превентивном порядке (статья 50). Вместе с тем в Уставе отсутствуют
критерии, которые могли бы лежать в основе принятия решения о
применении принудительных, в том числе превентивных, мер.
Следовательно, необходимо определить такие критерии. Требующими
принудительного воздействия со стороны Совета Безопасности ООН
могли бы считаться следующие ситуации:

 острый гуманитарный кризис, сопровождающийся
массовыми убийствами гражданских лиц, грубыми нарушениями
международного гуманитарного права, прав на жизнь и на имущество,
массовым исходом беженцев. Такого рода ситуации чаще всего
возникают в условиях коллапса центрального правительства той или
иной страны либо острого внутреннего
конфликта;

 неспособность центральной власти государства
взять под контроль негосударственные субъекты, действующие на его
территории и создающие угрозы международной
безопасности;

 нарушение Договора о нераспространении ядерного
оружия, особенно если имеется возможность передачи этого оружия
террористической организации;

 предоставление государством части его территории
для базирования на ней международной террористической организации,
осуществляющей масштабные теракты против других государств (в этом
случае атакованное государство также имеет право на самооборону в
соответствии со статьей 51 Устава ООН).

«Критерии
вмешательства» могут быть утверждены резолюцией СБ ООН по главе VII
Устава. При этом нет необходимости вносить поправки в сам Устав.
Вышеперечисленные ситуации связаны не с недостатками Устава ООН, а
с вопиющим  нарушением его положений и
документов, принятых в развитие Устава.

Естественно, в
создавшихся условиях необходимо конкретизировать проблему
легитимного вмешательства во внутренние дела государств. Нельзя
полностью отрицать возможность такого вмешательства в том случае,
если создаются угрозы миру, региональной или международной
безопасности.  Речь не идет об отказе
от принципа суверенитета государства, как такового. Но следовало бы
твердо исходить из того, что запрет на вмешательство во внутренние
дела незыблем только тогда, когда развитие событий внутри
государства не представляет угрозы для мирового сообщества в его
части или в целом.

При этом превентивное
вмешательство не может быть осуществлено на основе чьего-либо
субъективного решения об уровне опасности того или иного режима и о
применении силы в одностороннем порядке. И определение степени
опасности, и постановление об использовании силы должны
базироваться  лишь на коллективном
решении.

Превентивному
применению силы должно предшествовать обращение к правительству
соответствующей страны с требованием принять незамедлительные меры
по прекращению деятельности, угрожающей мировому сообществу. Отказ
или неспособность выполнить требование может рассматриваться
Советом Безопасности как основание для того, чтобы санкционировать
принудительные меры – силовые или несиловые. Соглашаясь с
принципиальной возможностью применения силы, мировое сообщество
должно оговорить, что силовое вмешательство допустимо в строго
ограниченных ситуациях как крайнее средство, и только по решению СБ
ООН, под его контролем и с полным соблюдением норм международного
права.

Решения Совета
Безопасности должны основываться на очевидных и неоспоримых фактах,
проверенной информации. Силовые акции в отношении Союзной
Республики Югославия и Ирака, осуществленные без санкции СБ ООН,
кроме всего прочего, свидетельствуют о том, что установление
фактов, имеющих прямое отношение к применению силы, является слабым
местом. В общих интересах – учесть этот опыт.

 

АДАПТАЦИЯ
МНОГОСТОРОННИХ СТРУКТУР

К НОВЫМ
УГРОЗАМ

Повышение эффективности
Совета Безопасности ООН имеет ключевое значение. Концептуальным
подходом к этой проблеме могло бы стать совмещение двух принципов –
справедливости и дееспособности. Конечно, состав и структура
Совбеза, определенные исходя из расклада сил после Второй мировой
войны, не могут сохраняться вечно. Давно прошли те времена,
когда  Германию и Японию отличало от
других стран прежде всего поражение в войне. Почти за 60 лет
существования Организации Объединенных Наций произошли и другие
серьезные изменения на мировой арене. Целый ряд бывших колоний и
полуколоний стали суверенными государствами и теперь играют
активную самостоятельную роль в международной политике и наращивают
свой удельный вес в мировой экономике (например, Индия).

Необходимо привести
состав СБ ООН в соответствие с современными реалиями. Речь идет об
увеличении числа его и постоянных, и непостоянных членов. Следует
также четче соблюдать принцип географического представительства в
Совете Безопасности, особенно в отношении Африки и Латинской
Америки. Вместе с тем значительное расширение числа членов Совбеза
противоречит идее сохранения и усиления дееспособности ООН.

Что касается проблемы
права вето, то нужно прямо сказать, что Организация Объединенных
Наций, как многосторонний механизм, эффективно действующий во благо
мира и безопасности, не может существовать без вето. История Лиги
Наций в этом плане весьма поучительна. Но не менее губительно для
ООН предоставлять право вето большому числу стран. Мне
представляется, что такое право должно принадлежать лишь нынешней
«пятерке» постоянных членов СБ ООН.

Излюбленный аргумент
критиков этой организации заключается в том, что постоянные члены
СБ ООН зачастую не способны находить консенсус по вопросам,
касающимся силового реагирования на наиболее острые угрозы
безопасности. Но эти утверждения несправедливы для тех случаев,
когда дело касается бесспорных ситуаций, чреватых угрозами
международной безопасности. Чтобы расширить возможности
согласования в рамках Совета Безопасности решений по кардинальным
проблемам безопасности, можно предусмотреть внесение определенных
корректив в процедуру его работы. Следует активно использовать уже
введенные процедурные новации, в частности, по расширению
сотрудничества между членами Совбеза и ведущими государствами –
поставщиками миротворческих контингентов, участвующих в операциях
ООН по поддержанию мира.

Стоит рассмотреть
возможность принятия постоянными членами СБ ООН коллективного
заявления о том, что они будут максимально ответственно и сдержанно
подходить к использованию права вето (дискуссии на сей счет в
«пятерке» уже велись, и вероятность выработки согласованных
формулировок такого заявления весьма высока). Члены Совета
Безопасности могли бы также выступить с политически обязывающим
заявлением о том, что будут прилагать усилия для достижения
согласия в Совбезе по ключевым вопросам безопасности и
стабильности.

Возможны и другие,
более значительные решения (не предусматривающие изменения Устава
ООН), но предметно обсуждать их целесообразно уже после определения
формулы расширения СБ ООН.

Совет Безопасности
должен сосредоточиться на конкретных конфликтных ситуациях, как это
и положено по Уставу ООН. Для этого Совбезу следовало бы
освободиться от участия в дебатах по вопросам, относящимся к
ведению Генеральной Ассамблеи («генерические» дебаты), то есть
связанным с проблемами женщин, детей, проблемами СПИДа, защиты
персонала ООН и пр.

Необходимо направить
усилия на эффективное использование и других многосторонних
структур кризисного регулирования, а также, если нужно, на их
адаптацию к новым угрозам. Прежде всего это касается
Контртеррористического комитета и Комитета СБ ООН по санкциям в
отношении «Аль-Каиды», талибов и связанных с ними лиц и организаций
(Комитет 1267).

Планируемая
реорганизация КТК и уже принятое решение об усилении потенциала
Комитета 1267 (резолюция Совета Безопасности 1526) расширяют
возможности сотрудничества этих двух органов с учетом их во
многом  пересекающихся задач по борьбе
с террором. Важно активно использовать и постоянно обновлять
санкционный список Комитета 1267 – единственный инструмент такого
рода в сфере антитеррористической деятельности.

Нарабатываемый опыт
взаимодействия КТК и Комитета 1267 можно использовать и в контексте
разработки Хартии антитеррористических действий, которая содержала
бы набор конкретных обязательств по ликвидации террористических
организаций и их отделений, перекрытию финансовых потоков,
предотвращению транзита оружия, взрывчатки, боевиков, выдаче лиц,
обвиняемых в терроризме (по списку «антиталибского» комитета).
Неучастие в режиме, установленном Хартией, рассматривалось бы как
неприемлемое. Кстати, именно такое неучастие (а не субъективное
отношение  со стороны других стран)
могло бы стать основанием для осуждения того или иного режима с
последующими санкциями в различных формах.

Имеет смысл более
целенаправленно задействовать остальные санкционные комитеты СБ
ООН, в частности «африканские» (с учетом нарастания угроз такого
рода в Африке), а также учрежденные Совбезом экспертные группы по
мониторингу за соблюдением санкций. Эти структуры, действуя в
рамках своих мандатов, могли бы внести свой вклад в определение
угроз, тесно связанных с региональными
конфликтами.

 

ВОЕННОЕ
ИЗМЕРЕНИЕ

Чтобы Организация
Объединенных Наций стала работающим механизмом, альтернативой
единолично принимаемым решениям о применении силы, она должна
приобрести военное измерение. Необходимо не только продолжать
практику осуществления по решению Совета Безопасности операций в
формате коалиции заинтересованных государств (имеется позитивный
опыт таких действий в Албании, Восточном Тиморе, Афганистане), но и
продумать также систему мер по укреплению собственного ооновского
потенциала проведения многофункциональных операций по поддержанию
и, если потребуется, восстановлению мира (с силовым компонентом). В
связи с этим целесообразно создание постоянных ооновских сил
быстрого развертывания. Они должны быть дислоцированы с учетом
«горячих точек». Кроме того, ООН 
может подписать с рядом региональных организаций и отдельных
государств специальные соглашения о том, что в случае принятия
Совбезом соответствующего решения они направляют свои подразделения
быстрого развертывания либо для операций под флагом ООН, либо
для  совместных с ООН
действий.

Еще одно перспективное
направление – формирование в Организации Объединенных Наций своего
рода экспертно-аналитического пула, состоящего из представителей
заинтересованных  и располагающих
солидными разведывательными возможностями государств. Уже сейчас
происходит обмен информацией между спецслужбами различных стран в
целях раннего выявления кризисов и выбора оптимальных средств их
нейтрализации. Однако американский опыт, когда даже наличие
определенной информации не помогло заранее раскрыть планы
террористов, готовивших нападение  11
сентября, свидетельствует о необходимости совместного анализа
получаемых сигналов и постоянного мониторинга за
кризисными 
ситуациями.

Следует создать в ООН
структуру, способную выполнять практические функции по управлению в
постконфликтных условиях, а также координировать восстановительные
и другие реабилитационные проекты ООН.

Мировое сообщество
смогло преодолеть чрезвычайно опасный исторический период –
холодную войну. Ему, безусловно, под силу справиться и с новыми
угрозами, найти пути к стабильности на планете и благополучию
народов.