Среди понятий, которыми принято характеризовать правление Владимира Путина, – «энергетическая сверхдержава» занимает особое место. Сам глава государства, правда, дистанцировался от такого определения руководимой им страны. «Я, если вы обратили внимание, никогда не говорил о том, что Россия – какая-то энергетическая сверхдержава», – заметил Путин в сентябре 2006 года, встречаясь с участниками дискуссионного клуба «Валдай». И продолжил: «Но у нас больше возможностей, чем почти у всех других стран мира… Все должны понять, что это прежде всего наши национальные ресурсы, и не раскрывать на них рот, как на свои собственные».
Как бы ни относился российский руководитель к громкому словосочетанию, для многих именно оно стало символом президентства Владимира Путина. Это время ознаменовалось крайней степенью политизации энергетического бизнеса. Газ, главный отечественный экспортный товар, априори несвободен от политического влияния, но в последние годы его поставки окончательно превратились в элемент широкомасштабного стратегического торга. А для газотранспортных проектов экономическая эффективность, кажется, стала второстепенным фактором. Бизнес-планы отошли на второй план, уступив место геополитическим концепциям возрождающейся великой державы.
Разумеется, «Газпром» декларирует приоритет экономических интересов, реализация которых необходима для превращения компании в глобальную энергетическую корпорацию. Но определяющими при выборе модели поведения газового монополиста все равно становятся политические соображения Кремля. Не случайно, например, поводом для кампании по переходу на единые принципы ценообразования в торговле с соседними странами, совершенно обоснованной с экономической точки зрения, стала «оранжевая революция» в Киеве, то есть событие отнюдь не экономическое. Да и новые цены для разных государств – участников СНГ базируются не на одних только коммерческих соображениях.
Политизация в сфере энергетического сотрудничества в целом крайне негативно сказалась на планах «Газпрома» по развитию бизнеса. Даже проекты, объективно необходимые для эволюции рыночных отношений и повышения уровня энергетической безопасности Европы, сталкиваются с ожесточенным сопротивлением (например, «Северный поток») или вовсе срываются (как получилось с идеей строительства газовых хранилищ в Великобритании и Бельгии). Ничуть не лучше и ситуация с покупкой активов в странах Европейского союза. Нарастающие политические трения в отношениях между Москвой и западными столицами, а также курс Кремля на ограничение иностранных инвестиций в российские стратегические отрасли привели к тому, что путь к приобретению крупных активов в странах ЕС «Газпрому» фактически заказан.
Взять хотя бы самые предварительные консультации по поводу покупки крупнейшей британской газораспределительной компании Centrica – они натолкнулись на однозначно негативную реакцию общества и властей. Еще раньше германский концерн E.ON Ruhrgas, традиционный партнер «Газпрома» в Европе, отказался продать ему крупный пакет акций распределительной компании Verbundnetz Gas, которая фактически монопольно контролирует рынок на территории бывшей ГДР. Не увенчались успехом и попытки обменяться активами с целым рядом других европейских компаний.
Единственная сделка, заключенная в этой сфере, – обмен пакета акций дочерней компании «Севернефтегазпром», которая разрабатывает Южно-Русское газовое месторождение, на 15 % акций немецкой распределительной компании Wingas. Да и та была согласована в Германии только потому, что статус «Газпрома» в Wingas кардинально не изменился: российский концерн так и остался на положении второго партнера. Правда, некоторые проекты в Европе осуществляются и заключены соглашения о строительстве трубопроводов, но в целом успехи «Газпрома» так и не вышли за рамки точечных приобретений. Между тем изначальная задумка была другой – полномасштабная энергетическая интеграция посредством качественного изменения роли российской компании на европейском рынке.
ВСТРЕВОЖЕННЫЙ МИР
Что же произошло? Ведь президентство Путина начиналось многообещающе: Россия вступила в интенсивные «энергетические диалоги» с Евросоюзом и Соединенными Штатами. Казалось, что Москва нашла не только источник стабильного и растущего дохода, но и выгодное место в международном разделении труда, а в перспективе – и способ занять достойное место в формирующемся мироустройстве XXI века.
Однако России так и не удалось выбрать верный тон, способствующийсозданию устойчивой системы взаимовыгодного «натурального» обмена (энергоресурсы на технологии, доступ к недрам на доступ к рынку сбыта). Не в последнюю очередь это связано с тем, что со времени вступления Владимира Путина в должность главы государства значительно изменилась общая ситуация в мире. Международная среда стала куда менее стабильной и предсказуемой, усилилась всеобщая нервозность. Американская кампания по демократизации «расширенного Ближнего Востока», призванная кроме всего прочего повысить уровень энергетической безопасности развитого мира, фактически провалилась. А эпоха высоких цен на нефть, начавшаяся в 2003–2004 годах, культивирует у Москвы преувеличенное чувство собственной значимости и успешности, у Запада же (прежде всего Европы) порождает гипертрофированную и зачастую иррациональную фобию энергозависимости.
Тем не менее реалии современной мировой экономики, основанной в значительной степени на растущем потреблении углеводородов, неумолимы. Участникам энергетического рынка придется либо договориться, либо научиться жить друг без друга. Второй путь требует качественного инновационного скачка: для одних – в сфере снижения энергопотребления и освоения альтернативных источников энергии, для других – в сторону серьезной диверсификации экономики и дистанцирования от ее сырьевой ориентации. Предпосылок для таких радикальных прорывов еще не заметно, поэтому пока переговоры и последующие компромиссы представляются обязательной частью повестки дня глобального политического диалога России и Запада.
Среди участников мирового рынка есть крупные и растущие импортеры ресурсов – Китай и Индия. Есть регионы-импортеры с плавным увеличением спроса – Северная Америка, Европа. Есть экспортеры, не претендующие на серьезный рост самостоятельного потребления ресурсов, – к примеру, Ближний Восток. Россия является крупным экспортером, но перед ней стоит задача глубокой модернизации, которая может потребовать изменения энергетического баланса в пользу роста внутреннего потребления. Так, воплощение планов по масштабному строительству энергомощностей нуждается в существенных объемах газа как топлива для электростанций, сырья же не хватает даже для обеспечения некрупных новых объектов.
Угроза превращения России в нетто-импортера энергоресурсов пока не представляется реальной. Но нельзя исключить перспективу того, что страна окажется неспособной бесконечно удовлетворять растущие энергетические потребности иностранных клиентов. Поэтому боязнь заграничных потребителей остаться крайними в распределении российского энергетического «пирога», не выглядит паранойей, хотя, без сомнения, преувеличена.
МНОГООБЕЩАЮЩЕЕ НАЧАЛО
Еще недавно идея равноправного диалога России с западными партнерами казалась не более чем данью дипломатической вежливости. Трудно было вообразить, что страна, буквально только что проигравшая идеологическую и экономическую гонки, а потом еще и оказавшаяся аутсайдером в деле политико-экономической трансформации, станет претендовать на одинаковый статус с победителями. Тем не менее примерно к середине президентства Путина Москва морально и материально созрела для разговора на равных. Катализатором процесса национально-государственного восстановления стал фактор, традиционный для богатых сырьевыми ресурсами государств, – взлет мировых цен на нефть и стоимость привязанных к ним газовых контрактов с Европой.
В 1999 году, когда глава ФСБ Владимир Путин был номинирован на пост премьер-министра и преемника Бориса Ельцина, средняя цена нефти марки Brent составляла всего лишь 17,98 дол. за баррель. Через год она выросла сразу на 10 дол., однако вскоре после этого последовал трехлетний период волатильности мировой конъюнктуры. Средняя цена то падала до 24 дол., то опять достигала 29 долларов. И лишь в 2004-м начался период стабильного и стремительного роста котировок. В тот год баррель марки Brent шел по 38 дол., и впоследствии один рекорд следовал за другим. В 2005 году среднегодовая цена перевалила за 54 дол., в 2006-м – за 65 дол., а в прошлом году превысила 72 дол. за баррель. То есть за восемь лет цены выросли в среднем в четыре раза. Смены тенденции не ожидается. Уже никого не удивляют скачки выше психологической отметки в 100 и даже 110 дол. за баррель, и очевидно, что среднегодовой показатель поставит очередной рекорд.
Экспортные цены на российский газ, который продается в Европейский союз и страны ближнего зарубежья, также устроили ралли. С 64 дол. в 1999 году они выросли до 350 дол. в первом квартале 2008-го, а экспортная выручка «Газпрома» – с 6,8 млрд дол. в 1999 году до 38 млрд дол. в 2007-м (по предварительным оценкам).
Это изменение конъюнктуры в сочетании с реформой налого-обложения российской нефтяной отрасли, обеспечившей предельные изъятия сверхприбылей в пользу бюджета, и переделом собственности в пользу госкомпаний, сформировало новое качество внешней политики Кремля. Целью последней являются двусторонние инвестиции, направленные на эквивалентный обмен активами и поддержку технологической модернизации российской экономики. Однако Запад оказался явно не готов к подобной перемене в поведении России, которая была воспринята не как приглашение к цивилизованному торгу, а как энергетический шантаж.
Впрочем, разворот произошел не сразу. В первый срок президентства Путина начал налаживаться энергодиалог с США, а обсуждение сотрудничества с Европой шло, как никогда, конструктивно и даже с взаимными уступками. В частности, «Газпром» согласился убрать из контрактов с европейскими покупателями запрет на перепродажу российского газа, а Еврокомиссия признала незыблемость этих самых долгосрочных контрактов. Последнее не соответствовало общей установке Брюсселя на либерализацию газового рынка (впрочем, и внутри ЕС либерализация встречает упорное сопротивление со стороны крупных компаний).
Весной 2002 года в ходе официального визита американского президента Джорджа Буша в Россию был дан старт энергетическому диалогу с Соединенными Штатами. На волне сотрудничества в рамках международной контртеррористической коалиции заговорили о новых инфраструктурных проектах под экспорт российской нефти в Соединенные Штаты, чуть позже возникли идеи производства в России сжиженного природного газа для целевых поставок на североамериканский рынок.
Впрочем, если для развития энергодиалога с США было больше политического желания, чем объективных предпосылок, то на европейском направлении действительно ожидались серьезные сдвиги. В 2000-м по инициативе тогдашнего главы Еврокомиссии Романо Проди начался энергетический диалог Россия – Евросоюз. Базой для обсуждения служила тема существенного увеличения поставок российских энергоносителей в Европейский союз в обмен на инвестиции и технологии.
Для иностранных капиталовложений в российский нефтегазовый сектор существовал благоприятный политический фон. Британской ВР было позволено объединить нефтегазовые активы с акционерами ТНК и создать первую такого масштаба частную компанию с иностранными акционерами в российской «нефтянке». А ConocoPhillips получила разрешение стать крупным совладельцем ЛУКОЙЛа.
На это же время приходится период максимальной «покладистости» Кремля в международных делах. Что проявлялось и в энергетической сфере: так, Москва не стала в позу, когда Турция и Польша стали добиваться снижения своих контрактных обязательств по отбору газа согласно долгосрочным договорам.
ПРЫЖКИ В ДЛИНУ
Однако «медовый месяц» длился недолго. Уже к середине 2000-х Россия и Запад успешно опровергли распространенное мнение о том, что политикой движут экономические интересы. Уровень политического доверия снижался на глазах – отчасти в силу субъективных факторов, отчасти этому способствовало объективное нарастание дестабилизирующих тенденций в международных отношениях.
Москва постепенно стала осознавать свои возможности в «новом» мире дорожающей нефти, где все крупные державы одержимы энергетической безопасностью. Так родился тезис об обмене активами в энергетическом секторе, в рамках которого западным партнерам было предложено платить за участие в разработке российских недр не деньгами, а самым дорогим – собственными рынками и технологиями.
«Если у вас сильные ноги, вам лучше прыгать в длину, а не в шахматы играть. А если у вас большая голова, то, может, лучше и в шахматы играть. И когда мы говорим о высоких технологиях и так далее, мы как-то забываем сказать, откуда они возьмутся» – так кремлевский идеолог Владислав Сурков в доходчивой форме объяснял членам «Единой России» политику партии в сфере экономического развития страны (февраль 2006 г.). Сурков указывал на необходимость «использовать свои конкурентные преимущества и развивать их», так как «концепция России как энергетической сверхдержавы вполне соответствует этому подходу». Россия, продолжал он, должна «получать доступ к технологиям, экспортируя газ, нефть, нефтепродукты».
Постепенно идея такого обмена приобрела форму пренебрежения (естественно, с точки зрения идеологии, а не бюджетной практики) к нефтегазовым доходам. «Мы должны думать не только о том, сколько денег за это взять (об этом, конечно, само собой надо думать), но деньги, извините за выражение, – это бумага. Мы ведь имеем дело с мировыми эмиссионными центрами. Ну что там американцам эти деньги? Они сколько надо, столько их и “нарисуют”. Нам нужны знания. Нам нужны новые технологии», – говорил Владислав Сурков. А два года спустя, в феврале 2008 года, Владимир Путин произнес на своей ежегодной пресс-конференции: «Дайте нам адекватные активы у себя. Деньги – уже никому не нужны, эти бумажки. Это честная и открытая наша позиция».
Но ни в 2006-м, ни в 2008-м «честная и открытая» позиция не встречала отклика у западных партнеров. И Москва постепенно стала подстраиваться. В 2005–2006 годах правительство усиленно работало над новой версией Закона «О недрах», призванной ужесточить условия доступа иностранных инвесторов к разработке российских недр, закрыв для них крупные («стратегические») месторождения. Закон не принят до сих пор, а между тем идея протекционизма в «стратегических отраслях» постепенно завоевывает популярность по всему миру, в том числе и в странах, прежде гордившихся своей приверженностью принципам свободной торговли.
Когда главной темой российского председательства в «Большой восьмерке» (2006) объявили энергетическую безопасность, было уже ясно: речь идет не об отношениях клуба с остальным миром, а об отношениях России с остальными членами клуба. В конце декабря 2005-го президент Путин провел заседание Совета безопасности РФ «по вопросу о роли России в обеспечении международной энергетической безопасности». Он подробно остановился на необходимости объединения усилий, с тем чтобы надежно обеспечить мировую экономику традиционными видами топлива, говорил о важности диверсификации и безопасности энергоснабжения, в том числе антитеррористической.
Однако в те же дни готовилась операция, которой и суждено было стать «лицом» российского председательства в G8, предопределить весь его характер. 1 января 2006 года из-за ценового конфликта с Киевом «Газпром» ограничил поставки газа в Украину. Этот шаг, к тому же сделанный на редкость топорно с точки зрения информационно-пропагандистского сопровождения, вызвал на Западе куда более бурную реакцию, чем решения российского Совбеза. И хотя реальных проблем с газоснабжением никто из европейских клиентов российского поставщика не ощутил, а право продавца требовать с покупателя рыночную цену в принципе никто не оспорил, рассуждать о совместных усилиях в сфере энергетической безопасности стало практически бессмысленно.
Из «надежного поставщика» энергоресурсов в глазах европейской общественности Россия немедленно превратилась в «энергетического жандарма», а «Газпром» – в «энергетическое оружие Кремля». Запад, обвинявший Москву в политизации энергетического бизнеса, в свою очередь взял на вооружение исключительно политический подход. Его кульминацией стали звучавшие в кулуарах саммита НАТО (Рига, декабрь 2006 г.) призывы рассматривать энергетические споры со странами – членами блока в качестве агрессии, которая требует солидарного ответа Североатлантического альянса.
А достигнутая незадолго до российско-украинской коллизии стратегическая договоренность России и Германии о строительстве Северо-Европейского газопровода, казавшаяся прообразом новых энергетических отношений в Большой Европе, превратилась в повод для консолидации всех противников сближения с Москвой внутри Европейского союза.
«ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ КУЛАЧОК»
Идеей фикс Брюсселя стало заставить Россию выполнять требования Энергетической хартии. Сам Договор к Энергетической хартии был подписан в середине 1990-х и был призван закрепить принципы защиты западных инвестиций в добычу и транспортировку углеводородов, а также гарантии со стороны государств-транзитеров, которых после распада советского блока и СССР оказалось очень много между регионами добычи (Россия и Центральная Азия) и потребления (ЕС-15). При этом положения данного договора не распространялись на территорию самого Евросоюза, то есть режима благоприятствования для российских инвестиций ратификация не предполагала.
Газовый конфликт с Украиной и несанкционированный отбор Киевом российского газа, транспортируемого в Европу, подтвердили, что присоединение к договору (а Украина его ратифицировала) не является действенным механизмом контроля за выполнением транзитных обязательств. В ответ на отказ России принимать правила, прописанные в хартии, Брюссель заговорил о праве Еврокомиссии разрешать поставщикам инвестировать в инфраструктуру по транспорту углеводородов (сети и подземные хранилища) в ЕС только на основе специальных соглашений о сотрудничестве.
Для Москвы вопросом чести стало не уступить европейцам ни пяди своей политической позиции. Ее квинтэссенцию Владимир Путин обозначил на саммите Россия – ЕС в Сочи (май 2006 г.) – буквально за несколько недель до встречи лидеров «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге. «Когда мы говорим о нашем полном присоединении к Энергетической хартии и дополнительному протоколу о транзите – там о чем речь идет? О свободном допуске к инфраструктуре добычи углеводородов и к инфраструктуре транспорта… Хорошо, вы получаете такой свободный доступ к этим инфраструктурам, а мы что получаем? И мы слышим от них: и вы то же самое. А я уже говорил: а где у вас месторождения, в которые вы нас запустите? Или где у вас такие магистральные трубопроводные системы, которыми Газпром располагает? Нет. Поэтому мы не против того, чтобы это делать. В будущем. Но нам нужно понять, что мы получим взамен. Это легко очень понять, если вспомнить наше детство. Во двор вышел, конфетку держишь – тебе говорят: “Дай конфетку”. В потный кулачок зажал: “А ты мне что?” Мы хотим знать: а они нам что? И если у них нет адекватного ответа?»
Образ жадного малыша, в чьем потном кулачке тает вожделенная конфета, в качестве модели поведения великой страны не смущал президента России. Больше того, практически одновременно с Санкт-Петербургским саммитом российские власти еще плотнее сжали «энергетический кулачок». В начале июля парламент принял Закон «Об экспорте газа», закрепивший за собственником единой системы газоснабжения – «Газпромом» «исключительное право на экспорт газа». Как только участники саммита «Группы восьми» разъехались по домам, закон подписал и президент Путин.
Неудивительно, что итоги форума оказались скромными. Россия подходила к нему с лозунгом «Энергетический эгоизм – это тупиковый путь». Понятно, что имелся в виду эгоизм потребителей. Но если в программной статье Владимира Путина, приуроченной к началу российского председательства в G8, такой лозунг казался уместным, то подписываться под ним в итоговой декларации саммита желающих не нашлось.
Все, что удалось «пробить» российской стороне, – это зафиксировать как одну из задач глобальной энергетической безопасности «развитие диалога и обмена мнениями между всеми заинтересованными сторонами по вопросам усиления взаимозависимости в энергетической сфере и безопасности предложения и спроса». Концепция безопасности предложения и спроса строилась на том, что экспортер энергоресурсов (читай: Россия) должен быть уверен: его инвестиции в добычу не будут напрасными, и энергоресурсы найдут спрос. Очевидно, что с точки зрения Москвы, политика «безопасности спроса» европейских стран должна была проявиться в отказе от «навязчивой идеи» диверсификации источников закупок. Европа со своей стороны тоже хотела бы добиться от России отказа от диверсификации рынков сбыта.
НЕОДНОЗНАЧНЫЕ ИТОГИ
Итоги «энергетической дипломатии» Москвы в первые годы XXI столетия трудно оценить однозначно.
С одной стороны, Россию стали воспринимать всерьез, а ее право на жесткое отстаивание своих национальных интересов (в том числе в энергетической сфере) больше не подвергается сомнению. Несмотря на издержки, которых можно было избежать, и непоследовательность, связанную с политическими соображениями, система энергетических отношений с государствами постсоветского пространства стала более рациональной и прозрачной, чем пять-семь лет назад. Хотя качественного прорыва не произошло, присутствие российских компаний на мировом рынке расширилось.
С другой стороны, атмосфера энергетических отношений ухудшилась: она совершенно не способствует достижению тех целей, которые ставило перед собой российское руководство на заре нового столетия. Всеобщая политизация, которой активно содействуют и поставщики, и потребители, подрывает основы рынка, толкая его участников к внеэкономической логике поведения. Относительная скудость внешнеполитического арсенала (отставание от западных стран в том, что касается военно-политического влияния, информационных возможностей и «мягкой силы») заставляла Москву делать больший упор на энергетический рычаг. Это несказанно нервировало внешних партнеров и повышало уровень противодействия российским инициативам. Так, в 2007-м Европейский союз приступил к работе по формализации политических ограничений на инвестиции иностранных госкомпаний в энергетический сектор Евросоюза.
Кампания по повышению цен для клиентов «Газпрома» в СНГ привела к естественному результату – ультиматуму Туркменистана, Узбекистана и Казахстана, которые тоже потребовали платить им за поставляемое сырье «европейскую» цену. В целом резко возросла политическая конкуренция за источники углеводородов и маршруты их доставки.
Поиск баланса интересов между поставщиками и потребителями энергоресурсов станет основным содержанием мировой и в особенности европейской политики в обозримом будущем. Взаимный отказ от политизации в энергетическом сотрудничестве мог бы составить основу ответственного и по-настоящему партнерского поведения.
Что можно считать признаками такого поведения?
Во-первых, надежность исполнения обязательств. За последние годы «Газпром» продлил контракты с крупнейшими клиентами в Европе (Германия, Австрия, Чехия, Италия, Франция и др.) на 15–20 лет вперед – это важный и позитивный фактор.
Во-вторых, развитие транспортной инфраструктуры. Как бы ни критиковали в некоторых странах газопроводные проекты «Северный поток» и «Южный поток», они, несомненно, играют позитивную роль для обеспечения европейского рынка. Тем, кто тревожится в связи с ростом энергозависимости от России, стоит вспомнить о стоимости проектов. Она слишком велика, чтобы использовать трубопроводы как «энергетическое оружие». Самой Европе в попытках диверсификации источников закупок газа и при выборе альтернативных трубопроводных проектов стоило бы руководствоваться экономической логикой – это окажется дешевле.
В-третьих, России пора уже сформулировать правила игры на собственном энергетическом рынке и в сфере доступа к недрам. Даже если эти правила зафиксируют жесткие условия для иностранного капитала, само наличие понятного правового режима станет фактором стабильности и предсказуемости.
В-четвертых, политикам в России, Европе и Америке необходимо подходить к обсуждению и решению энергетических проблем с холодной головой, не стремясь изобретать мифические «угрозы» и культивировать атмосферу взаимного недоверия и шантажа. Москве в этом смысле стоит отказаться от спекуляций на тему создания «газовой ОПЕК».
Наконец, российским властям нужно последовательно реализовывать те планы инновационного развития экономики, которые были сформулированы в начале 2008 года в рамках концепции развития страны до 2020-го. Эти планы, пользуясь образами Владислава Суркова, призваны не только «натренировать» российскую экономику лучше «прыгать в длину», но и научить ее на достойном уровне «играть в шахматы». В конечном итоге осуществление этих планов снизило бы давление внутреннего спроса на энергетический баланс, а значит, могло бы способствовать стабилизации всего европейского рынка.
