В соответствии с буквальным прочтением статьи 51 главы VII Устава Организации Объединенных Наций государство – член ООН может применить силу лишь в ответ на случившееся вооруженное нападение: «Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на члена Организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. Меры, принятые членами Организации при осуществлении этого права на самооборону, должны быть немедленно сообщены Совету Безопасности и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности, в соответствии с настоящим Уставом, в отношении предпринятия в любое время таких действий, какие он сочтет необходимым для поддержания или восстановления международного мира и безопасности» (Устав ООН, гл. VII, ст. 51). Одностороннее упреждающее применение военной силы выходит за рамки содержащейся в Уставе формулировки.
В то же время Устав лишь подтверждает «неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону», и в нем подчеркивается, что он «ни в коей мере не затрагивает» этого атрибута всякого суверенного государства. Некоторые юристы видят в этой фразе неопровержимые доказательства того, что Устав закрепил существовавшие ранее международно-правовые принципы применения вооруженной силы, в том числе и в отсутствие нападения. Другие ставят ударение на словах «если произойдет вооруженное нападение». Трактуя статью 51 в сочетании с пунктом 4 статьи 2, они столь же уверенно утверждают, что с 1945 года в международном праве возникли принципиально новые правила, допускающие применение государствами военной силы лишь в порядке самообороны в ответ на имевшее место нападение или с санкции Совета Безопасности ООН: «Все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций» (Устав ООН, гл. I, ст. 2, п. 4).
Возникает вопрос, каким же образом и насколько упреждающее применение силы, под которым мы понимаем противодействие неминуемой и очевидной угрозе, вписывается в структуру современного международного права. Подчеркнем: разговор пойдет именно об упреждающем, но не превентивном применении военной силы, то есть о мерах воздействия против потенциальных и прогнозируемых источников угрозы. Превентивное применение военной силы допустимо только в коллективном порядке в рамках процедур, предусмотренных главой VII Устава ООН, и только после того, как ненасильственные средства не дали результата.
Прежде чем приступить к основному анализу, обратимся к историческому факту, на котором многие поколения юристов-международников строили свою аргументацию, обосновывая правомерность упреждения силой.
ИНЦИДЕНТ С «КАРОЛИНОЙ» И ЕГО ПОСЛЕДСТВИЯ
Речь идет об инциденте, имевшем место без малого сто семьдесят лет назад на границе между США и британскими североамериканскими провинциями. Участники антибританского восстания в Канаде (1837–1838) пользовались моральной и материальной поддержкой формально нейтрального южного соседа. В декабре 1837-го сторонники независимости Канады, не особо разборчивые в средствах, получили очередную партию припасов, и среди прочего – оружие и амуницию, доставленные шхуной «Каролина». Судно шло под флагом США и пристало к принадлежавшему Соединенным Штатам островку, что в середине пограничной реки Ниагары. Однако колониальные правоохранительные органы, которым повстанцы-сепаратисты уже давно доставляли немало хлопот, предприняли высадку на этой иностранной территории. Британцы изрядно потрепали борцов за свободу Канады, среди которых большинство оказалось американскими гражданами. Груз был захвачен, а шхуну подожгли и пустили вниз по течению, которое отдало ее во власть Ниагарского водопада. Все это колониальные власти оправдывали неотъемлемым правом на самооборону в ответ на неоднократные и явно подготавливаемые новые вооруженные нападения.
Среди предпринятых вслед за этим дипломатических акций нас интересует ставшая памятником международного права нота государственного секретаря США Дэниела Уэбстера от 27 июля 1842 года, адресованная специальному британскому посланнику лорду Эшбертону (который, кстати, слыл изрядным американофилом, был женат на американке, имел недвижимость в Новой Англии и вдобавок поддерживал неформальные отношения с Уэбстером). Чистосердечно признав вину американцев, оказавшихся на борту «Каролины», Уэбстер предложил критерии упреждающей самообороны, необходимость в которой должна быть «сиюминутной, подавляющей, не оставляющей ни возможности выбора средств, ни времени на размышление». В доктрине международного права и в документах этот фрагмент воспроизводится чаще всего.
Гораздо реже упоминается та часть ноты Уэбстера, где указываются пределы выбора средств противодействия угрозе. Переводя стиль дипломатической эпистолы первой половины XIX века на современный язык, получаем следующие формулировки: упреждающие действия должны быть соразмерны угрозе; силовым действиям непременно предшествуют настойчивые попытки мирного урегулирования, пока они не обнаружат свою полную бесполезность и нецелесообразность; необходимо принять все меры для сохранения жизни и безопасности невиновных; виновных же нельзя уничтожать без разбору, надо щадить раненых и безоружных.
Забыты и те высказывания Уэбстера, из которых явно следует, что одним из признаков ситуации, оправдывающей одностороннее упреждение, является нарушение законов самого государства, на территории которого расположился источник угрозы, к тому же властям неподконтрольный.
И наконец, в известных нам трудах авторитетных юристов не приводятся примечательные положения из послания президента США Джона Тайлера Конгрессу от 7 декабря 1841 года и ноты лорда Эшбертона Дэниелу Уэбстеру от 28 июля 1842-го. Тайлер допускал, что государство, с территории которого исходит угроза другому государству, но которую первое не в силах контролировать, может признать свою беспомощность и допустить вторжение иностранных военных формирований на свою территорию «в случае крайней и неотложной необходимости». А в ноте лорда Эшбертона говорится о ситуации, когда «сильная и непреодолимая необходимость» может заставить воздержаться от того, чтобы применить «великий принцип, предписывающий взаимно уважать независимость территории», составляющий «наиболее существенную основу цивилизации». Так вот, если необходимость вторжения в сферу действия этого принципа все-таки возникнет, оно «может длиться лишь в течение кратчайшего периода времени, пока продолжается признанная господствующая необходимость, и быть строго сведено к самым узким пределам этой необходимости».
КРИТЕРИИ «КАРОЛИНЫ» В МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАКТИКЕ
Упоминание «Каролины» можно найти в приговоре Международного военного трибунала в Нюрнберге, который не признал убедительными доводы адвокатов, ссылавшихся на формулировки из ноты Уэбстера в оправдание вторжения Германии в Норвегию. Прямо противоположна аргументация токийского Международного военного трибунала, нашедшего правомерными действия Нидерландов, выступивших с упреждающим объявлением войны Японии, хотя в последнем случае имя «Каролина» прямо не упоминалось.
Означает ли это, что следствием признания критериев «Каролины» международным судом явилось их внедрение в систему норм и принципов Устава ООН? Авторитетная зарубежная школа, приверженцы которой есть и среди отечественных юристов, дает утвердительный ответ на этот вопрос. Но большинство все же склоняется к тому, что эти критерии составляли неотъемлемую часть международного права еще до принятия Устава и им же были отменены. При этом некоторые считают право на самооборону исключением из общего запрета на применение силы.
Автор этих строк не склонен относить предусмотренное Уставом ООН право на самооборону к категорическим исключениям из принципа неприменения силы. Статья 51 признаёт неотъемлемое право на самооборону, а с юридической точки зрения право не может быть исключением. Это, конечно, не означает, что статья 51 довлеет над прочими положениями Устава. Она непременно действует во взаимосвязи с ними. Что же касается пункта 4 статьи 2, запрещающего угрожать силой или ее применением, то в нем подразумеваются действия, направленные, во-первых, против территориальной неприкосновенности государств, во-вторых, против политической независимости государств, в-третьих, несовместимые с целями Объединенных Наций.
В праве международных договоров существует прием, когда для уяснения истинного значения формулировок международного договора сравнивают тексты, составленные на разных языках и имеющие одинаковую юридическую силу, иначе говоря, равно аутентичные. Устав ООН составлен на английском, испанском, китайском, русском и французском языках. Так вот, термину «территориальная неприкосновенность» в русском тексте Устава соответствует territorial integrity в английском, l’intОgritО territoriale во французском, la integridad territorial в испанском. Представляется, что трем приведенным иностранным терминам в русском языке ближе словосочетание «территориальная целостность».
Любопытный исторический факт: на учредительной конференции Организации Объединенных Наций в Сан-Франциско в 1945 году делегация Австралии внесла предложение дополнить пункт 4 главы II проекта, ставшего в итоге пунктом 4 статьи 2 Устава ООН, ссылками на территориальную целостность (понятно, на английском языке). В донесении от 17 мая 1945-го глава советской делегации Андрей Громыко высказался в поддержку того, чтобы упомянуть в указанном пункте «о территориальной целостности и политической независимости» (выделено мной. – Б.Т.). Складывается впечатление, что составители русского аутентичного текста Устава ООН предполагали употребить в пункте 4 статьи 2 термин «территориальная целостность», а не «территориальная неприкосновенность».
Итак, если допустить, что авторы Устава первоначально намеревались запретить применение силы против именно территориальной целостности, то упреждающее применение силы, не направленное на то, чтобы ее нарушить, равно как и не нацеленное против политической независимости государства и иных задач ООН, осуществляемое в состоянии необходимости и соразмерно, может уместиться в рамки Устава.
Из критериев самообороны, сформулированных в ходе дипломатического урегулирования инцидента с «Каролиной», которые следовало бы учитывать при изучении допустимости одностороннего упреждения силой, признанными являются принципы необходимости и соразмерности. Международный суд ООН ссылался на них, в частности, в таких делах, как «Никарагуа против Соединенных Штатов Америки» (1986), «Исламская Республика Иран против Соединенных Штатов Америки» (2003). В деле «Никарагуа» Суд установил порог интенсивности применения военной силы на уровне «простого пограничного инцидента», превышение которого позволяет говорить о вооруженном нападении в смысле статьи 51. Кстати, в том же постановлении Суд дважды заметил, что спорящие стороны «не поднимали вопроса о законности ответа на неминуемую угрозу вооруженного нападения. Соответственно Суд не высказывает каких-либо взглядов по данному поводу». Суд явно намекал, что, если бы такой вопрос был задан, он высказался бы и по нему.
Возможно, именно Международный суд ООН, опираясь на собственный инструментарий правовых средств, мог бы предложить современные критерии в связи с правомерностью одностороннего военно-силового упреждения. При этом не обязательно дожидаться, пока возникнет межгосударственный спор, разрешая который Суд изложит свою правовую позицию. В его распоряжении есть и такой прием, как консультативное заключение по вопросу права вне рамок какого-либо спора. Правда, запрашивать такое заключение уполномочены только Совет Безопасности, Генеральная Ассамблея или – с разрешения Генеральной Ассамблеи – иные органы и специализированные учреждения Организации Объединенных Наций.
Примечательно, что в докладе, основанном на выводах Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, генеральный секретарь ООН Кофи Аннан высказал мнение, что «неминуемые угрозы полностью охватываются статьей 51, которая гарантирует неотъемлемое право суверенных государств на самооборону от вооруженного нападения». Кофи Аннан, к примеру, отметил, что «правоведы уже давно признают, что это охватывает неминуемое нападение, так же как и нападение, которое уже произошло». Впрочем, в Итоговом документе Всемирного саммита 2005 года предложения, содержащиеся в докладах «Группы мудрецов» и Кофи Аннана относительно утверждения правил применения силы, были выхолощены и низведены до общих фраз. В частности, ни следа не осталось от рекомендации Совету Безопасности выработать принципы, которыми он будет руководствоваться при наделении полномочиями на применение силы или при их одобрении.
МОЗАИКА РОССИЙСКИХ ВОЗЗРЕНИЙ
Последние три года в среде российских политиков неоднократно звучали мнения о возможности применения военной силы, не дожидаясь вооруженного нападения на Россию. Если обобщить высказывания Верховного главнокомандующего, министра обороны и начальника Генерального штаба, можно получить следующую, пусть и несколько мозаичную, картину.
Ситуации, оправдывающие использование российских воинских контингентов за пределами страны в упреждение нападения, прежде всего связываются с террористической угрозой. Порой упоминаются также угрозы жизни и благополучию значительных групп российских и «русскоязычных граждан», но в этом случае речь скорее идет о военном прикрытии при эвакуации из зоны вооруженного конфликта или гуманитарной катастрофы. Также допускается применение силы, если того требуют неуточняемые интересы России или ее союзнические обязательства.
К объектам силового воздействия относят террористов или бандформирования и их базы. Диапазон средств, предназначенных для применения против них, очень обширен; единственное исключение – ядерное оружие, использование которого в качестве упреждающего средства не предполагается. В понимании министра обороны «превентивный удар» не равнозначен военным действиям и наносится «для предотвращения в разовом порядке террористической угрозы для России».
Что касается географии предвосхищающих действий, то реально речь может идти о сопредельных территориях. Заявление начальника Генерального штаба об ударах «в любом районе мира» звучит диссонансом словам главковерха о подавлении попыток «прорыва бандформирований на нашу территорию» и нанесении ударов по террористам «в ходе операции преследования». Да и министр обороны, пригрозивший «уничтожать эту нечисть везде, где бы она ни находилась», чаще все-таки видит угрозы, адекватные таким действиям, в непосредственной близости от наших границ.
Важно, что в российских официальных декларациях речь идет о нанесении удара не по вооруженным силам или объектам государства, на территории которого по его воле или помимо нее нашли приют террористы, а исключительно по боевикам. Осмысленно это сделано или нет, но тем самым предполагаемым атакам придается хотя бы формальное правоохранительное значение. В противном случае подобный целенаправленный выпад против государства может быть квалифицирован как агрессия со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.
Наконец, наши политические и военные руководители подчеркивают, что сила будет применяться в соответствии с нормами Конституции, законодательством страны и международным правом.
До сих пор эти декларации не составили цельную систему официальных воззрений на то, в каких ситуациях и в соответствии с какими критериями российское руководство было бы готово употребить военный инструмент своей власти для противостояния нависшей, но еще не реализовавшейся угрозе. Недостаточной выглядит и законодательная база, хотя понятие «непосредственная угроза агрессии» знакомо Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О военном положении» 2002 года. (Статья уже была сдана в печать, когда президент Путин подписал Федеральный закон «О противодействии терроризму», предусматривающий порядок применения Вооруженных Сил с целью пресечения террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.)
АДАПТИРУЕМОСТЬ КРИТЕРИЕВ «КАРОЛИНЫ»
Можно ли адаптировать принципы «Каролины» к современным потребностям, дополнив их нормами Устава ООН, правилами, согласованными на международном уровне, наконец, разумными политическими пожеланиями государственных руководителей, не подрывая при этом устоев современного международного права?
Они никак не вписываются в отношения между государствами, способными к гарантированному уничтожению любого противника надежно защищенными средствами ответного ядерного нападения. Да и государствам, общение между которыми происходит при отсутствии фактора «второго удара» (имеется в виду ответный удар как сдерживающий фактор. – Ред.), прибегнуть к упреждению будет непросто. Велик риск военного и политического просчета, а в итоге – международного порицания, которое может принять форму коллективной самообороны в соответствии с Уставом ООН. Следует учитывать, что повторяющиеся угрозы применения силы со стороны ядерной державы могут лишь стимулировать неядерные государства к обладанию ими оружием массового уничтожения.
В соответствии с буквальным прочтением текста Устава ООН право у государства на самооборону возникает в ответ на вооруженное нападение другого государства. В реальности разрушительный удар может быть внезапно нанесен группировкой, не подчиняющейся никакому государству и с территории, над которой национальное правительство не способно осуществлять контроль. Да и представления о таких признаках угрозы, как ее неминуемость и подавляющий размах, ныне иные, чем были во времена Уэбстера.
Возможны случаи, когда имеются неопровержимые доказательства неминуемости подобной атаки. Возможно также, что ее ожидаемые мощь и глубина сопоставимы с действиями регулярной армии и тяжесть последствий для населения и территориальной целостности страны сопоставимы с полномасштабной войной. Тогда бездеятельное ожидание нападения будет равносильно преступному пренебрежению правительством своими конституционными обязанностями. Но любому правителю придется задуматься над тем, сможет ли разведка представить ему свидетельства подготовки нападения, которые убедят не только его самого, но и международное сообщество. Смогут ли подчиненные ему вооруженные силы нанести подавляющий, но соразмерный контрудар, не только сведя свои потери к минимуму, но и не причинив ущерба мирному населению и имуществу государства, на территорию которого они вынужденно вторглись?
Итак, помимо устоявшихся критериев крайней необходимости и соразмерности, решение об одностороннем упреждающем применении военной силы следовало бы принимать также и с учетом других критериев. Так, лорд Эшбертон сформулировал положения о минимальном вторжении в сферу территориального верховенства, а также об ограниченности цели удара, в качестве которой может выступать только источник угрозы, и о сопредельности территории, на которой этот источник находится. Принятие такого решения должно быть обусловлено масштабами угрозы и тяжестью последствий бездействия.
Весомым основанием для упреждающего применения силы могли бы стать выраженное согласие или даже просьба государства, на территории которого находится источник угрозы, но с которым оно само не в силах совладать. Сюда же относятся неспособность, пассивное бездействие либо явное нежелание государства, на территории которого формируется угроза, ей противостоять или как-нибудь ее контролировать. Односторонний силовой сценарий придется рассматривать и в случае невозможности обратиться в Совет Безопасности ООН или к уполномоченной региональной организации, а также при их бездействии или сложившейся практике бездействия в аналогичных ситуациях в прошлом. Но в любом случае о нанесении удара следует незамедлительно сообщить СБ ООН и быть готовым представить убедительные доказательства наличия угрозы, а значит, и раскрыть средства и способы их добывания. Следует понимать, что применение военной силы – это крайняя мера, обращение к которой свидетельствует о неэффективности, а возможно, и неумелом применении иных средств, в частности дипломатических и правоохранительных. Нужно также понимать, что непоколебимые, на взгляд одной из сторон, основания для упреждения вполне могут быть поставлены под сомнение другой.
Необходимо быть готовым нести полную ответственность за ущерб, причиненный непричастным лицам и их имуществу при нанесении упреждающего удара. А такой ущерб может оказаться следствием недостоверной информации о местонахождении источника угрозы и его готовности к действию. Наконец, надо четко представлять себе пределы применения силы во времени и пространстве, ставить ясную задачу исполнителям и еще до начала операции иметь осуществимый план ее завершения и гарантированной эвакуации занятого в ней персонала.
Эти критерии лишь ориентир, а каждая конкретная ситуация потребует индивидуального подхода. Их перечень может быть дополнен, исправлен и оспорен. Но не стоит при этом забывать, что грозные декларации, не подкрепленные реальными возможностями и волей к их использованию, вряд ли эффективны.
* * *
Дэниел Уэбстер в переписке со своим британским партнером не случайно обставлял право на упреждающую самооборону юридическими ограничениями и условиями. Правительство, в котором он занимал один из высших постов, управляло растущим, но все еще слабым государством. Надвигалась война с Мексикой, два конфликта – на юге и на севере – сломили бы юную республику. Она избежала схватки с более могучим противником – бывшей метрополией, с максимальной эффективностью употребив умную и изворотливую дипломатию в сочетании с грамотным и дотошным использованием инструментария международного права.
