Логика Общего экономического пространства (ОЭП) Российской Федерации и Европейского союза, контуры которого намечены в одной из четырех известных «дорожных карт», предполагает формирование в более или менее отдаленной перспективе зоны свободной торговли (ЗСТ) с участием обоих партнеров. К совместному изучению этого вопроса стороны приступили в 1998 году в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между РФ и ЕС, действующим до 1 декабря 2007-го. Однако дальше изучения дело так и не продвинулось.
До официального вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО) вопрос о начале переговоров о зоне свободной торговли не может быть непосредственно включен в повестку дня политического диалога России и Евросоюза. Между тем мировой опыт создания ЗСТ после Второй мировой войны, например Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ), Южноамериканского общего рынка (МЕРКОСУР), Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА) и др., говорит в пользу такого включения: все эти зоны учреждались странами – членами Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), позже переименованного в ВТО.
19 ноября 2006 года Москва и Вашингтон подписали протокол о поддержке Соединенными Штатами присоединения России к ВТО. При наиболее благоприятном развитии событий формальные процедуры по оформлению членства нашей страны в этой организации могут быть завершены к концу 2007-го. А официальные переговоры по ЗСТ между Россией и Европейским союзом могут стартовать не раньше 2008 года, даже если стороны проявят политическую волю.
Вместе с тем экономически Российская Федерация пока не готова к первым масштабным шагам на пути создания с ЕС зоны свободной торговли. А если принять во внимание фактический провал последнего саммита Россия – Евросоюз в ноябре 2006 года, когда Польша заблокировала начало переговоров о новом долгосрочном соглашении сторон, вопрос о ЗСТ на первый взгляд не актуален.
Между тем на восьмом заседании «круглого стола» промышленников России и Европейского союза, состоявшемся в Хельсинки параллельно с саммитом, была принята, по словам вице-президента Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Игоря Юргенса, «довольно смелая прорывная концепция», разработанная РСПП и Союзом промышленных и предпринимательских конфедераций Европы (ЮНИСЕ). Ее первый принцип – «широкое и всеобъемлющее соглашение о свободной торговле между ЕС и Россией». Как сообщали западные СМИ, проблему ЗСТ обсуждали и в кулуарах саммита официальные лица из обеих делегаций, причем на достаточно высоком уровне.
Изложенная Юргенсом позиция РСПП стала для автора настоящей статьи неожиданной, если не сказать ошеломляющей. Даже к нашему членству во Всемирной торговой организации большая, а возможно, и преобладающая часть российского бизнеса (по меньшей мере хозяйствующие субъекты во всей обрабатывающей промышленности, не говоря уже о сельском хозяйстве и сфере услуг) относится настороженно либо с явным неприятием. А ведь членство в ВТО предполагает гораздо более умеренную либерализацию российской внешней торговли, особенно импорта, чем та, что ожидается в рамках ЗСТ с Евросоюзом.
ИНТЕРЕСЫ И ПОЗИЦИИ СТОРОН
Можно со всей определенностью сказать, что Европейскому союзу, как более сильному экономическому субъекту, создание зоны свободной торговли принесет только выгоды. Для России же все не так однозначно, поскольку ее конкурентные позиции по отношению к гипотетическим будущим партнерам по ЗСТ весьма уязвимы. Положительных результатов Москве можно ожидать разве что в среднесрочной перспективе, а отрицательных – немедленно, тогда как ЕС сразу же и без какого-либо предварительного ущерба извлечет значительную пользу от образования ЗСТ с Российской Федерацией.
Освобождение на короткий период времени взаимной торговли промышленными товарами от различных тарифных и нетарифных ограничений даст Евросоюзу асимметричные конкурентные преимущества. Баланс ожидаемых последствий будет для нас, по всей вероятности, отрицательным.
Поскольку экспорт Европейского союза в Россию состоит главным образом из машинотехнической и другой готовой продукции высоких стадий переработки, снижение тарифных и нетарифных барьеров вызовет его резкое увеличение по физическому объему и стоимости. Это усилит конкурентное давление на отечественную обрабатывающую промышленность. В итоге российский актив в товарообороте с ЕС сократится, а при особенно неблагоприятных обстоятельствах может даже обернуться дефицитом (наблюдаемое в последние годы превышение темпов прироста импорта РФ из Евросоюза по сравнению с ее экспортом и без того способствует развитию данной тенденции). Такое развитие событий нанесет тяжелый удар по платежеспособности, бюджетной системе и валютным резервам России.
В этом же негативном направлении будет действовать и отмена несовместимых с режимом ЗСТ экспортных пошлин на вывозимые из Российской Федерации на европейский рынок товары топливно-сырьевой группы, особенно нефть и газ. Вкупе со снижением таможенных пошлин это заметно уменьшит совокупные доходы таможни, на которые сегодня приходится около 40 % поступлений в госбюджет.
В нашем экспорте в Европейский союз доминируют товары топливно-сырьевой группы и готовые изделия низких стадий переработки (наподобие удобрений и других продуктов крупнотоннажной химии). В результате около 80 % российского экспорта поступает в ЕС беспошлинно или на льготных условиях. При такой структуре товарооборота мы не нуждаемся в зоне свободной торговли.
Постепенное формирование ЗСТ могло бы способствовать созданию более благоприятных условий для решения одной из стратегических внешнеэкономических задач – диверсификации российского экспорта путем резкого повышения удельного веса готовых изделий, прежде всего машинотехнической и особенно высокотехнологичной продукции. Вместе с тем зона свободной торговли предоставит российскому бизнесу не гарантии, а только дополнительные возможности продвижения в этом направлении.
Наибольшим потенциалом наращивания экспорта такой готовой продукции для России обладает не европейский рынок, а рынки других регионов, прежде всего Азиатско-Тихоокеанского (АТР). Например, Германия – ведущая экономическая держава Евросоюза – для нас почти бесперспективна в этом отношении (можно надеяться только на точечные прорывы в отдельные мелкие ниши).
Эта страна с 2002 года неизменно выступает как главный мировой экспортер товаров в форме материального продукта, что обусловлено ее лидерством в таких областях, как общее машиностроение, электротехника и химия, а также ролью одного из немногих мировых грандов автомобилестроения. Прогресс общего машиностроения отмечается здесь уже на протяжении четырех лет – впервые за последние четверть века, и на 2007-й эксперты прогнозируют дальнейший рост. Загрузка производственных мощностей достигает 86 %. С фирмами, работающими в данной отрасли, сложно конкурировать внешним контрагентам даже из стран Европейского союза и из других государств – членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Тем более это относится к российским машиностроителям. Правда, условия для расширения экспорта российской машинотехнической продукции в другие страны ЕС, особенно постсоциалистические, более благоприятны, но все же за пределами Евросоюза они еще лучше.
Диверсификации российского экспорта в целом, и на европейский рынок в частности, видимо, будет способствовать вступление нашей страны в ВТО. В АТР же эту роль – похоже, в неменьшей мере – сыграет зона свободной торговли, которую намечено создать к 2020 году в рамках форума Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС). Для развитых стран, входящих в эту организацию, полная либерализация взаимной торговли предусматривается с 2010-го, а для развивающихся – с 2020-го. Россия как член АТЭС могла бы этим воспользоваться.
Нынешняя доля Европейского союза во внешнеторговом обороте нашей страны (около половины) в ближайшие 10–15 лет будет постепенно снижаться (возможно, до 40 %). Напротив, доля Северо-Восточной Азии, одного из субрегионов АТР (Китай, Южная Корея, Япония), может удвоиться по сравнению с нынешними 12,5 %.
Азиатско-Тихоокеанский регион характеризуют не только более благоприятные условия для наращивания экспорта готовой продукции. Энергопотребление и спрос на импортные энергоресурсы в таких странах Азиатско-Тихоокеанского региона, как Индия, Китай, США, а также в ряде других в ближайшее десятилетие будут расти значительно быстрее, чем в ЕС, что во многом обусловлено сравнительно невысокой экономической динамикой Евросоюза, ожидаемой практически всеми экспертами. По прогнозу Центра мирохозяйственных связей Всероссийского научно-исследовательского института внешнеэкономических связей (ВНИИВС), руководимого автором данной статьи, в 2006–2017 годах среднегодовые темпы прироста мирового ВВП составят 3,1–3,3 %, российского – 6,6–6,8 %, американского – 2,9–3,1 %, тогда как Европейского союза – только 2,3–2,5 %.
Более того, например, в Германии, которая является одним из крупнейших покупателей российских энергоносителей, объем потребления нефтепродуктов к 2010-му уменьшится по сравнению с 2006 годом на 1,7 % (прогноз роста потребления нефтепродуктов в ФРГ, разработанный экспертами Германского союза предпринимателей нефтяной и нефтеперерабатывающей отрасли и опубликованный в августе 2006-го). В результате потребности в сырой нефти для производства нефтепродуктов также останутся на уровне 2005–2006 годов, что найдет отражение в снижении спроса (по физическому объему) на импортную нефть.
Следует также иметь в виду, что страны АТР придают проблеме диверсификации энергопоставок меньшее значение, нежели ЕС, который, постоянно подчеркивая свою якобы чрезмерную энергетическую зависимость от России, вновь и вновь заявляет о намерении переориентироваться на других поставщиков. С учетом этих обстоятельств РФ считает целесообразным постепенно повышать долю АТР в своем экспорте энергоносителей с нынешних 3 % до 30 %. Правда, и экономически, и технически это будет возможно только после 2017-го, поскольку потребует «перебросить» на восток не менее 60 млн т нефти и 65 млрд куб. м газа в год.
«ДОРОЖНАЯ КАРТА» К ЗОНЕ СВОБОДНОЙ ТОРГОВЛИ
После вступления в ВТО Россия в первую очередь должна позаботиться о выполнении своих обязательств на переходный (адаптационный) период. Что касается гипотетической зоны свободной торговли с Евросоюзом, то, если в течение 2008–2010 годов соответствующее соглашение будет разработано, подписано и ратифицировано, ее формирование завершится к концу следующего десятилетия. То есть ЗСТ Российская Федерация – Европейский союз появится одновременно с созданием ее аналога в рамках АТЭС.
При анализе перспектив особый интерес представляет история развития Европейской ассоциации свободной торговли в 1961–1970 годах. Стокгольмская конвенция о создании ЕАСТ, вступившая в силу в 1961-м, наряду с важными, но относительно «периферийными» статьями содержит в себе четыре основных, ключевых положения:
Первое. Полная отмена (кроме специально оговоренных исключений) импортных пошлин в течение 10 лет, что потребует их ежегодного снижения на 10 % (ст. 3).
Второе. Повышение импортных квот до 100 % к 1970 году, что означает отмену контингентирования импорта (т. е. количественных или стоимостных ограничений импорта, введенных на определенный период времени. – Ред.) во взаимной торговле.
Третье. Установление единых правил определения страны происхождения товаров. Эта мера нужна, чтобы не допускать распространения внутри ЕАСТ взаимных льгот на изделия, произведенные за ее пределами (так называемые «внезональные» товары, четко отделяемые от «зональных»). При этом «зональными» товарами, согласно сформулированным планам, являются:
- изделия, которые полностью, начиная с исходного, переработанного затем материала, произведены в ЕАСТ;
- определенные продукты, прошедшие точно описанный процесс переработки;
- товары со стоимостью переработанных «внезональных» материалов, не превышающей 50 % экспортной цены готового изделия (ст. 4).
Тем самым ЕАСТ отказалась от единого внешнеторгового тарифа в отношении третьих стран – от того элемента таможенной политики Европейского союза, который и превращает его в таможенный союз. ЕАСТ не выходит за рамки ЗСТ, ее страны-члены сохранили полную таможенную автономию.
Четвертое. Если вследствие предусмотренного в Стокгольмской конвенции снижения ввозных пошлин или сравнительно низкого исходного уровня обложения импорта возникают торговые диспропорции, которые выражаются в чрезмерном увеличении импорта определенного товара какой-либо страной и наносят последней ущерб, они подвергаются мониторингу и при необходимости устраняются (ст. 5).
Другие заслуживающие внимания положения этой конвенции касаются таких вопросов, как уменьшение аграрных субсидий (ст. 24); взаимное предоставление (согласно ст. 16) государствами – членами ЕАСТ полной свободы выбора места жительства своим гражданам (подданным); устранение таможенных пошлин и сборов чисто фискального характера, а также элементов таможенной защиты тех или иных товаров, содержащихся во внутренних налогах и сборах, и экспортных пошлин во взаимной торговле (ст. 6, 8); уменьшение ограничений конкуренции (ст. 15).
Если понижение ввозных пошлин и количественных ограничений импорта вызывают в какой-либо стране – члене ЕАСТ существенные проблемы с платежным балансом либо резкий рост безработицы, она может вновь ввести количественные ограничения, но только временно (ст. 19, 20). Для сельского хозяйства конвенция предусматривала разработку особых правил (ст. 21–28).
Следование позитивному опыту ЕАСТ способно привести к тому, что уже в первые годы после вступления в силу соглашения о зоне свободной торговли между РФ и ЕС сложится зона преференциальной торговли как «предтеча» ЗСТ. Все это было бы необходимо увязать с обязательствами России как по Договору о создании Союзного государства с Белоруссией, так и в рамках Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), где дело идет к формированию таможенного союза.
Все международно-правовые документы, принятые после Второй мировой войны и определившие статус вышеуказанных ЗСТ, предусматривали поэтапный переход к свободной торговле только промышленными товарами в форме материального продукта, устанавливая особые правила либерализации взаимной торговли «чувствительными» товарами (текстиль, черные металлы и др.). На торговлю сельскохозяйственной продукцией эти документы не распространялись. Думается, что Москва и Брюссель в процессе создания ЗСТ неизбежно двинутся тем же путем. Максимум, на что Россия могла бы пойти в аграрной области, – это преференциальная торговля при надлежащем согласовании вопросов государственной поддержки сельского хозяйства.
ПЕРСПЕКТИВЫ И ВЕРОЯТНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
Тарифное «разоружение» в процессе создания ЗСТ Российская Федерация – Европейский союз, вероятно, продлится 7–10 лет и будет происходить, как в свое время в ЕАСТ, в форме ежегодных линейных снижений тарифов на готовые изделия. Так же, как в ЕАСТ в 1960-е, в соглашении о создании ЗСТ должна быть предусмотрена возможность временного замораживания либо даже повышения тех или иных тарифов, если на отдельных товарных рынках возникнут дисбалансы, угрожающие национальному производству и занятости, а также тяжелые диспропорции в платежном балансе.
Если формирование зоны свободной торговли по промышленным товарам принесет существенные позитивные результаты, то рано или поздно встанет вопрос о взаимной либерализации в сфере движения услуг. Можно с уверенностью предположить, что это займет уже значительно больше времени и потребует поэтапного заключения соответствующих соглашений по каждому конкретному виду услуг (транспорт, страхование, туризм и т. д.).
При оценке таможенной стоимости товара и определении страны его происхождения ЕС придерживается общепринятых правил Всемирной торговой организации и до сих пор не вводил в этой связи каких-то специфических регламентаций. Видимо, в будущей зоне свободной торговли Российская Федерация – Европейский союз также должны действовать соответствующие правила ВТО. Для России задача состоит в безусловном выполнении этих правил, в чем ей пока не удалось преуспеть. Было бы целесообразно использовать опыт ЕАСТ по применению единых правил определения страны происхождения товаров.
Если в процессе формирования ЗСТ между Россией и Евросоюзом в области тарифного регулирования будут предприняты масштабные шаги по либерализации взаимной торговли, то у сторон во многих случаях не будет иного способа защиты национального производства, рынка, занятости и социальной стабильности, кроме как прибегнуть к тем или иным мерам нетарифного регулирования. Поэтому будущее соглашение должно включать в себя обширный раздел, согласовывающий правила применения обоими партнерами мер нетарифного регулирования в духе последовательной либерализации торговли между ними.
В области нетарифного регулирования ЕС, как правило, тоже придерживается международно-правовых норм Всемирной торговой организации. Если соглашение о создании ЗСТ Российская Федерация – Европейский союз будет иметь в этой области ссылки на соответствующие документы ВТО, этого окажется вполне достаточно.
Однако по некоторым нетарифным ограничениям, в отношении которых Евросоюз применяет собственные нормы и правила, соглашение должно содержать специальные предписания и регламентации. Это касается антидемпинговых мер, технических и экологических стандартов и норм, а также мер (норм) санитарного и фитосанитарного контроля.
В случае создания и успешного функционирования ЗСТ ЕС рано или поздно включит в повестку дня вопрос о предоставлении его фирмам равных с российскими компаниями конкурентных условий участия в торгах (конкурсах) на получение российских государственных заказов на поставки товаров и услуг, а также строительство объектов на нашей территории. Если такой вопрос встанет (вероятнее всего, в достаточно отдаленной перспективе), России следует конструктивно подойти к его решению на основе принципов обоюдности и взаимной выгоды.
Мировой опыт зон свободной торговли, прежде всего ЕАСТ, свидетельствует о следующем: либерализация торговли готовой продукцией, особенно машинотехническими изделиями, в процессе формирования ЗСТ способствует развитию специализации и научно-производственной кооперации между хозяйствующими субъектами обоих партнеров, а на этой основе – активизации инвестиционного сотрудничества, прежде всего в форме взаимных прямых капиталовложений. Либерализация торговли приведет также к удешевлению прямых инвестиций в РФ при создании филиалов европейских компаний и совместных предприятий на российской территории и снизит их производственно-сбытовые издержки (в том числе по линии поставок комплектующих изделий).
Вместе с тем шаги по открытию российского рынка сделают возможным его освоение европейскими фирмами за счет прямых экспортных продаж продукции, произведенной в других странах, что ослабит интерес к инвестированию в России как к средству проникновения на ее внутренний рынок. Но в целом формирование ЗСТ все же окажет позитивное воздействие на приток прямых инвестиций из Европейского союза, прежде всего в отрасли обрабатывающей промышленности.
Для того чтобы обеспечить такой положительный эффект, Москве понадобятся активные переговоры с Евросоюзом. При этом необходимо ссылаться на то, что учреждение зоны свободной торговли принесет ЕС выгоду с самого начала переходного периода, в то время как Россия столкнется со значительными трудностями по структурной перестройке ее народного хозяйства и не сразу сможет в полной мере вкусить плоды свободы торговли. Поэтому Москва имеет все основания ожидать от Брюсселя соразмерных уступок и льгот в области инвестиционного сотрудничества, а также введения безвизового режима, упорядочения и облегчения доступа российской рабочей силы на основе временных контрактов на рынки труда в странах – членах Евросоюза.
Следует особо подчеркнуть, что иммиграционные рестрикции и жесткий шенгенский режим в полной мере распространяются на граждан России. Дежурные ссылки ведущих европейских политиков и высокопоставленных чиновников из Брюсселя и Страсбурга на то, что причиной отказа от безвизового режима является нестабильность в России, абсолютно неубедительны на фоне реальной ситуации в нашей стране. Тем более что безвизовый режим предоставлен примерно шести десяткам стран, среди которых немало государств гораздо менее стабильных, чем Россия (например, государства Латинской Америки). Такая дифференциация несовместима с самой идеей создания ЗСТ Российская Федерация – Европейский союз, и особенно Общего экономического пространства.
России нужно было бы с самого начала переговоров о зоне свободной торговли добиваться подготовки и заключения рамочного соглашения по регулированию миграции рабочей силы в рамках будущего ОЭП. Основываясь на таком документе, Москва могла бы заключать соответствующие двухсторонние договоренности со странами-участницами. Подобные соглашения должны обеспечивать равные права российских трудовых мигрантов по крайней мере с их «коллегами» из третьих стран (Турция и др.), регулировать с учетом интересов России их привлечение и найм, соответствующие квоты, а также такие вопросы, как оплата труда, медицинское и пенсионное обеспечение, страхование по безработице, а также сроки действия трудовых контрактов.
Формирование ЗСТ между Россией и Евросоюзом невозможно без обеспечения свободы движения российских граждан и грузов транзитом по «европейской» суше – между эксклавной Калининградской областью и основной территорией России. Важно, чтобы существенное облегчение режима передвижения произошло уже на начальном этапе будущих переговоров о ЗСТ.
В мировой практике правила подобного рода транзита определяются международно-правовыми прецедентами. Например, такими, как маршрут Alaskan Highway протяженностью 2 394 км, открытый согласно двухстороннему соглашению между США и Канадой от 25 октября 1942 года и обеспечивающий свободный транзит между Америкой и ее эксклавом Аляской. РФ обладает таким же правом на доступ к своему калининградскому эксклаву.
***
На протяжении всего постсоветского периода Европейский союз оставался нашим торгово-экономическим партнером номер один; эту роль он сохранит по меньшей мере до 2015–2020 годов. Дальнейшее расширение торговли с ЕС необходимо России, поскольку способствует поддержанию сложившейся базы для последующего развития всего комплекса внешнеэкономических связей Российской Федерации (за счет него уже сегодня формируется не менее 35–40 % ВВП нашей страны).
Россия готова гарантированно удовлетворить все имеющиеся энергетические потребности Евросоюза, она заинтересована в укреплении взаимоотношений стратегического партнерства. В свою очередь Европейский союз разделяет эти интересы.
Вместе с тем в силу отмеченных выше обстоятельств создание зоны свободной торговли между РФ и ЕС не может относиться к первоочередным, а тем более неотложным задачам в области совершенствования внешнеэкономической деятельности России, реализации ее внешней политики.
При разработке соглашения о ЗСТ Российская Федерация – Европейский союз и соответствующей программы ее формирования оба партнера должны избегать как неоправданного пессимизма, так и чрезмерных ожиданий, а тем более эйфории. Речь здесь идет о долгосрочном процессе, в который России целесообразно вступить только после тщательной и интенсивной подготовки.
