10.03.2007
Партнерство в обход барьеров
№1 2007 Январь/февраль

Российско-украинская граница обрела статус межгосударственной
пятнадцать лет назад. Однако местное население до сих пор
воспринимает ее как ненужный барьер, препятствующий нормальному
течению жизни. Трудности с пересечением границы, взятки и
коррупция, контрабанда, разрыв хозяйственных связей и ограничения в
контактах между соседними районами, столетиями входившими в одно
государство, сложности с устройством на работу из-за разницы в
гражданстве, усиливающееся расхождение систем образования и его
платность, труднодоступность социальных и медицинских услуг,
оказываемых «по соседству», но в другом государстве, ощутимые
различия в оплате труда и пенсионном обеспечении, а также в
стоимости и качестве коммунальных услуг на сопредельных
территориях… Вот лишь неполный перечень проблем, с которыми
приходится сталкиваться жителям новой приграничной зоны.

Потребность в развитии прямого взаимодействия подталкивает к
более тесному сотрудничеству не только население и мелкий бизнес,
но и административно-хозяйственные элиты соседних регионов России и
Украины. Приграничное сотрудничество можно определить как
использование выгод соседства для решения проблем повседневной
жизни и перспективного социально-экономического развития каждого из
регионов. Оно начинает рассматриваться как одна из форм
региональной политики, направленной на социально-экономическое
развитие каждой из сторон благодаря координации усилий и получению
совместных выгод.

В начале 2000-х годов наметилась определенная активизация
сотрудничества на белгородско-харьковском участке границы. Прошел
юридическое оформление первый российско-украинский проект
еврорегиона «Слобожанщина». Его устав одобрен Министерством
иностранных дел РФ, утвержден Министерством юстиции РФ и согласован
с Министерством экономики Украины. Пока этот еврорегион в основном
представляет собой институциональную рамку, которую еще предстоит
наполнить содержанием. Но он уже используется как имиджевый ресурс,
позволяющий ассоциировать предлагаемые бизнес-проекты с европейской
моделью приграничного сотрудничества или идеей единства России и
Украины.

Тем не менее достигнутые результаты еще весьма скромны, а ныне в
отдельных сферах наблюдается и попятное движение. Назрело много
проблем, причем значительную часть из них можно решить только на
межгосударственном уровне.

Во-первых, приграничное сотрудничество еще не
имеет автономного механизма развития и сильно зависит от
конъюнктуры отношений между обеими странами, от доброй воли
руководителей областных и местных администраций.

Во-вторых, практически отсутствует важнейший
стимул развития приграничного сотрудничества – предпринимательский
интерес, опирающийся на сеть кооперированного малого и среднего
бизнеса.

В-третьих, интенсивность повседневных
трансграничных контактов падает.

ВЗГЛЯД С ОБЕИХ СТОРОН ГРАНИЦЫ

Идеи приграничного сотрудничества обсуждаются в рамках трех
господствующих национальных дискурсов, под которыми понимаются
различные системы взглядов, используемые для обоснования
принимаемых решений либо оправдания предпринимаемых действий.
Своеобразие каждого из них ярко проявилось в формализованных
интервью, которые осенью 2005 года авторы провели более чем с 30
экспертами по обе стороны границы – представителями администраций,
пограничной и таможенной служб, деловых кругов, общественных
организаций, ведущими сотрудниками научно-исследовательских
учреждений и вузов. Исследование проходило в рамках
российско-украинско-французского проекта «Динамика трансграничных
отношений и политика соседства к востоку от Европейского союза»,
поддержанного программой Econet.

Первый дискурс можно назвать «постсоветским
интеграционным». Его сторонники полагают, что применение к
российско-украинской границе норм международного права в полном
объеме неоправданно. Оно препятствует восстановлению нормальной
практики повседневных контактов на территории, которая никогда не
была разделена государственной границей. Поэтому приграничное
сотрудничество должно стать одним из инструментов консолидации
постсоветского пространства и восстановления утраченного
единства.

В России такие представления до последнего времени доминировали.
Прежде всего они органично вписывались в более широкие
представления о ведущей роли России на постсоветском пространстве,
что обосновывалось ее экономическим весом, богатством природных
ресурсов и центральным положением. В то же время подобный дискурс
выражал потребность хотя бы в частичном восстановлении единого
социального и хозяйственного пространства приграничных районов и
усиливался объективной зависимостью Харьковской области и других
восточноукраинских регионов от импорта энергии из России и от
российского рынка.

В Украине данный дискурс также распространен, однако он
противоречит официальной позиции руководства страны. Любые попытки
постсоветской реинтеграции однозначно связываются с российской
гегемонией и противопоставляются европейскому вектору.
Русско-украинское двуязычие и сложившийся симбиоз двух культур,
характерный для Восточной Украины, рассматривается как признак
слабости украинского государства.

Второй дискурс противоположен первому, поэтому
назовем его «дезинтеграционным». Его суть состоит в констатации
того факта, что еще с советских времен экономики Белгородской и
Харьковской областей связаны довольно слабо. Сегодня, в условиях
неурегулированности межгосударственных отношений, местным
предприятиям, в том числе сельскохозяйственным, проще
переориентироваться на «своих» поставщиков и «своих» потребителей,
чем искать сомнительных выгод приграничного сотрудничества. Тем
более что последние заведомо нивелируются бюрократическими
проволочками и психологическими издержками. Следовательно,
приграничное сотрудничество носит вынужденный характер.

В России такую точку зрения разделяют многие молодые
руководители среднего звена, полагающие, что приграничное
сотрудничество – это рудимент прошедшей эпохи, который будет
отмирать по мере расхождения экономик обеих стран и ухода
поколений, испытывающих ностальгию по СССР.

В Украине данной позиции придерживаются представители
националистических и национал-демократических взглядов, согласно
которым украинско-российская граница – важный для национальной
безопасности Украины рубеж, разделяющий два независимых и различных
государства, две этнические и исторические общности, имеющие разные
интересы. Российский вектор украинской политики жестко
противопоставляется европейскому.

Третий дискурс – «проевропейский». Он
предполагает использование концепции еврорегиона на основе развития
равноправных партнерских взаимоотношений, выстраиваемых на всех
уровнях общества, включая администрации, бизнес, социальные и
культурные институты, неправительственные организации и население.
Суть этой концепции – в создании условий для координации развития
трансграничной территории, сформировавшейся на основе единых
интересов, отражающих тесные кооперационные связи между
предприятиями, деятельность общественных организаций, многолетнее
сотрудничество между местными властями, общность истории и
культуры. Функционирование еврорегиона возможно только при условии,
что региональные и муниципальные органы власти наделены
достаточными полномочиями, то есть в случае децентрализации
государственного управления. Еврорегионы призваны активизировать
местные инициативы для решения социальных проблем и сглаживания
неравномерности территориального развития.

Постсоветский интеграционный сценарий приграничного
сотрудничества по-прежнему весьма популярен. Но наиболее
реалистичным (хотя и самым труднореализуемым) является третий –
европейский вариант, базирующийся не на персонифицированных связях,
а на прочной правовой основе, совместных программах и проектах, а
также постоянных контактах на всех уровнях. Концепция еврорегиона
может стать новой идеологией российско-украинского приграничного
сотрудничества. Ее использование полностью отвечает интеграционным
устремлениям России и одновременно позволяет примирить обычно
противопоставляемые российский и европейский векторы политической
ориентации Украины. Концепция органично соответствует курсу Киева
на интеграцию в Европу и нормативным европейским подходам к
отношениям между двумя равноправными соседними государствами.
Наконец, эта концепция открывает возможности подключения к
европейским программам приграничного сотрудничества. Расширение
Европейского союза на Восток сделало это более реальным.
Гипотетически децентрализация и федерализация в рамках «Европы
регионов» позволила бы западным областям Украины участвовать в
европейской интеграции, а восточным – развивать отношения с
Россией.

ЕВРОРЕГИОН – ФОРМА ИЛИ СОДЕРЖАНИЕ?

Идея использования модели еврорегиона для развития приграничного
сотрудничества на белгородско-харьковском участке границы возникла
еще в середине 1990-х годов. Тогда же было выбрано и название
«Слобожанщина».

Как показала украинская исследовательница Татьяна Журженко,
слобожанский дискурс оказался по многим причинам чрезвычайно
удобным для руководства Харьковской области. Он позволил привлечь
для обоснования культурной специфики и единства региона
классические труды историков, почитаемых в независимой Украине. При
этом концепция культурно-исторического единства Слобожанщины вполне
приемлема для ревнителей украинской национальной идеи.

Академик Дмитрий Иванович Багалей (1857–1932) и его
последователи доказывали, что с середины XVII века, когда восточные
славяне снова стали селиться в северной части «дикого поля», и до
конца XIX столетия в населении региона абсолютно преобладали
украинцы. На долю русских приходилось не более 10–15 %. Доказывая,
что Слобожанщина осваивалась в основном украинскими казаками,
Багалей распространил на нее исторический миф о казачестве, лежащий
ныне в основе украинской идентичности, а его ортодоксальным
последователям позволил рассматривать большую часть жителей
Белгородчины как русифицированных собратьев по крови.

Утверждая украинский приоритет, концепция единства Слобожанщины
одновременно ассоциируется с многовековыми традициями
взаимодействия украинской и русской культур, межнационального
общения и терпимости. Не отрицая определенных противоречий между
украинцами и русскими, академик Багалей не превращал конфликты
между ними в основное содержание истории региона. Скорее, напротив,
он рассматривал их добровольные и взаимовыгодные контакты как
благоприятный фактор развития Слобожанщины. Его концепция не
содержит фальшивого противопоставления «имперской России» и
«колониальной Украины» и аргументирует необходимость
украинско-российского приграничного сотрудничества.

Само название «Слобожанщина» выглядит в Украине естественным для
всего трансграничного региона. Оно одновременно и проукраинское, и
не антироссийское. Это понятие не ассоциируется ни с советским
прошлым, ни с традиционной советской концепцией единства
происходящих от общего корня трех славянских народов, часто
рассматриваемой в Украине как обоснование гегемонии России и
асимметрии украинско-российских отношений.

Российская сторона в этой ситуации выступает в непривычной роли
ведомого. Однако создание еврорегиона Слобожанщина отвечает и
российским амбициям, поскольку поддерживает усилия пророссийски
настроенной части харьковчан, выступающих за превращение Харькова в
столицу русской культуры в Украине, выполняющую функции посредника
в экономических и политических отношениях между двумя странами –
неотъемлемое условие процветания города и связанных с ним
приграничных территорий.

Таким образом, «еврорегиональный» дискурс был позитивно
воспринят обеими сторонами, но формальное подписание договора о
создании еврорегиона стало возможным лишь после того, как
российская Государственная дума ратифицировала летом 2002 года
Европейскую рамочную конвенцию «О приграничном сотрудничестве
территориальных союзов и властей». Украина присоединилась к ней еще
в 1993-м. В ноябре 2003 года губернаторы обеих областей подписали
двустороннее соглашение, запустившее механизм формирования
еврорегиона, а в 2004-м «Слобожанщина» вошла в качестве наблюдателя
в Европейскую ассоциацию еврорегионов в надежде стать ее
полноправным членом. После согласований в правительствах обеих
стран документ был одобрен региональными парламентами и в 2005 году
вступил в силу.

Безусловно, создание еврорегиона свидетельствует об определенной
степени доверия между соседними областями, но это лишь первый, хотя
и очень важный шаг. Успех еврорегионального строительства в
значительной степени зависит не от политических договоренностей, а
от вовлеченности в этот процесс деловых кругов, средств массовой
информации, общественных организаций и обычных граждан, от того,
насколько новая структура будет отвечать их интересам и с помощью
каких каналов эти интересы будут реализовываться. Еврорегионы вдоль
границ с более развитыми соседями были созданы во многих странах
Центральной и Восточной Европы. Однако цели, заявленные их
инициаторами, часто остаются только на бумаге.

Дело в том, что строгого определения и критериев еврорегионов не
существует. Их создание в восточной части Европы нередко было
результатом решений региональных властей, руководствующихся
политическими соображениями, а не логическим следствием расширения
приграничного сотрудничества. Немалую роль играют и надежды на
получение субсидий от Европейского союза. Территория еврорегионов
нередко слишком велика, границы произвольны и гораздо шире зоны
реальных трансграничных взаимодействий, которые к тому же
недостаточно интенсивны. Сеть экономических и иных партнеров не
сформировалась, и они не проявляют должной заинтересованности в
совместной деятельности с партнерами по другую сторону границы.

Столь крупные территориальные образования, получающие особый
статус, вызывают настороженное отношение центральных властей,
которые опасаются, что самостоятельная внешнеэкономическая и
внешнеполитическая деятельность еврорегионов ослабит влияние
столиц. Ключевая проблема – расхождение между целями
стратегического развития национального и регионального уровней.

Если в интегрированной Европе регионализация рассматривается как
стимулирование местной инициативы, способствующей демократизации
общества, то на постсоветском пространстве она видится угрозой
национальной безопасности и национальному единству.

Россия и Украина остаются высокоцентрализованными государствами;
в обеих странах гражданское общество, заставляющее власти учитывать
интересы местных жителей, развито слабо. Главной движущей силой
еврорегионального строительства пока являются только администрации,
по долгу службы вынужденные решать приграничные проблемы, некоторые
политики, стремящиеся использовать эту тему для саморекламы, а
также интеллектуальные элиты, поддерживающие идеи интеграции.
Нередко создание еврорегиона рассматривается как маневр,
позволяющий территории получить особый экономический статус,
недоступный иными средствами. Обе стороны надеются на еврорегион
как на средство привлечения инвестиций, предполагая, что сработает
принцип «домино» и появление одного источника финансирования
привлечет и других инвесторов. Да и у собственных правительств
будет легче просить денег под еврорегиональные проекты.

Целостность еврорегионов в значительной степени определяется
локальной идентичностью населения, сохраняющего память об
историческом единстве территории, нарушенном в результате
каких-либо драматических событий. Эта память на Слобожанщине
практически стерта и имеет скорее фольклорно-декоративный, нежели
реальный, характер (см. табл.). Слобожанская идентичность
фактически была замещена «советской». Приведет ли отмирание
советской идентичности к возрождению реликтовой слобожанской? В
условиях, когда основные экономические и политические процессы в
обеих странах ориентированы на центральные власти, вряд ли можно
этого ожидать. Скорее усилится ощущение белгородской и харьковской
региональных общностей, разделенных государственной границей.

Еще одна проблема – противоречие между европейскими формами
приграничного сотрудничества и отсутствием в обоих государствах
реальной региональной политики. В отличие от «большой» политики,
региональная связана с социальной и экономической сферой и нацелена
преимущественно на решение проблем местного населения. В случае
трансграничных регионов необходимо также осознать ценности общих
приоритетов и четко сформулировать цели, поскольку ни одна страна
не хочет финансировать своего соседа без понимания реальной отдачи.
Требуется и кропотливый подсчет преимуществ и потерь при выделении
бюджетных средств на приграничное сотрудничество, и оценка
возможностей решать с его помощью проблемы «своего» населения.

Опрос 500 респондентов был проведен в июне 2001 г. См.:
Колосов В., Вендина О. Российско-украинская граница: социальные
градиенты, идентичность и миграционные потоки (на примере
Белгородской и Харьковской областей) / Миграция и пограничный
режим: Беларусь, Молдова, Россия и Украина. С.И. Пирожков (ред.).
Центр проблем изучения вынужденной миграции в СНГ и Национальный
институт проблем международной безопасности. Киев, 2002. Сс.
21–26.

Именно поэтому приоритетами функционирования еврорегионов как
института, позволяющего трансграничному сотрудничеству стать опорой
регионального саморазвития, стали:

  • повышение мобильности населения и создание общего регионального
    рынка труда;
  • координация деятельности в гуманитарной сфере;
  • развитие кооперации, облегчение движения капиталов, товаров и
    потоков людей в рамках общих проектов;
  • устойчивое развитие: рациональное природопользование,
    предотвращение разного рода угроз и последствий чрезвычайных
    ситуаций, поддержание единой транспортной и энергетической
    инфраструктуры.

Основные средства при этом направляются на меры, позволяющие
мобилизовать инициативу местного населения и бизнеса, а не на
прямые инвестиции. Такой подход явно не совпадает с желанием
региональных властей получать именно прямые инвестиции и
государственные гарантии под крупные бизнес-проекты с участием
администраций.

Наблюдается также противоречие между стремлением населения
сохранять тесные контакты и слабостью его социальной
самоорганизации. Наиболее стабильная составляющая трансграничных
связей – родственные отношения людей, культурные обмены, а не
экономические контакты. Несмотря на это, трудно ожидать, что
инициатива «снизу» сыграет заметную роль в становлении еврорегиона.
Ни с белгородской, ни с харьковской стороны не возникло
общественных объединений, способных стать проводниками идеи
Слобожанщины.

Трансграничная проблематика слабо отражена в средствах массовой
информации и в исследованиях, ведущихся университетами обеих
областей; широких общественных дискуссий на эту тему не отмечено.
Проект продвигается областными и некоторыми районными
администрациями, пытающимися инициировать в том числе и создание
ассоциаций, общественных организаций, торговых домов.

Без формулирования общих целей и приоритетов развития,
специфичных для белгородско-харьковского пограничья, без
соотнесения их с целями национальных региональных политик
приграничное сотрудничество будет служить лишь частным интересам, а
еврорегион станет использоваться для демонстрации в определенные
моменты намерений политического сближения с соседней страной либо в
качестве ширмы для деятельности крупного бизнеса. Собственно, это
уже и происходит: достаточно вспомнить избирательную кампанию
Виктора Януковича или широко рекламируемый проект создания
международного аэропорта на границе (убедительного маркетингового и
технико-экономического обоснования столь крупного проекта
представлено общественности пока не было).

Так что же, ждать пока дезинтеграционные процессы возьмут верх
над инерцией постсоветских российско-украинских отношений, а идея
еврорегиона окажется скомпрометированной?

ПОЛИТИКА МАЛЫХ ДЕЛ

Единственный шанс превратить первый российско-украинский
еврорегион в инструмент решения проблем местного населения, а
приграничное сотрудничество – в важную сферу отношений двух стран,
способствующую их сближению на новой институциональной основе, –
целенаправленная повседневная и подчас малозаметная деятельность по
созданию инфраструктуры партнерских отношений.

Во-первых, для «малой» белгородско-харьковской
интеграции необходимо единое информационное пространство, которое
может включать:

  • региональную информационно-справочную базу «Слобожанщина»,
    содержащую сведения о всех административных, социальных и
    культурных учреждениях региона, участниках местного рынка;
  • базу данных об условиях бизнеса в соседних регионах России и
    Украины, отслеживание и информационное сопровождение изменений в
    законодательстве России, Украины и их соседних областей;
  • систему сбора и распространения информации об условиях
    получения образования, медицинском обслуживании и прочих социальных
    услугах в соседних регионах;
  • банк региональных инициатив и проектов межрегионального
    сотрудничества;
  • создание слобожанских СМИ или хотя бы регулярных телепрограмм,
    где могли бы освещаться основные региональные события, проблемы,
    законодательные акты, проводиться публичные дискуссии о
    перспективах развития еврорегиона.

Во-вторых, необходим межрегиональный
внебюджетный фонд поддержки межрегиональных проектов, направленных
на сотрудничество территорий, отдельных предприятий и организаций.
Выделение средств должно основываться на независимой экспертизе,
позволяющей оценивать целесообразность предлагаемых проектов и их
социальную роль. Основной приоритет в соответствии с международной
практикой должен отдаваться проектам, имеющим:

  • экономическую значимость для повседневной жизни людей и
    способствующим укреплению кооперационных связей, созданию новых
    рабочих мест, поддержке малого и среднего бизнеса;
  • инновационную направленность (создание высокотехнологичных
    производств, новых услуг, разработка новых технологий);
  • гуманитарную направленность (укрепление социальной и правовой
    защиты населения, развитие образования и в целом человеческого
    потенциала, гражданского общества, культурного многообразия и
    контактов);
  • экологическую направленность: значимость для обеспечения
    устойчивого развития региона и безопасности жизни населения
    (экологический мониторинг, охрана Северского Донца малых рек,
    экологический туризм, экологические исследования и т. п.).

В-третьих, необходимо систематическое
проведение разного рода форумов, закрепляющих и расширяющих
партнерские отношения в разных сферах жизни, включая и деятельность
законодательных органов власти в обеих областях, обеспечивающих
продвижение идей и лоббирование интересов приграничных регионов на
государственном уровне в своих странах.

Таким образом, если российско-украинскому пограничью суждено
стать ареной сотрудничества, то произойдет это благодаря
кропотливой повседневной работе людей, которые рассматривают
Украину не как чужое государство или естественное продолжение
России, а как ее естественного партнера. Пока осознание общих
интересов, позволяющее жить вместе, не объединяясь, дается с
трудом.

Содержание номера
«Откуда такая жестокость?»
Лев Троцкий
«Многие страны скатываются к национализму»
Жак Делор
Сепаратизм или автономия?
Владимир Швейцер
Каудильо Чавес и новая утопия
Америко Мартин
Россия на подъеме
Валентин Кудров
«Большая восьмерка» после Санкт-Петербурга
Джон Кёртон
Белоруссия – форпост «старой» Европы?
Юрий Дракохруст
Россия в Молдавии: вернуть инициативу
Зураб Тодуа
Партнерство в обход барьеров
Ольга Вендина, Владимир Колосов
Признание «непризнанных» и международное право
Георгий Вельяминов
Праздники и будни Европы
Фёдор Лукьянов
Косово как тест для России
Ян Чарногурский
Свобода торговли между Россией и ЕС: за и против
Владимир Паньков
Суверенитет и интеграция
Тимофей Бордачёв
Не расширять ЕС в пику России
Диогу Фрейташ ду Амарал
Свет и тени европейской интеграции
Юрий Борко
Саммит НАТО в Риге: большой контекст
Рад ван ден Аккер, Михаэль Рюле
Афганистан без коалиции
Владимир Овчинский
Битва за глобальные ценности
Тони Блэр
Конфликт эмоций
Доминик Муази