28.02.2010
Сотрудничество вместо сдерживания
№1 2010 Январь/Февраль
Николай Капитоненко

К. полит. н., доцент Института международных отношений Киевского национального университета имени Тараса Шевченко, исполнительный директор Центра исследований международных отношений (г. Киев).

О потенциале российско-украинского стратегического партнерства

В центре внешнеполитической повестки дня нового
президента Украины стоит вопрос о создании приемлемой системы
безопасности в Европе. Ключом к решению проблемы будет определение
взаимовыгодного формата отношений с Россией, являющейся крупнейшим
украинским соседом, источником возможных вызовов, но в то же время
и потенциальным партнером в достижении непростой цели – избавить
Европу от рисков новой холодной войны.

Как наполнить сотрудничество с Россией, о котором в
разгар предвыборной кампании говорили почти все, реальным
содержанием? Чем Украина готова пожертвовать ради него и каких
уступок вправе ожидать от России? Какими, наконец, должны стать
новые принципы сотрудничества (ибо на старых лозунгах, за которыми
нет конкретных решений, возникают скорее новые трудности, чем
приемлемые внешнеполитические ориентиры)?

Попытаемся сформулировать отправные точки для
диалога, дискуссии и взаимного понимания.

ПОЗИЦИИ VS ИНТЕРЕСЫ УКРАИНЫ И РОССИИ В СИСТЕМЕ
ЕВРОПЕЙСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Помимо того, что отношения с Россией важны для
Украины сами по себе, они определяющим образом влияют на процессы
трансформации европейской системы безопасности. Именно здесь перед
обеими странами открываются перспективы широкого стратегического
сотрудничества при условии, что они смогут обозначить комплекс
совпадающих интересов и определить общие элементы видения будущего
Европы. И здесь же таятся самые серьезные риски, если отношения
между сторонами превратятся в «игру с нулевой суммой». При всей
кажущейся несовместимости точек зрения Москвы и Киева некоторые
ключевые вопросы европейской безопасности важно заглянуть «дальше»
позиций и увидеть стоящие за ними интересы. Это поможет найти путь
к компромиссам.

Важно понимать, что интересы обеих стран не
направлены друг против друга. То есть из диалога изначально должны
быть исключены маргинальные установки на ослабление партнера или
тем более сомнения в его суверенитете либо территориальной
целостности. Если это не будет сделано, каждое из государств станет
искать ответы вне рамок двусторонних отношений. Но данного условия
недостаточно для конструктивного взаимодействия. Кроме исключения
заведомо неприемлемых стремлений, важно также сконцентрировать
внимание и усилия на тех вопросах, где Россия и Украина могут
искать и находить совместные решения.

В самом общем виде можно утверждать, что
фундаментальным стратегическим интересом выступает недопущение
нарастания конфликтогенности в Европе. Для обеих стран эта
опасность создает жизненно важные угрозы, хотя и несколько
отличающиеся по характеру. Новая холодная война грозит России
внутренними рисками и высокой степенью вероятности оказаться на
обочине глобальных социальных, экономических и политических
процессов с нарастающей угрозой дезинтеграции. Для Украины она
может обернуться потерей государственности в той или иной форме.
Кроме жизненных возобновление конфронтации в Европе затронет и
другие интересы этих двух государств, принеся им экономические
потери, политическую нестабильность и ослабление позиций в
глобальной конкурентной борьбе.

Между тем решение данной стратегической проблемы
стороны видят по-разному. Для России лучшей гарантией
предотвращения нового противостояния на континенте является
предупреждение силовых дисбалансов. Именно в этом свете Москва
рассматривает, к примеру, процессы расширения НАТО либо зоны ее
ответственности. Для Украины же основная опасность – не в нарушении
континентального силового равновесия, а в дефиците надежных
инструментов защиты своих интересов в отношениях с более сильными
партнерами. Североатлантический альянс, а также другие институты
многостороннего сотрудничества воспринимаются Украиной как
возможность компенсации такой асимметрии.

Интересы России в создавшейся геостратегической
обстановке сформулированы в общих чертах президентом Дмитрием
Медведевым в июне 2008 г. Его инициатива предполагает создание
достаточно широкой зоны общей безопасности, которая охватывала бы
территорию всей Европы и распространялась бы на все ключевые сферы:
политическую, военную, энергетическую, экономическую. Изменения
«правил игры» в Европе, которые предлагает Россия, касаются
урегулирования следующих принципиальных проблем:

  • разрешение противоречия между принципами права
    народов на самоопределение и территориальной целостности
    государств;
  • определение рамок и условий использования
    «гуманитарной интервенции» в конфликтах;
  • закрепление принципов функционирования военных и
    военно-политических союзов в Европе.

Каждая из этих проблем на протяжении долгого времени
представляла собой серьезное препятствие на пути реализации
геополитических приоритетов России, а также служила источником
двойных стандартов в международной политике. И если искоренение
последних отвечает в целом интересам европейских государств, то
формы и методы достижения Москвой своих внешнеполитических целей,
особенно в свете событий 2008 г., у многих вызывают вопросы.

Вопросы и опасения возникают и в Киеве. Как
расставлены акценты в российском плане? Ведь если слова про право и
неприменение силы служат лишь прикрытием для перевода международной
безопасности в Европе на рельсы Realpolitik с разделением сфер
влияния и невмешательства, то такой план категорически неприемлем
не только для Украины, но и для всей Европы ХХI века. Он уводит
европейскую политику далеко назад, во времена конкурирующих
альянсов и антагонистических интересов. Нынешняя, пусть не
идеальная, система безопасности в таком случае куда лучше отвечает
требованиям взаимозависимой Европы.

В случае же, если Россия действительно хочет сделать
механизмы многостороннего обеспечения стабильности более
эффективными, ее стремление следует поддержать, а предложенный план
– обсудить в многостороннем формате и усовершенствовать.
Направлениями усовершенствования, важными для Украины, могли бы
стать следующие.

Во-первых, конкретизация принципов
урегулирования региональных и локальных конфликтов, в частности
определение соотношения права наций на самоопределение и принципа
территориальной целостности государств. Важность для Киева проблемы
урегулирования ряда конфликтов на постсоветском пространстве, в
особенности приднестровского, обуславливает необходимость внесения
украинских соображений на этот счет.

Во-вторых, определение механизма
взаимодействия различных международных организаций в деле
поддержания стабильности в Европе. При этом целесообразно
отказаться от идеи запрета вмешательства тех или иных организаций в
дело урегулирования конфликтов, а вместо этого закрепить принцип
максимально возможного сотрудничества всех существующих институтов,
при котором каждый вносит в дело урегулирования свой вклад.

В-третьих, очерчивание общего
формата основных подходов к урегулированию локальных и региональных
конфликтов, определение комплекса допустимых мер при их решении, а
также процедур вовлечения третьих сторон в такие конфликты.

В-четвертых, конкретизация
предложений России в области энергетической безопасности. Со
времени озвучивания инициатив Медведева прошли полтора года,
насыщенные событиями на энергорынке, результатом которых стало
зарождение нового формата участия Украины в системе энергетической
безопасности. Ключевая задача работы над российскими предложениями
заключается в том, чтобы выяснить, насколько Москва готова идти на
создание прозрачной, единой системы, учитывающей интересы триады –
поставщика, транзитера и потребителя энергоресурсов.

Инициатива России полезна в том смысле, что
направлена на выработку многостороннего, компромиссного формата
обеспечения безопасности в Европе. Развитие ее основных элементов,
в том числе и в формате двустороннего российско-украинского
сотрудничества, могло бы привести к оформлению общего видения
архитектуры европейской безопасности.

ПРОБЛЕМА НАТО

Так же, как российско-украинские отношения являются
ключом к формированию архитектуры безопасности в Европе, проблема
НАТО во многом остается ключом к российско-украинским
отношениям.

Шагами, которые способны облегчить понимание в этом
вопросе, могли бы стать определение интересов сторон, затрагиваемых
перспективой вступления Украины в альянс, а также перевод дискуссии
по данному вопросу из эмоционального в прагматическое русло.
Последнее кажется более простым, но на практике таковым не
является. Избежать накала страстей при обсуждении проблемы НАТО
удается редко. И это касается не только бытового, но и
академического и политического уровней. Излишняя
эмоционально-ценностная нагрузка усугубляет проблему, создавая
разделительные барьеры и в целом превращая ее в «игру с нулевой
суммой».

Безусловно, для многих и в Украине, и в России НАТО –
вопрос идеологического выбора, своеобразный цивилизационный и
исторический Рубикон. Демократические ценности – часть самогЧ
Североатлантического союза, а также общей идентичности входящих в
него стран. Однако эти ценности не ставятся под сомнение ни в
Украине, ни в России. А значит, дискуссию стоит ограничить рамками
безопасности, стратегии и геополитики. Чем чаще это будет удаваться
сделать, тем меньше поляризации будет вызывать натовская тема в
двусторонних отношениях и тем реже она будет обсуждаться «на разных
языках».

Переводя обсуждение данной проблемы в прагматическое
русло, нужно отметить, что за ней стоят важные, первостепенные
интересы и Киева, и Москвы. Именно по причине их важности
компромисс так труднодостижим. Россия воспринимает расширение НАТО
как сужение собственной «зоны интересов» и прямую стратегическую
угрозу. Последнее проистекает из принимаемого как аксиома
антироссийского характера самого альянса. Только учитывая эти
особенности восприятия, можно попытаться понять интересы, стоящие
за российским «нет» расширению НАТО.

Для Украины же присоединение к блоку – это наиболее
эффективный на сегодняшний день способ гарантировать собственную
безопасность, единственный механизм, при помощи которого можно
компенсировать слабости в отношениях с соседями. Будучи членом
альянса, Украина, благодаря структуре и процедурам принятия в нем
решений, могла бы оказывать реальное влияние на процессы
обеспечения европейской безопасности, не требуя взамен неприемлемых
политических жертв. Исходя из таких соображений, стремление к более
тесному сотрудничеству с НАТО нельзя приписать исключительно
личностным характеристикам президента Виктора Ющенко, как это часто
пытаются сделать. При любом президенте и при существующей карте
угроз взаимодействие с альянсом будет представлять собой большую
ценность для Украины. Это обусловлено структурными особенностями
современной международной системы в Европе.

Но и Россия не остается безучастным наблюдателем.
Проводя агрессивные или односторонние действия, она, естественно,
увеличивает антироссийскую составляющую украинских
евро-атлантических стремлений, как и усиливает их в целом. И
наоборот, демонстрируя конструктивный подход и участвуя в
многосторонних форматах поддержки безопасности, Россия может
существенно ослабить потребность Украины в НАТО.

Если свести эмоциональную составляющую к минимуму,
что отвечает интересам обеих стран, останутся соображения
национальной и региональной безопасности. Украина продолжит ими
руководствоваться, и они будут подталкивать ее к вступлению в НАТО
до тех пор, пока не появятся равноценные альтернативы. На
сегодняшний день их нет, и это нужно признать. Ни одна другая
организация коллективной безопасности не даст Украине таких же
надежных гарантий, не ущемляя при этом базовых свобод и ценностей.
Нейтралитет, часто пропагандируемый в качестве альтернативы
евро-атлантическому выбору, является вообще наихудшим вариантом как
с экономической, так и с политической точек зрения. НАТО, несмотря
на множество проблем и сложностей, продолжает внушать доверие как
самая эффективная структура в деле обеспечения региональной
безопасности. А это очень важно с точки зрения украинских
интересов.

Для России отказ Украины от членства в НАТО был бы
огромным выигрышем. На всех уровнях – двустороннем, региональном и
глобальном, а также и во всех отношениях – геостратегическом,
политическом и международно-имиджевом. К сожалению, сегодня Россия
не может предложить Украине что-либо равноценное для уравнивания
выигрышей. Высокая степень приоритетности проблемы во внешней
политике обоих государств, скорее всего, не приведет к тому, чтобы
в ближайшее время удалось добиться окончательного решения вопроса.
Однако это не означает, что поля для компромиссов нет.

ПОЛЕ ВОЗМОЖНЫХ КОМПРОМИССОВ

Идея расширения объектных полей российско-украинских
отношений может быть положена в основу их перестройки.

Для ее реализации обоим государствам необходимо
осознать, чего они ждут друг от друга, какие вопросы являются для
них жизненно важными и почему, а какие – второстепенными. Сторонам
следует также выразить готовность к обоюдным уступкам. В целом
диапазон взаимных интересов довольно широк, а степень
взаимозависимости в отношениях между обеими странами высока. Это
повышает как ценность компромиссных решений, так и риски, связанные
с конфронтацией.

К первостепенным интересам России относятся:

  • сохранение влияния на постсоветском пространстве, в
    частности, для обеспечения того, чтобы никакая прямая военная
    угроза для России не исходила с территорий бывших союзных
    республик;
  • максимизация экономических преимуществ
    постсоветского пространства, наиболее эффективное использование
    производственных связей, транспортных возможностей и
    торговли;
  • стабилизация постсоветского пространства, чтобы
    минимизировать потенциальные угрозы, связанные с исламским
    фундаментализмом, международным терроризмом и прочими проявлениями
    экстремизма;
  • упрочение, при возможности, геополитических позиций
    России в Европе, Центральной Азии и, благодаря этому, усиление
    влияния на процессы, происходящие в Восточной Азии и на Ближнем
    Востоке. Иными словами, использование потенциала постсоветского
    пространства с целью повысить роль России в мировой политике.

Можно легко убедиться в том, что значение Украины для
реализации большинства первостепенных интересов России уникально. В
частности, без украинского участия практически невозможно достичь
приемлемых для Москвы результатов по всем пунктам, кроме разве что
третьего. К тому же очевидно, что второй и третий пункты полностью
отвечают интересам самой Украины, давая простор для самого широкого
взаимовыгодного сотрудничества. Препятствия на пути возникнут
только тогда, когда дальнейшее усиление России станет
восприниматься Украиной как угроза ее собственной безопасности.
Иными словами, когда в российско-украинских отношениях проявится в
своем классическом виде «дилемма безопасности».

Согласно теории международных отношений, наиболее
эффективным ответом на «дилемму безопасности» является установление
долгосрочного сотрудничества и поддерживающих его форм
взаимодействия. Это значит, что и Украине, и России нужно искать и
совершенствовать такие формы, что в любом случае позитивно повлияет
на динамику взаимоотношений сторон.

Некоторые из важных внешнеполитических интересов
России неактуальны для Украины. К примеру, пока действует «дилемма
безопасности», Киев не заинтересован в усилении политического
влияния Москвы и даже может быть заинтересован в обратном. Чтобы
преодолеть эту проблему, необходимо всячески демонстрировать то,
что ни одна из сторон не представляет собой угрозу для партнера. Но
кроме такой демонстрации нужна еще и готовность пойти на уступки.
Лучше всего использовать стратегию обмена уступками в тех вопросах,
которые второстепенны для одной стороны и первостепенны для
другой.

Приоритетными интересами для Украины являются:

  • поддержание в Европе плюралистической системы
    безопасности, недопущение деградации ее к биполярной
    структуре;
  • защита региональной стабильности и безопасности,
    урегулирование «замороженных» конфликтов, в особенности
    приднестровского;
  • максимально полное включение страны в процесс
    европейской интеграции на правах равноправного партнера;
    максимизация прибылей от транзитных возможностей Украины.

Москва способна оказать влияние на реализацию
первостепенных интересов Украины. Очевидно отсутствие
принципиальных расхождений в постановке стратегических целей, хотя
присутствуют отличия в подходах (например, при решении региональных
конфликтов). Различия в позициях Украины и России по вопросу о том,
как конкретно должна функционировать многополюсная система
безопасности в Европе, рассмотрены выше, но само наличие этого
общего интереса может стать движущей силой сотрудничества. Не
вызывает сомнения также и обоюдная заинтересованность Москвы и
Киева в максимизации экономических выгод от сотрудничества и
усилении своих позиций в отношениях с Европейским союзом.

Возникающие время от времени расхождения по
тактическим вопросам должны показаться несущественными на фоне
совпадения стратегических интересов. В контексте сказанного
сегодняшний газовый вопрос, который служит источником напряженности
и конфликтов в двусторонних отношениях, мог бы стать областью
налаживания взаимовыгодного сотрудничества в европейском
масштабе.

Есть и другие источники активизации стратегического
партнерства. Они заключаются во взаимном удовлетворении
первостепенных интересов друг друга за счет собственных
второстепенных. Комплексы второстепенных интересов обеих стран
достаточно разнообразны и разнонаправлены. Но среди них есть и те,
что могут создать основу для компромиссных решений. К ним
относятся:

  • деятельность Организации Договора о коллективной
    безопасности (ОДКБ) стран СНГ;
  • статус и пребывание Черноморского флота России на
    территории Украины;
  • будущее СНГ как инструмента коллективной
    безопасности и деятельность других региональных международных
    режимов.

В реализации этих интересов ставки сторон различны.
Для России они во многом важны с точки зрения защиты первостепенных
приоритетов, однако сами таковыми в чистом виде не являются. Для
Украины эти вопросы привязаны к «дилемме безопасности» и
противоречивому отношению к возрастанию роли и влияния России на
постсоветском пространстве.

Комбинирование интересов двух групп создает широкий
спектр возможных компромиссных решений. В максимальном виде эта
«программа» могла бы даже включать в себя отказ Киева от
перспективы его членства в НАТО. Однако кроме нейтрализации
«дилеммы безопасности» такой шаг потребовал бы от России не только
действенных мер по гарантированию суверенитета и безопасности
Украины, но и максимально возможного взноса в поддержание
региональной стабильности. ОДКБ пока не отвечает этим
требованиям.

Менее экстремальные версии компромисса могли бы
включать в себя с украинской стороны согласие на продление срока
пребывания Черноморского флота России в Севастополе; активизацию
партнерства с постсоветскими странами в борьбе с транснациональными
угрозами и терроризмом; углубление экономического сотрудничества и
развитие свободной торговли (включая лоббирование интересов России
в ВТО); отказ от мероприятий, воспринимаемых в Москве как угроза
(например, от размещения элементов американской системы ПРО на
территории Украины). Ответные шаги Кремля в таком случае могли бы
состоять в предоставлении гарантий энергетического сотрудничества в
обоюдных интересах (включая отказ от попыток установить контроль
над украинской газотранспортной системой); в более активном
вовлечении России в работу региональных многосторонних
международных структур; в выработке общих подходов к урегулированию
проблем региональной стабильности.

В целом квинтэссенцией такого подхода может стать
движение навстречу друг другу, при котором Украина демонстрировала
бы более глубокое понимание глобальных стремлений России, а Россия
вносила бы больший вклад в реализацию региональных интересов
Украины.

Как в случае с любыми двусторонними отношениями,
осложненными общей историей, идти на взаимные уступки стоит прежде
всего в сфере наиболее чувствительной и наиболее символичной –
культурной, гуманитарной, языковой. Компромиссы в этой сфере
наименее рискованны, но могут быстрее прочих способствовать
установлению взаимного доверия.

Несколько лет российско-украинские отношения были
непростыми и неоптимальными, не благоприятствовали реализации
интересов обеих стран в полной мере. Сложности имеют вполне
конкретное выражение, усиливая взаимную подозрительность и вместе с
ней «дилемму безопасности». Это, в свою очередь, подчиняет
отношения двух государств логике политического реализма, в то время
как гораздо больше взаимной выгоды им принесло бы стратегическое
партнерство в духе неолиберальной парадигмы. Справятся ли стороны с
неумолимой логикой реализма на новом этапе своих отношений – вопрос
судьбоносный для всей Европы.

Содержание номера
Самосозерцание Европы
Фёдор Лукьянов
Большая стратегия
Отступление от соглашений времен холодной войны
Джон Айкенберри, Даниел Дьюдни
Глобальное измерение войны
Павел Золотарев
От надежды к дерзанию
Збигнев Бжезинский
Вокруг России
Внешняя политика Турции и Россия
Ахмет Давутоглу
Сотрудничество вместо сдерживания
Николай Капитоненко
Политика впереди экономики: риски и перспективы Таможенного cоюза ЕврАзЭС.
Андрей Суздальцев
Государство – это он
Аркадий Дубнов
Новое лицо Европы
От персонализма к политическим действиям
Херман ван Ромпёй
Евросоюз: от частного к общему
Ирина Бусыгина, Михаил Филиппов
Лиссабонский договор и интересы России
Иван Иванов
Глобальный климат
Саммит в Копенгагене: снова закат Европы?
Жан-Пьер Леманн
Изменение климата или климат для изменений?
Адиль Багиров
Новый энергетический порядок
Дэвид Виктор, Линда Юэ