Россия в глобальной политике

После начала специальной военной операции на Украине Россия столкнулась с беспрецедентным санкционным давлением со стороны западных стран. Ограничительные меры коснулись ключевых секторов российской экономики, включая финансы, энергетику, чёрную металлургию, добывающий сектор, электронику и машиностроение, транспорт.

Задействованы практически все возможные инструменты, в том числе блокирующие финансовые санкции, запреты на инвестиции, контроль экспорта и импорта, транспортная блокада, визовые ограничения и т.п. Официальные правительственные ограничения сочетаются с корпоративными бойкотами большого числа зарубежных компаний или по меньшей мере приостановкой их деятельности в России.

Скорость вводимых ограничений также потрясает воображение.

За несколько недель набор санкций против России стал сравним с объёмом, который Иран получил за четыре десятилетия. Со времён окончания холодной войны мировой опыт политики санкций не знал столь кардинального применения ограничительных мер против крупной мировой державы. В истории самой России близким прецедентом является лишь блокада времён Гражданской войны 1918‒1920 годов. Уникальным можно считать и уровень консолидации политики государств – инициаторов санкций. Если до февраля 2022 г. можно было говорить о разноскоростном режиме мер против России, с явно выделяющимся лидерством США и отставанием ЕС[1], то сейчас их усилия в высокой степени синхронизированы.

Вместе с тем возникает вопрос – насколько эффективны вводимые меры? Можно ли говорить об их успехе или неудаче с точки зрения целей инициаторов? В чём именно удалось добиться результатов, а в чём их усилия оказались тщетными? Почему санкции против России после 24 февраля 2022 г. можно считать эффективными или неэффективными? Поставленные вопросы составляют исследовательскую проблему предлагаемой статьи.

Ключевой тезис состоит в том, что санкции оказались неэффективными с точки зрения немедленного достижения основной цели ограничительных мер как инструмента внешней политики – смены российского политического курса.

Вводимые меры никак не повлияли на решимость Москвы в проведении военной операции и вряд ли изменят её в обозримой перспективе. Тем не менее санкции можно считать относительно эффективными с точки зрения наносимого ущерба.

Соединённые Штаты, Европейский союз и другие инициаторы не смогли одномоментно сокрушить российскую экономику. Однако ущерб обещает быть существенным. Кроме того, инициаторам с большой вероятностью удастся повлиять на поведение зарубежных контрагентов России. Им придётся принимать во внимание новые режимы, опасаясь вторичных санкций, административного или даже уголовного преследования. Подобные риски актуальны и для компаний из дружественных России стран: на политическом уровне их правительства могут не присоединяться к курсу Запада, но отдельные компании вынуждены соблюдать осторожность или вообще сворачивать партнёрство с Россией.

Тем не менее у Москвы остаётся пространство для манёвра. Российскому правительству удалось сохранить финансовую стабильность, в т.ч. благодаря заранее принятым мерам по созданию суверенной финансовой инфраструктуры. Процесс переброски экспорта на новые рынки обещает быть болезненным и долгим. Но по крайней мере для реализации есть время. Замещение импорта будет сложным в целом ряде высокотехнологичных отраслей. Но в других секторах оно вполне возможно и будет набирать обороты. Ключевым условием для снижения издержек станет создание альтернативных каналов финансовых транзакций с зарубежными странами. Здесь ключевой может оказаться роль китайского юаня. У Китая появляется шанс существенно упрочить положение в качестве альтернативного мирового финансового центра.

Эффективность санкций: одна или несколько?

Санкции представляют собой различные ограничительные меры экономического характера, направленные на решение политических задач. Классические исследования выделяли в качестве главной задачи влияние на политический курс страны-мишени. Причём речь могла идти как об относительно локальных политических проблемах (например, освобождение политических заключённых), так и о более амбициозных целях. В числе последних – смена политического режима, принуждение к прекращению боевых действий, пересмотру границ и т.п. К числу значимых целей относится и ограничение потенциала соперников и их доступа к тем или иным вооружениям, технологиям, оборудованию, необходимому для реализации военных программ, проектов двойного назначения и так далее[2]. Закономерно, что базовым критерием эффективности санкций стала степень достижения поставленных политических задач. Если страна-мишень частично или полностью сменила курс или же не смогла реализовать свои планы в результате введенных санкций, то они эффективны. Если такой смены не произошло, эффективность можно считать низкой или даже нулевой.

Подобная трактовка привела к неутешительному выводу о том, что в ХХ в. большая часть санкций оказалась неэффективной[3]. Проводились исследования о факторах, влияющих на успех или неудачу. Например, в числе факторов успеха выявлены объём ущерба экономике страны-цели и характер санкционной коалиции, в т.ч. её опора на решения международных институтов[4]. Появилось понятие санкционного парадокса, когда санкции против союзников значительно чаще приводили к смене политического курса, чем санкции против противников[5]. В большинстве успешных случаев санкции срабатывали ещё до применения[6]. Тогда можно было говорить об успехе сигнальной функции санкций.

С учётом распространения в XXI в. «умных» санкций эффективность ограничений в классическом смысле сложнее оценить[7]. Целью таких санкций стали отдельные физические или юридические лица, причастные к тем или иным политическим проблемам – терроризму, поддержке какого-то политического режима, производству ОМУ и т.п. Методологическая проблема состояла в том, что оценить смену поведения отдельного лица сложнее, чем изменение политического курса страны. По крайней мере, здесь требуются иные критерии «поведения», так как отдельные лица, компании и организации отличаются по своей природе от государств. Впрочем, «умные» санкции в основной массе привязаны к политике в отношении конкретной страны, такой как Иран, КНДР, Китай или Россия. Поэтому смена инструментария всё же оставляла возможность для сохранения базового критерия эффективности в виде смены политического курса. Опыт санкций против Ирана показал, что «умные» ограничения в принципе могут способствовать политическим уступкам[8], хотя подобную эффективность трудно считать абсолютной, учитывая возможности адресатов адаптироваться к ним[9].

Эффективность санкций можно рассматривать и с точки зрения ущерба для страны-мишени. Например, ограничительные меры способны приводить к сокращению торговых связей[10], кризису банковской системы[11], снижению инвестиций, росту коррупции и проблемам в государственном управлении[12], падению показателей компаний в стратегических отраслях[13]. Иными словами, они повышают издержки проводимой политики и делают санкции осмысленными для инициаторов даже в том случае, если адресаты не меняют политического курса. Он попросту становится более затратным.

Кроме того, санкции могут использоваться для решения внутриполитических задач в странах-инициаторах. Так, например, санкции стали удобным инструментом в руках Конгресса США для укрепления своей роли в американском внешнеполитическом процессе[14] или с целью поддержки президентских рейтингов[15]. Оценка эффективности в данном случае будет зависеть от целей, которые отдельные игроки ставят внутри своей страны.

Режимы ограничительных мер могут оставить непоколебимым политический курс государства-мишени. Но они же способны фундаментально повлиять на поведение бизнеса в работе с такими странами. Угроза вторичных санкций, то есть заморозка активов за транзакции с ранее заблокированными лицами и организациями, а также риски административного и даже уголовного преследования заставляют бизнес уклоняться от работы с персонами и юрисдикциями, подвергшимися санкциям. Значительная часть компаний, обложенных штрафами Минфина США, не повторяет нарушений в будущем и сотрудничает с американскими властями[16]. Особенно уязвимо положение банков, которые проводят большое число транзакций и сталкиваются с более высокими рисками нарушений режима[17]. Cобытийный анализ санкций против банков выявил серьёзный урон, понесённый оштрафованными банками, но слабое влияние на поведение других финансовых компаний[18]. Однако другое исследование показало, что влияние на банки, избежавшие санкций, всё же существует – они изменяют работу так же, как и оштрафованные компании[19]. Сходные результаты показывали более ранние разработки[20].

Опасение вторичных санкций порождает избыточное исполнение (overcompliance) санкционных режимов бизнесом.

Особенно это свойственно компаниям, которые ведут международную деятельность, используют в расчётах американский доллар или валюты стран-инициаторов, а также опираются в своей работе на их технологии, программное обеспечение или патенты. В конечном итоге бизнес сам берёт на себя функции надзора, отсекая даже те сделки с санкционными юрисдикциями, которые могут не подпадать под режимы ограничительных мер.

Санкции против России: «вегетарианский этап»

Современный этап санкций против России можно отсчитывать с принятия Конгрессом США закона Магнитского 2012 г., который позволял Белому дому вводить блокирующие финансовые и визовые санкции в отношении российских лиц и организаций, причастных к нарушению прав человека и коррупции[21]. Каких-либо заметных последствий для экономики России этот закон не имел: блокирования группы чиновников рынок попросту не заметил. Более того, эффективность с точки зрения продвижения демократии и прав человека в их американской трактовке можно считать отрицательной. Закон вызвал резкую реакцию Москвы и привёл к последствиям, прямо противоположным ожидаемым. Был принят так называемый «закон Димы Яковлева», последующие редакции которого, в числе прочего, включили в себя нормы об «иностранных агентах»[22].

Впрочем, серьёзно на повестке дня вопрос об эффективности возник в 2014 г., когда Россия столкнулась с более обширным набором ограничений. Заметную проблему представляли секторальные санкции США[23], ЕС[24] и ряда их союзников. Они запрещали долгосрочное кредитование нескольких ведущих российских банков, энергетических и оборонных компаний. Ограничивалось финансирование, предоставление товаров, технологий и услуг для российских проектов нефтедобычи в Арктике. Вводился экспортный контроль по ряду категорий товаров двойного назначения. Против ряда российских лиц и организаций использованы блокирующие санкции[25],^,. Крупный бизнес в 2014 г. они практически не затронули. Вместе с тем введение ограничений совпало с падением цен на энергоносители, и роль принятых мер в ущербе российской экономике вычленить в тот период непросто, однако, по всей видимости, они усилили негативное влияние конъюнктуры на товарных рынках[26]. В последующие годы санкции нанесли урон торговле России c Евросоюзом[27] и Соединёнными Штатами[28].

Информационный шум вокруг санкционной тематики существенно вырос на фоне скандала в связи с вмешательством в американские выборы. Конгресс США кодифицировал ранее введённые ограничения против России в законе CAATSA (ряд законов о санкциях против РФ по украинскому вопросу был введён ещё раньше)[29]. Теперь администрация должна была согласовывать с Конгрессом исключения из санкционных списков даже отдельных российских лиц и компаний. Вводились и новые механизмы. Среди них, например, вторичные санкции против лиц из третьих стран за покупку российских вооружений. По проблеме вмешательства в выборы Белый дом также создал ряд правовых механизмов, позволяющих усугублять санкции, хотя широко их и не применял[30].

Большой резонанс возник в связи с «делом Скрипалей», а затем и «делом Навального», когда власти Великобритании, Европейского союза и Соединённых Штатов обвинили Россию в применении нервно-паралитических агентов и ввели санкции. Со стороны ЕС и Великобритании их можно было считать символическими. Наиболее решительные шаги предприняли США, введя, среди прочего, некоторые ограничения на покупку российских долговых бумаг на первичном рынке, номинированных в иностранной валюте[31]. Но даже такие ограничения носили скорее номинальный характер. С 2017 г. рынки периодически будоражили новости из Конгресса, предлагавшего законопроекты о «драконовских санкциях» в отношении России, такие как DASKA или DETER. Однако развития они так и не получили. DASKA вообще была раскритикована администрацией за избыточность и трудную выполнимость предлагаемых мер[32]. Вместе с тем Конгресс и Белый дом объявили едва ли не крестовый поход против трубопроводных проектов с участием России. Новое законодательство[33],^,позволило затормозить «Северный поток-2», но в итоге Москва была близка к его завершению. Для бизнеса наиболее острыми стали блокирующие санкции против ряда крупных российских бизнесменов и их активов 6 апреля 2018 года[34]. Некоторые активы впоследствии удалось вывести из-под санкций. К тому же массовой практики такие меры не получили вплоть до 2022 года.

Историю санкций против России 2014‒2021 гг. можно считать «вегетарианским этапом».

В 2019 г. их вклад в торможение экономического роста оценивался в районе 0,2% в год[35]. Санкции создавали информационный шум, особенно после 2017 года. Но он не соответствовал реальной силе применяемых мер. Более того, в 2019‒2021 гг. наблюдалась стабилизация санкционного давления на Россию.

Вряд ли нужно говорить и о том, что «вегетарианские» санкции не повлияли на политический курс Кремля. Вместе с тем они имели воздействие на бизнес. Корпоративный комплаенс на российском направлении заметно оживился под влиянием целого ряда эпизодов. В их числе – уголовное преследование в Соединённых Штатах Олега Никитина и его зарубежных партнёров за попытку ввоза в Россию американской турбины в обход санкций, дело о турбинах компании «Сименс», ряд штрафов властей США и Великобритании за нарушение режима финансовых санкций, уголовное преследование в Германии двух граждан этой страны за ввоз станков в Россию в нарушение экспортного контроля и другие эпизоды. Для бизнеса Россия стала одним из направлений санкционного риска. Это было едва ли не единственным достижением политики санкций «вегетарианского этапа». К началу февраля 2022 г. влияние санкций на экономическое развитие и торговлю России можно было считать ничтожным.

«Санкционное цунами»

Предупреждения о масштабном санкционном ответе на враждебные шаги России в отношении Украины стали звучать ещё до февраля 2022 года. Накануне спецоперации в Конгрессе США появилась целая серия законопроектов, грозящих существенным расширением ограничительных мер[36]. Свой «предупредительный выстрел» сделала Великобритания, внеся первые поправки в Регламент о санкциях против Российской Федерации[37]. Риторические предупреждения поступали из Европейского союза. Однако санкционная реальность после начала военных действий превзошла самые радикальные прогнозы. Против России был использован практически весь набор санкционных инструментов.

США, ЕС, Великобритания, Канада, Швейцария и ряд других инициаторов существенно расширили списки заблокированных российских лиц. Они изменились количественно и качественно. Так, например, если до 2022 г. в американском списке заблокированных лиц находилось порядка 250 российских граждан, то к июню 2022 г. их число перевалило за тысячу[38]. Аналогичные тенденции видны по спискам ЕС[39], Соединённого Королевства[40] и других. Принимая во внимание «правило 50 процентов», распространяющие блокирующие санкции на дочерние и подконтрольные структуры, реальное число заблокированных лиц может быть ещё большим[41]. Качественные изменения также значительны. В 2014‒2021 гг. западные страны избегали блокирования системообразующих российских компаний. После 24 февраля по ним был нанесён существенный удар. Соединённые Штаты и Великобритания заблокировали подавляющее большинство крупных российских банков. Евросоюз пока отстаёт, однако с учётом угрозы американских вторичных санкций и принудительных мер, бизнес ЕС соблюдает американские требования, то есть некоторое отставание Брюсселя в данном случае играет незначительную роль. Ряд банков отключили от системы передачи финансовых сообщений SWIFT. Запрещены операции с российским суверенным долгом. Ограничены операции с Банком России, Минфином и Фондом национального благосостояния. Расширены секторальные финансовые санкции, запрещающие долгосрочное кредитование. Введены запреты на инвестиции в Россию. В частности, США заблокировали их полностью[42],^,,,. В некоторых юрисдикциях заморожены российские резервы. Рассматриваются механизмы конфискации собственности российских заблокированных лиц[43].

Россия столкнулась с масштабными транспортными ограничениями. Запрещён доступ в морские порты и воздушное пространство большинства западных инициаторов санкций. Введены санкции в отношении воздушных судов, ограничено их техническое обслуживание. Некоторые инициаторы ограничили российские автоперевозки по своей территории. Другой линией атаки стали торговые ограничения. Практически полностью запрещены поставки в Россию высокотехнологичных товаров и продукции двойного назначения, включая электронику (за исключением бытовой), навигационное оборудование, лазеры и т.п.[44] Экспортные запреты постепенно распространяются и на менее технологичные промышленные товары – подшипники, холодильники, станки, двигатели и т.п.[45],^, Среди не столь чувствительных мер – ограничения на поставки «товаров роскоши»[46], а также консалтинговые услуги[47]. Импортные ограничения направлены в основном на вытеснение с рынков западных стран основных товаров российского экспорта. США полностью запретили ввоз российского ископаемого топлива[48]. ЕС, наряду с упомянутыми выше ограничениями, заблокировал импорт российского угля, продукции чёрной металлургии, с некоторыми исключениями – нефти и нефтепродуктов, а также запретил поставки товаров, услуг и технологий для нефтеперерабатывающей отрасли России[49]. Великобритания в целом присоединилась к указанным мерам экспортного контроля и ввела ряд ограничений по импорту, в т.ч. на российскую продукцию чёрной металлургии[50]. Страны «Большой семёрки» разорвали с Россией нормальные торговые отношения[51]. К упомянутым финансовым, транспортным и торговым мерам в той или иной степени присоединились Канада, Австралия, Япония, Швейцария и ряд других стран.

В конечном итоге можно констатировать качественные изменения современной политики санкций. Её главными свойствами является объём вводимых мер, разнообразие применяемых инструментов, охват различных секторов экономики, скорость вводимых ограничений, уровень консолидации западных инициаторов (пусть не абсолютный, но явно более высокий, чем в 2014‒2021 гг.).

Наряду с формальными правительственными запретами особенностью текущего момента стали беспрецедентные корпоративные бойкоты – приостановка или сворачивание работы в России зарубежных компаний даже в тех областях, которые не попали под санкции.

Существует соблазн сравнить санкции в отношении России с ограничениями в адрес Ирана и Северной Кореи. Пожалуй, единственным сходством можно считать их объём в масштабах экономики стран-мишеней. Среди отличий – темп введения санкций, и главное, сама специфика России как государства: столь высокий уровень ограничений впервые за долгое время применяется в отношении ведущей мировой военной державы и не самой маленькой экономики.

Эффективная парадигма?

С точки зрения влияния на политический курс России в отношении Украины «санкционное цунами» неэффективно. Более того, намерения Москвы теперь идут значительно дальше изначально выдвигавшихся требований. Уже происходит интеграция территорий Украины, находящихся под контролем российских войск, в российское информационное, экономическое и политическое пространство. Существует вероятность их последующего включения в состав Российской Федерации. В случае дальнейшего продвижения российских войск то же произойдёт и с новыми территориями. Санкции могут расширяться и дальше. Но если уж Москва не отступилась от своей политики после уже проведённой «ковровой бомбардировки», вряд ли на неё произведут впечатление очередные ограничения.

Экономистам ещё предстоит дать картину потерь российской экономики на основе статистических данных. Однако можно полагать, что ущерб обещает быть колоссальным как в количественном, так и в качественном отношении. Всемирный банк прогнозирует сокращение российского ВВП на 8,9% в 2022 г. и на 2% в 2023 году. В 2024 г. ожидается коррекция в 2,2%[52]. Падение ВВП наверняка скажется на рынке труда, реальных доходах граждан, ценах на товары и услуги и т.п. Санкции окажут прямое влияние на объём инвестиций в Россию с учётом введённых запретов на подобную деятельность. Прямые ограничения на поставки отдельных товаров, а также нарушение финансовых и логистических каналов приведёт к дефициту импорта из стран-инициаторов, а также из третьих стран, производящих продукцию по лицензиям США и других государств, осуществляющих экспортный контроль. В некоторых областях выбывающий импорт можно заменить достаточно быстро как с помощью собственных производительных сил, так и поставок из дружественных стран, хотя даже в этом случае санкции будут сказываться через сбои финансовых транзакций. В других областях, таких, например, как электроника, заместить западные поставки будет крайне сложно, если вообще возможно. Россия тридцать лет жила в логике глобальной экономики с высоким уровнем международного разделения труда, тесной включённостью в международные цепочки поставок и зависимости от импорта. Переход на новые рельсы обещает быть болезненным.

Впрочем, Москве удалось избежать экономической катастрофы.

Задолго до 2022 г. российские финансовые власти сумели выстроить национальную платёжную систему, технически независимую от внешних игроков. В сочетании с пожарными действиями Банка России, Минфина и других ведомств после 24.02.2022 власти сохранили финансовую стабильность. Свою роль сыграл и взлёт цен на энергоносители. Он поддержал курс национальной валюты, а отчасти компенсировал (хотя бы временно) утрату западных рынков. Переориентация на новые рынки займёт время и потребует существенных усилий. Но рост цен на сырьё, а также невозможность мгновенного отказа от российских товаров без неприемлемого ущерба странам-инициаторам даёт Москве время для реализации экстренных мер. Их успех не гарантирован. На азиатских рынках Россию ждут требования скидок и всё те же проблемы с логистикой и финансовыми транзакциями. Тем не менее Россия имеет возможность развести решение поступающих экономических проблем во времени, избегая их одновременного и кумулятивного воздействия.

Западные санкции показывают высокую эффективность в плане влияния на поведение бизнеса. Возникает парадокс, когда правительства отказываются присоединяться к режиму санкций, однако бизнес вынужден исполнять требования законодательства США и других стран-инициаторов, опасаясь потери рынков, вторичных санкций, штрафов и уголовных дел. Оценить реальное влияние этого фактора на показатели российской торговли непросто, однако осторожность бизнеса в дружественных странах будет тормозить переориентацию на азиатские рынки.

Важнейшим механизмом решения проблемы является выстраивание надёжных инструментов финансовых транзакций, не использующих банки-корреспонденты из недружественных стран, их валюты, а также контролируемые ими системы передачи финансовых сообщений. Приоритетным представляется создание механизмов для торговли с Китаем. Рынок КНР является наиболее диверсифицированным и привлекательным для России. Транзакции в юанях и рублях, использование китайской и российской системы передачи финансовых сообщений, существенно снизят влияние западных финансовых санкций. Что касается экспортного контроля недружественных стран, он ограничен товарами с американскими компонентами или производимыми по американским технологиям. Между тем Китай может поставлять широкую номенклатуру собственных изделий. В перспективе Россия также могла бы использовать китайский юань для транзакций с третьими странами, что было бы серьёзным шагом на пути превращения Китай в альтернативный Соединённым Штатам мировой финансовый полюс. Также целесообразно продвигать собственные системы расчётов с другими странами. Например, можно ожидать широкого использования российского рубля в ряде сегментов экономических отношений с Турцией.

Западная экономическая блокада, при всех её издержках, открывает новую страницу истории российской экономики. Судя по всему, Кремль настроен на сохранение рыночной системы, что само по себе нестандартно для российской политики в экстремальных условиях. Роль отдельных предпринимателей, их энергия и адаптивность к новым условиям, будет не меньшей, а возможно, и большей, чем государственное регулирование. Россия уходит из западноцентричной глобальной экономики. Ей на смену может прийти более тесная интеграция с китайским рынком, а также рынками иных дружественных стран.

Переход предстоит болезненный, но безальтернативный при высокой вероятности сохранения политического разлома с коллективным Западом.

* * *

«Санкционное цунами» в отношении России даёт колоссальный материал исследователям ограничительных мер. Пока развитие ситуации подтверждает неэффективность санкций в качестве инструмента смены политического курса страны-мишени, особенно если она является крупной державой, решительно настроенной на достижение своих целей. С другой стороны, сложно игнорировать огромную экономическую цену, которую России придётся заплатить в результате введения масштабных экономических санкций. Вопрос, каковы пределы устойчивости российской экономики и готовности руководства идти на экономические потери. Санкции не сокрушили экономику России, что и даёт возможность растянуть решение множества экономических проблем во времени. Фактор экономического ущерба вряд ли повлияет на российскую политику на украинском направлении, по крайней мере в краткосрочной перспективе. Большой проблемой для переориентации российской торговли на дружественные страны остаются западные финансовые санкции и комплаенс бизнеса. Появление альтернативных каналов финансовых транзакций может не только смягчить данный риск, но и привести к более серьёзным последствиям для американской однополярности в области мировых финансов.