Политико-юридическая коллизия вокруг
автономного края Косово, а также события, связанные с так
называемыми «непризнанными» республиками на постсоветском
пространстве, сделали актуальным вопрос о современной трактовке
права наций на самоопределение. В журнале «Россия в глобальной
политике» (№ 5 за 2006 год) опубликована статья Чрезвычайного и
Полномочного Посла РФ Александра Аксенёнка на точно
сформулированную тему «Самоопределение: между правом и политикой».
В этом материале резонно говорится о том, что одним из факторов
проблемы «непризнанных» республик являются такие принципы,
подлежащие соблюдению международным сообществом, как
территориальная целостность и право на самоопределение.
Налицо противостояние между обоими этими
принципами, с одной стороны, и реальной политикой – с другой. А вот
противоречия между самими принципами нет. Согласно Заключительному
акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ,
Хельсинки, 1975 г.), все зафиксированные в нем принципы (в том
числе упомянутые выше) должны «одинаково и неукоснительно
применяться при интерпретации каждого из них с учетом других». Для
более четкого понимания политической и правовой ситуации стоит
вернуться к истокам современной международно-правовой системы.
ЭВОЛЮЦИЯ ПРИНЦИПА САМООПРЕДЕЛЕНИЯ
НАРОДОВ
Принцип самоопределения народов был
включен в проект, а затем и в текст Устава ООН в 1945 году на
Конференции Объединенных Наций в Сан-Франциско. Это событие
знаменовало собой победу советской дипломатии: придание принципу
самоопределения столь высокого статуса инициировал именно Советский
Союз, и его делегации пришлось немало потрудиться, чтобы преодолеть
жесткое сопротивление со стороны западных держав.
СССР боролся за деколонизацию и
становление новых государственных режимов, которые, как он резонно
предполагал, будут проводить антиимпериалистический курс и
соответственно станут союзниками Москвы в противостоянии с Западом.
Последний же – точнее, Великобритания, Франция, Бельгия, Нидерланды
и другие страны, владевшие обширными колониями, – естественно, не
был заинтересован в утверждении права народов на
самоопределение.
Принцип самоопределения закреплен в
статьях 1.2 и 55 Устава ООН. Кроме того в статье 76.8 (глава
«Международная система опеки») (тоже по настоянию СССР), говорится
о прогрессивном развитии населения территорий под опекой в
направлении к самоуправлению и независимости.
Говоря точнее, в Уставе ООН фигурирует
«принцип равноправия и самоопределения народов». Данная
формулировка объединяет, по сути, два принципа, которые могут
трактоваться и как самостоятельные. Такая увязка отнюдь не
случайна. Нет равноправия между народами, если одни из них обладают
государственностью, независимы и суверенны, а другие – нет. То же
касается и самоопределения: поскольку все нации имеют на него
равные права, любой самоопределившийся, вплоть до обретения
государственной независимости, народ вправе, равно с другими
народами, рассчитывать на признание своей государственности.
Между тем в Декларации принципов,
которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных
отношениях, содержащейся в Заключительном акте СБСЕ, с принципом
самоопределения произошла некая метаморфоза.
Вместо привычной ооновской формулы
«равноправие и самоопределение народов» находим иную: «равноправие
и право народов распоряжаться своей судьбой» (принцип VIII
Декларации). Правда, здесь же указывается, что, «исходя из принципа
равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой, все народы
всегда имеют право в условиях полной свободы определять, когда и
как они желают, свой внутренний и внешний политический статус
(курсив мой. – Г.В.) без вмешательства извне…» Словосочетание
«определять внешний политический статус», которое, очевидно, может
пониматься и как определение суверенно-независимого
государственного статуса, подменило собой, причем не вполне точно,
слово «самоопределение».
Хельсинкское «право народов
распоряжаться своей судьбой» может, казалось бы, интерпретироваться
в качестве некой специальной нормы (lex specialis) по отношению к
записанной в Уставе ООН общей формуле (lex generalis)
«самоопределение народов». Причем юридически «специальный» закон
перекрывает «общий» закон. Но, во-первых, уровень Устава ООН
предполагает общепризнанный правовой принцип (jus cogens), не
подлежащий произвольным изменениям отдельными (и даже многими)
государствами. Посему формулировка в Заключительном акте может
толковаться лишь как некий парафраз уставной формулы, но не ее
изменение, а тем более отмена. Во-вторых, в широком смысле слова
«право распоряжаться своей судьбой» не может исключать право и на
самоопределение (разновидность «внешнего политического
статуса»).
Кроме того, надо иметь в виду, что
страны – участницы СБСЕ, подписавшие хельсинкский Заключительный
акт, придавая ему статус официального документа ООН «с высоким
политическим значением», постановили, что он не подлежит
регистрации на основании статьи 102 Устава ООН, в силу чего не
рассматривается как международный договор. Таким образом,
изложенный в нем принцип самоопределения народов и соответствующие
положения Устава ООН (который, напротив, является международным
договором) далеко не равнозначны с точки зрения их обязательной
силы.
Отсутствие в Заключительном акте формулы
«самоопределение народов» – это своего рода реванш западной
дипломатии. Охранительный, легитимистский крен документа особенно
проявляется в четком установлении обязанности государств уважать
территориальную целостность друг друга и воздерживаться от любых
действий «против территориальной целостности, политической
независимости и единства (курсив мой. – Г.В.) любого
государства-участника». «Никакая оккупация или приобретение» не
будут признаваться законными.
Невольно вспоминается легитимистский
Священный союз первой половины XIX века с его аналогичным
стремлением утвердить международный status quo. Вообще, в истории
накопилось немало свидетельств тщеты и непрочности попыток
законсервировать политическое равновесие. Так, николаевская Россия,
выступая в роли «европейского жандарма», подавила (правда, по
просьбе Австрийской империи) венгерскую национально-освободительную
революцию 1847–1849 годов. В наши дни роль глобального жандарма (но
уже без всяких приглашений) взяли на себя США. Результаты их
вмешательства, например, в урегулирование ситуаций в Палестине,
Югославии, Ираке представляются столь же бесперспективными и, по
сути, антинародными, сколь и международная политика позапрошлого
столетия.
Трансформация уставной формулы
самоопределения народов, как и тот факт, что формально действие
Заключительного акта распространяется только на страны – участницы
СБСЕ (и на их государства-правопреемники), не умаляет значения
этого документа, содержащего наиболее развернутое и авторитетное
толкование записанных в этом акте основных десяти общепризнанных
принципов международного права. Главное же для нас то, что Россия
как страна – участница СБСЕ привержена соблюдению Заключительного
акта; этого, впрочем, придерживаются и другие
государства-участники.
САМООПРЕДЕЛЕНИЕ НА ПЕРЕЛОМЕ ВЕКОВ
Прошло более шестидесяти лет со дня
принятия Устава ООН, более тридцати после Хельсинки – и
политические декорации в мире, и в частности в Европе, к концу XX
столетия резко изменились. В 1945 году принцип самоопределения
задумывался и мыслился (прежде всего Советским Союзом) в категориях
деколонизации, а в 1975-м на передний план выдвигается (уже
Западом) идеологема защиты прав и свобод человека. В начале же
1990-х годов мир неожиданно столкнулся с быстрым распадом и всего
социалистического блока, и таких государств, как Советский Союз,
Чехословакия, Югославия. Но и в новой ситуации вопросы
самоопределения народов регулируются тем же самым
нормативно-правовым инструментарием, что применялся в послевоенное
время.
Как и прежде, стабильность в таких
взрывоопасных европейских регионах, требующих независимости, как
Ольстер, Страна Басков и Корсика, более или менее успешно
поддерживается на основе соблюдения принципа территориальной
целостности государств (Великобритании, Испании, Франции). Менее
эффективно решаются проблемы с разделом Кипра и отделением Тайваня
от Китайской Народной Республики. В последних случаях хотя вроде бы
и можно говорить о некоем «самоопределении», но оно вряд ли
правомерно. Причем не столько ввиду того, что идет вразрез с
принципом территориальной целостности и Республики Кипр, и КНР,
сколько потому, что оно было скорее не «само»определением, а
привнесением нового статуса извне.
Развал Югославии сопровождался вопиющим
внешним вмешательством – вплоть до прямой вооруженной агрессии. По
отношению к Сербии Соединенные Штаты, НАТО, Европейский союз
откровенно придерживаются политики двойных стандартов. С одной
стороны, когда речь идет о сужении территории Сербии, Запад
демонстрирует ранее нетрадиционную для него приверженность
идеологии «самоопределения» (Косово, отчасти Черногория). С другой
– право Республики Сербской (в составе Боснии и Герцеговины) на
присоединение к Сербии (точнее, к тогда еще сохранявшемуся остатку
Югославии) было решительно отвергнуто.
Не менее острые проблемы возникли и при
распаде СССР. После развала страны минуло более пятнадцати лет, а
вопросы, связанные со статусом Абхазии, Нагорного Карабаха,
Приднестровья, Южной Осетии, по-прежнему не урегулированы.
Проблемы, возникшие вокруг принадлежности Крыма к Украине, были
формально решены лишь благодаря российскому традиционному
миролюбию.
Наверное, будь Россия столь же слаба в
военном плане, сколь злосчастная Сербия, известные силы вряд ли
упустили бы шанс применить и к нашей стране югославские схемы. У
многих недругов России «чесались руки» признать «независимость»
Ичкерии. Они не погнушались бы злоупотребить и формулой
«самоопределения», несмотря на массированную интервенцию и
боевиков-террористов, а также зарубежные финансовые вливания в
котел сепаратизма.
Между тем Абхазия, Приднестровье, Южная
Осетия открыто и настойчиво стремятся быть с Россией и даже в
России, что выражается как в красноречивых результатах
референдумов, так и в том факте, что значительная часть местного
населения предпочитает иметь российское гражданство.
САМООПРЕДЕЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ
«Территориальная целостность государств»
является одной из ипостасей главного международно-правового
принципа уважения государственного суверенитета наряду с такими его
составляющими, как принципы суверенного равенства, уважения прав,
присущих суверенитету, нерушимости границ, невмешательства во
внутренние дела. Все эти положения сводятся, по сути, к генеральной
обязанности государства не вмешиваться в осуществление другими
суверенными государствами их властных функций. Иначе говоря, речь
идет о сугубо межгосударственных отношениях.
Напротив, проблема самоопределения
решается прежде всего внутри того или иного государства. Его
бенефициаром в реальности являются не сами государства, как
таковые, а их народ, причем не обязательно весь, а, возможно, лишь
один либо несколько из его «самоопределяющихся» этносов. Высшее
проявление самоопределения – образование нового самостоятельного
государства, то есть особой социальной общности людей, которая
функционирует на отдельной территории и контролируется независимыми
властями.
Как из Устава Организации Объединенных
Наций (статьи 1.2 и 55), так и из Заключительного акта (принцип
VIII Декларации) аналогично вытекает обязанность государств уважать
равноправие и самоопределение народов (право распоряжаться своей
судьбой), то есть обязанность проводить не только внутреннюю, но и
внешнюю политику для обеспечения данного принципа. Более того,
равноправие и самоопределение являются, согласно Уставу ООН,
важнейшей основой всеобщего мира. Разумеется, каждая страна может
суверенно определять условия, порядок и методы самоопределения
внутри своей подвластной территории. Но это вовсе не значит, что
такие условия и порядки могут нарушать принципиальные
международно-правовые обязательства по уважению прав человека,
основных свобод и права на самоопределение.
Наряду с этим международное право в силу
принципа территориальной целостности запрещает любые действия,
направленные на нарушение данного принципа в межгосударственных
взаимоотношениях. Однако действие этой нормы отнюдь не
распространяется на внутригосударственные пертурбации, влекущие за
собой распад целостности и единства того или иного государства.
Так, например, внутренние разделы бывших СССР и Чехословакии
происходили без силового вмешательства извне, а поэтому не имели
места и какие-либо нарушения международно-правовых обязательств в
части территориальной целостности. Иное дело – развал Югославии под
прямым воздействием иностранной интервенции.
Нельзя вмешиваться извне в процессы
самоопределения, превращать территорию, связанную с этими
процессами в объект оккупации, аннексии в любых формах. В этом, и
только в этом – смысл принципа территориальной целостности
применительно к ситуациям самоопределения. Иначе говоря, нет
никаких правовых противоречий между принципами самоопределения
народов и территориальной целостности государств.
ПРИЗНАНИЕ САМООПРЕДЕЛИВШИХСЯ
ГОСУДАРСТВ
Международное право не содержит норм,
которые ограничивали бы суверенное право любого государства
признавать другое государство, возникшее в результате
самоопределения. Не содержит оно и норм, препятствующих признанию
нового государственного образования в случае, если последнее
отделяется от другого государства невзирая на его несогласие. А вот
любое вмешательство одного государства в процесс самоопределения в
другой стране, тем более оккупация или приобретение (полностью либо
частично) самоопределяющейся территории, является, как уже
говорилось выше, несомненным нарушением международного права.
Например, Турция признала так называемую
Турецкую республику Северного Кипра, отколовшуюся от единой
Республики Кипр. Само по себе признание являлось бы законным, но
противоправным было введение на Кипр турецких войск, обеспечивших
возникновение в 1983 году сепаратистского государственного
новообразования, что подрывало и правомерность самого
самоопределения, как такового. Другой схожий пример – признание de
facto Тайваня Вашингтоном, увязываемое с его активной военной
поддержкой этого образования. Также и отделение Косово от Сербии не
вполне самостоятельная акция, поскольку сопровождается военным
вмешательством извне, в том числе прямой агрессией.
Но коль скоро и когда самоопределение
фактически и правомерно свершилось в рамках того либо другого
государства, другие страны вольны определять для себя, признаЂют ли
они (в том числе, возможно, дипломатическим путем) новое возникшее
государство. Признание имеет свои градации: различаются признание
de jure или de facto, признание с оговорками, признание нации,
борющейся за свою независимость, признание воюющей стороны и т. д.
При этом признание de facto может быть не только формальным, но и
подразумеваемым – в частности, выражаться в заключении крупного
двустороннего договора, например, о торгово-экономических связях,
всесторонне определяющего отношения между двумя государствами.
Формы и степени признания определяются
требованиями реальной политики, что отчетливо проявилось, к
примеру, в признании разными странами арабского государства
Палестины.
В настоящее время немало говорится о
возможном признании (со стороны Организации по безопасности и
сотрудничеству в Европе, ЕС, НАТО и пр.) независимости
«албанизированного» Косово вопреки воле Белграда. Такое признание
может оказаться важным прецедентом, но не правовым, а лишь
политическим.
Во-первых, прецедент не является в
международном праве источником нормотворчества, то есть не создает
формально (ipso jure) новую универсальную правовую норму.
Во-вторых, признание новых самоопределяющихся государств имело
место и ранее, в том числе наперекор государствам, от которых
отделялись их части. Так, еще в 1777 году Франция, а затем в 1779-м
и Испания признали отколовшиеся от Англии Соединенные Штаты
Америки, заключив с ними торговый и политический договоры. Наконец,
касательно «казуса Косово» нельзя сбрасывать со счетов и то, что
строго юридически, как уже отмечалось выше, дефектна правомерность
самого самоопределения края.
РОССИЯ И ПРОБЛЕМА НЕПРИЗНАННЫХ ГОСУДАРСТВ
Непризнанные государства иногда
несколько пренебрежительно именуют самопровозглашенными. Но ведь
любая страна – это изначально самопровозглашенное государственное
образование, даже когда оно возникает вследствие «внешних» решений
(резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 1947 года о создании
Государства Израиль и Палестины или Дейтонские соглашения 1995-го о
создании конфедерации Босния и Герцеговина).
«Непризнанные», «самопровозглашенные»…
В самих этих определениях звучат нотки несправедливости,
высокомерного презрения к «несанкционированному» (со стороны неких
международных организаций либо могущественных государств), но
одновременно «просматривается» стремление к ясно выраженному и
свободному волеизъявлению целого народа, желающего жить в
собственном независимом государстве. Тем более когда речь идет о
государстве, существующем и успешно функционирующем уже на
протяжении многих лет.
Как же должна вести себя любая страна в
отношении непризнанных государственных новообразований, если она
стремится оставаться в рамках международного права?
Во-первых, она должна
исходить из того, что в данном случае у нее есть полное право
признавать или не признавать такое образование. Строго говоря,
юридически с точки зрения равноправия народов – это не только
право, но и обязанность, однако не безусловная обязанность.
Государство само анализирует реальные параметры государственности
самоопределившегося новообразования, определяет обоснованность,
разновидности, формы признания и т. д. На практике это происходит с
учетом собственных интересов, задач и требований реальной
политики.
Во-вторых, недопустимо
вмешиваться в процесс самоопределения. Тем более нельзя прибегать к
оккупации нового государства, к присоединению его либо к
объединению с ним (в том числе в форматах федерации, конфедерации,
ассоциации, протектората и т. п.). Вместе с тем подписание с ним
международного договора (о ненападении, сотрудничестве, взаимной
помощи и пр.) не будет являться нарушением норм международного
права. Сотрудничество, с одной стороны, и территориальная
целостность, с другой, – это совершенно разные вещи.
Что же касается конкретно России, то
изначально признание ею «непризнанных» республик предпочтительнее
могло бы произойти в «мягкой» форме de facto – возможно, в виде
заключения широкоформатных межгосударственных договоров об
экономических и торговых отношениях, о гуманитарной помощи и т. п.
В целом, как четко определено президентом РФ в его телевизионном
выступлении 25 октября 2006 года, политика России, в частности, в
отношении Абхазии и Южной Осетии основывается на двух постулатах:
во-первых, мы «не можем допустить кровопролитие в этом регионе»,
во-вторых, мы отнюдь «не стремимся к тому, чтобы расширять нашу
территорию».
Признание Россией «непризнанных» вполне
вписывается в эту политику. Для подобного подхода к «непризнанным»
республикам у Москвы помимо формального права имеются и веские
политические основания. Прежде всего следует обеспечить
гуманитарные права и потребности населения, в том числе
значительного числа тамошних жителей, имеющих российское
гражданство. Кроме того, необходимо не допускать у наших границ
нестабильности и тем более военных действий и кровопролития, а для
этого требуются сотрудничество и контакты с правящими режимами
республик. К тому же их правительства в известной мере уже
фактически легитимированы на международной арене и, по крайней мере
отчасти, признаны в качестве сторон международных переговоров по
вопросу своего статуса.
Практически заключение Россией
международных договоров с «непризнанными» республиками, по сути,
лишь оформляло бы уже реально сложившиеся взаимоотношения, то есть
подводило бы более цивилизованные основы под существующее
состояние, status praesens, не затрагивая при этом возможностей
продолжения урегулирования отношений «непризнанных» республик с
государствами, из которых они самоопределяются.
Другое дело – признание этих республик
de jure. В нынешних условиях такое признание может принести им
действительные выгоды только в том случае, если оно будет
достаточно многосторонним.
