Ожидать ли настоящей войны после санкционной битвы? Что сподвигнет мир отказаться от гегемонии доллара? Почему то, что происходит сейчас в международной политике, является нормализацией? 28 мая в Культурном центре ЗИЛ состоялся Лекторий СВОП на тему «Арсенал холодной войны, или Продолжение политики другими средствами». Рассказываем, о чём беседовали наш главный редактор, председатель президиума Совета по внешней и оборонной политике Фёдор Лукьянов с программным директором РСМД и клуба «Валдай» Иваном Тимофеевым.
Открывая Лекторий, Фёдор Лукьянов отметил, что тема, с одной стороны, не новая, а с другой – начинает обступать со всех сторон и превращается в лейтмотив уже не только политической, но и бытовой жизни. Называть «санкциями» ограничения, исходящие от отдельных стран, вообще-то неверно, поскольку санкции могут быть введены только Советом Безопасности ООН, а остальное – это беззаконные акты экономической войны, настаивают дипломаты.
Тем не менее для простоты все пользуются этим словом. Каждый день мы слышим о новых, самых разнообразных видах мер воздействия. Причём больше всего обсуждается то, что имеет наименьшее воздействие на нашу жизнь: очередной «чёрный список» чиновников, несуществующие активы которых замораживают в Соединённых Штатах, всякий раз вызывает бурный раунд дискуссий, а о точечных, хорошо просчитанных санкциях против конкретных предприятий, важных для экономики, почти ничего не слышно. Между тем как раз в них и заключается смысл санкционной работы.
Некоторые говорят о том, что мы всё это уже проходили сорок лет назад, но всегда выискивались лазейки (например, Западный Берлин), через которые в итоге удавалось получать всё необходимое. Однако, по мнению Лукьянова, теперь ситуация много хуже, потому что во времена холодной войны санкции не были основным направлением деятельности, а сейчас стали.
Как всё начиналось
Гость Лектория Иван Тимофеев рассказал, что, когда он только начинал заниматься темой санкций несколько лет назад, она не воспринималась как стратегически важная, казалась многим чисто технической. Но теперь всё иначе.
Если сравнивать происходящее сегодня со временем холодной войны, то полвека назад санкции в основном были торговые. Ситуация кардинально изменилась в двухтысячные годы, и переломным моментом стало 11 сентября. Тогда в США был принят ряд указов, которые наделяли американскую исполнительную власть более серьёзными полномочиями по вмешательству в деятельность банков. То есть под соусом борьбы с терроризмом американская разведка получила право отслеживать трансакции по всему миру.
Затем пришло понимание, что это может стать отличным инструментом и в отрыве от темы безопасности: финансовые ограничения, как оказалось, гораздо эффективнее, чем торговые. Если говорить метафорически, то торговые санкции – это удар по почкам, а финансовые – отравляют кровь и в итоге весь организм.
США занимают уникальное место в мировой системе: международный бизнес выполняет американские требования, чтобы не потерять возможность работать с трансакциями в долларах.
При этом в американском финансовом, банковском сообществе есть опасение, что санкции будут толкать крупных игроков к постепенному пересмотру финансовой системы. Но как измерить силу удара, чтобы остальные игроки не боялись?
Дедолларизация вместо санкций
Все понимают, что господство доллара – это плохо, поскольку зависимость от него вынуждает бизнес даже в таких крупных стран, как Китай и Россия, работать по американским законам. Никто не спешит отказываться от доллара. Бизнесу надо жить, и он будет цепляться за удобную систему, а доллар как резервная валюта, действительно, очень удобен.
На политическом уровне уже созрело понимание, что надо что-то делать. Ясно, что чем меньше будет зависимость от доллара, тем больше появится возможностей. В России план по дедолларизации был принят в 2018 году. Было решено не делать революционных шагов, а работать, руководствуясь экономической целесообразностью. Во-первых, там, где можно, всё переводить в рубли. Во-вторых, проводить сделки в нацвалютах. В-третьих, диверсифицировать, то есть заменять доллар нацвалютой.
В ЕС болезненно восприняли вторичные санкции. По итогам совместных российско-европейских обсуждений пришли к выводу, что с рядом подсанкционных юрисдикций нужно выстраивать отдельные платёжные механизмы. Звучит красиво, но на практике это не работает, так как в ЕС всерьёз размышляют над тем, не покажется ли их союзникам, что Европа становится на сторону русских.
Фёдор Лукьянов напомнил: раньше считалось, что есть политика, а есть бизнес, и международная платёжная система Visa – это именно бизнес, но в 2014 г. оказалось, что бизнес фатально зависит от политики. В 2014 г. Барак Обама подписал указ о том, что международная платежная система Visa должна отключить российские банки, действующие на территории Крыма, от сервисов. И отключили, хотя формально Обама – не указ. В последнее время всё чаще слышны угрозы, что Россию отключат от SWIFT. В SWIFT заверяют, что не собираются этого делать. Но, опираясь на недавний опыт, можно предположить, что такая установка актуальна лишь до тех пор, пока SWIFT не предпишут что-то сделать. Лукьянов вспомнил слова Дмитрия Медведева, в ту пору премьер-министра, что отключение от SWIFT будет воспринято Россией в качестве акта войны.
По мнению Ивана Тимофеева, отключить крупную экономику от SWIFT – это как на бензоколонке закурить сигарету и бросить спичку. Может, ничего и не произойдёт, а может, так полыхнёт, что мало никому не покажется.
Да и для России последствия уже не настолько страшны, как несколько лет назад. По крайней мере, у нас есть своя суверенная платёжная система «Мир». Поначалу многие иронизировали по этому поводу, но она работает. И стоит помнить, что если вдруг «полыхнёт», то ничего другого, кроме «Мира», не останется.
Закрывая тему дедолларизации, Тимофеев сказал, что, возможно, когда-нибудь политическая целесообразность, суверенный интерес в России, да и в других странах, перевесит аргументы бизнеса. Но это, видимо, произойдёт, когда случится какое-нибудь экстраординарное, шоковое событие – гром грянет, и придётся делать это быстро.
Санкции – вместо войны?
Помимо привычных финансовых, есть ещё другие, довольно странные виды санкций, отметил Лукьянов, – это санкции вместо действий, которые вводятся тогда, когда, например, у ЕС нет возможности идти на конкретные меры, но есть желание устроить показательную порку, и совсем новое явление – санкции солидарности. К чему эта демонстративность?
Иван Тимофеев пояснил: когда окрик не срабатывает, а силу применять не хотят или не могут, санкции рассматриваются как идеальный инструмент. Но не стоит относиться к этим демонстративным мерам легкомысленно – есть декларации, но часто они носят точечный характер, направленный против конкретных корпораций и людей, что может нанести ощутимый ущерб. Причём не только тем, против кого они вводятся, но и по контрагентам, которые связаны с попавшими под санкции компаниями, за рубежом. Тут показателен пример «Русала».
Иран
На вопрос Лукьянова о том, действенны ли так называемые удушающие санкции, которые американцы ввели против Ирана, Тимофеев ответил в целом утвердительно. Он начал с истории вопроса.
Впервые санкции против Ирана были введены американцами в ответ на исламскую революцию и захват посольства в Тегеране в 1979 году: в частности, были запрещены поставки иранской нефти на американский рынок. Иранцы тогда быстро приспособились – они стали продавать нефть в другие страны. Санкции стали малоэффективны.
В двухтысячные годы благодаря ООН американцы смогли эту ситуацию переломить. Они обратились в Совет Безопасности по поводу необходимости сдерживания иранской ядерной программы и с его помощью добились серьёзного внимания к этому вопросу, что придало американской санкционной линии большую легитимность.
Изначально никто не говорил о нефтяном эмбарго, но затем США ввели односторонние санкции против Ирана и (впервые) вторичные – против стран, которые сотрудничают с ним. Это сработало, причём незадолго до заключения ядерной сделки, в начале десятых годов. Разумеется, это был серьёзный удар по экономике Ирана. И это фактическая финансовая блокада, а не просто торговые ограничения.
Белоруссия
Участники Лектория не обошли стороной и авиапроблему Белоруссии, хотя Лукьянов и подчеркнул, что это, конечно, не санкции в привычном виде, а акт возмездия за действия со стороны Александра Лукашенко.
Иван Тимофеев сказал, что по сути – это всё же санкции, поскольку они наносят экономический ущерб. Пока, правда, непонятно, в какой правовой механизм это выльется, но какие-то решения в любом случае должны быть зафиксированы. Вопросов много. Останутся ли ограничения на полёты? Будут ли введены санкции в отношении системообразующих компаний? С российской стороны – запрет на посадку самолётов, идущих в облёт Белоруссии, – это технический или политический шаг?
После санкций – война?
Лукьянов напомнил, что в девяностые годы прошлого века санкции, как правило, означали приговор. Сценарий был такой: вводились санкции, они не работали, те, кто вводил их, не могли признать своего поражения, они ужесточались, не работали вновь, в итоге для сохранения лица оставалось только одно – война. Так было и в Ираке (дважды), и в Югославии. Но тогда стояла задача добиться результата. Сейчас такой задачи не стоит – самоценен процесс. Не работают санкции – ничего, заработают. Возможно, хорошо, что это не ведёт к войне теперь? Или всё же плохо, поскольку разрушает суть нормальных, здоровых отношений?
Помимо Ирака и Югославии, добавил Иван Тимофеев, можно привести в пример также американские санкции против Японии в 1940-е гг. и британский бойкот 1950-х гг. против Ирана, которые закончились военными действиями в первом случае и государственным переворотом во втором. Подобный вариант развития событий существует и сейчас, и относиться к нему легкомысленно нельзя.
И потом, эффективность санкций можно ведь рассматривать не только с точки зрения решения конкретной задачи, но и с точки зрения нанесённого ущерба, который в свою очередь сдерживает потенциал государства-цели. А это ли не цель холодной войны?
Госполитика против санкций и цифровые пути обхода
Поскольку санкции, как заметил в начале Лектория Фёдор Лукьянов, вышли за пределы политики в бытовую жизнь, неудивительно, что среди присутствующих в зале нашлись те, кто от них непосредственно пострадали. Один из участников Лектория сказал, что если рассматривать санкции как инструмент войны, то надо понять, по каким причинам она ведётся, каковы намерения противника, и разработать стратегию ответных шагов. Например, выстроить государственную систему противодействия санкционным мерам, инициировать создание международного суда по вопросам противодействия санкций, собрать экспертов и выработать госполитику в области борьбы с санкциями.
Тимофеев на это ответил, что российские государственные органы не бездействуют. Работа ведётся в двух направлениях: наступательном (наши контрмеры западным санкциям) и оборонительном. Конечно, есть слабые места. Например, против блокирующих санкций Россия вводит визовые и называем их зеркальными, но они не зеркальные. Также у нас недоиспользован арсенал административных мер, поэтому уголовную ответственность стоит рассматривать очень аккуратно.
Как сделать так, чтобы не выстрелить себе в ногу? Прежде всего, не трогать бизнес. Кроме того, нужна целостная политика и экспертиза (у американцев экспертов по санкциям – тысячи, у нас – единицы).
Ещё один вопрос из зала оказался крайне актуальным: изменят ли цифровые деньги политику санкций? Тимофеев сказал, что пока примеров ситуаций, что игроки смогли обойти серьёзные санкции с помощью «крипты», нет. Однако есть желание, и, скорее всего, если вдруг полыхнёт, возможность такого обхода будет найдена.
Нормализация?
Подводя итоги беседы, Фёдор Лукьянов сказал, что мир переживает переломный момент. То, как мы жили в предшествующие десять-пятнадцать лет, было в некоторой степени аномалией. Это время полной открытости, безграничности, тотальной свободы, то есть глобализации, совпало с глобальным политическим сломом (крушение СССР, тотальная победа Запада). И даже те, кого не радовало крушение прошлого порядка, смирились и поняли, что теперь так и будет – пресловутый «конец истории», над которым сейчас все издеваются, казалось, наступил.
Но всё то, к чему мы привыкли, было временно. И то, что происходит сейчас, схлопывание отношений – в том числе и в дипломатической сфере, это своего рода нормализация. А санкции есть не что иное, как (иногда брутальное, иногда менее брутальное) возвращение нас к реальности, процесс перехода в другую фазу.
