Десятилетний срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, послужившего углублению и расширению отношений между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами – с другой (далее: СПС-1), истек 30 ноября 2007 года. Поскольку обе стороны письменно не уведомили друг друга о денонсации настоящего соглашения, как минимум, за шесть месяцев до его истечения, оно автоматически продлено на один год.
Официальные переговоры по вопросу о новом соглашении до сих пор не начались (формальной причиной, как известно, послужила позиция Польши), но рано или поздно какой-то документ должен прийти на смену СПС-1.
В п. 9.2 Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000–2010), представленной Правительством России на саммите РФ – ЕС в Хельсинки (октябрь 1999 г.), говорится, что Москва будет вести дело к достижению последующей договоренности с Евросоюзом. Имеется в виду взаимное обязательство по совместной разработке и заключению «нового широкоформатного соглашения о стратегическом партнерстве и сотрудничестве в XXI веке» (далее: ССПС), которое должно прийти на смену СПС-1. Насколько реалистична данная цель, по крайней мере в экономической сфере, в свете сложившихся на сегодняшний день отношений?
С точки зрения коренных долгосрочных интересов обоих партнеров предпочтительнее заключить ССПС, нежели модифицированное и усовершенствованное СПС-1 в виде СПС-2. Однако в последние 3–5 лет Брюссель, по-своему толкуя те или иные стороны политической и социально-экономической системы России и не сумев «переварить» серьезное возрастание ее роли в мире, в меньшей степени склонен к поиску компромиссных решений. Европейский союз превратился и в гораздо менее предсказуемого партнера, поскольку переживает переломную фазу реконструкции системы своего управления.
В такой обстановке, подчас усугубляемой тактически неудачными ходами Российского государства и бизнеса, обеим сторонам непросто совместно намечать и принимать меры, наполняющие их сотрудничество поистине стратегическим содержанием. Этим обусловлена и явная аморфность «дорожных карт», принятых на саммите РФ – ЕС в мае 2005-го, – по сути, простых деклараций о намерениях, отмечающих определенные этапы на пути к четырем «общим пространствам», которым даже не дано более или менее четких определений.
В контексте разработки экономических разделов нового базового соглашения небезынтересно выяснить, что полезного можно почерпнуть из такого рода договоренностей Евросоюза с третьими странами.
В первую очередь привлекают внимание соглашения стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) об их ассоциации с Европейским союзом (эти страны либо уже стали его членами, либо ведут переговоры о вступлении). Подобные документы получили полуофициальное название «Европейские соглашения об ассоциации» (ЕСА). Другой пример – общие соглашения ЕС об экономическом и научно-техническом сотрудничестве (НТС) и партнерстве с Индией и Бразилией, которых международные эксперты относят, наряду с Российской Федерацией, к странам с быстро формирующимися и развивающимися рынками. Эти документы значительно меньше, чем ЕСА, насыщены международно-правовым содержанием, носят подчеркнуто рамочный характер, почти свободны от норм прямого действия.
ЕСА качественно отличаются от СПС-1 тем, что предусматривают ассоциацию стран ЦВЕ с Евросоюзом как промежуточный этап на пути к будущему членству в нем. Однако полное присоединение России к ЕС не представляется возможным и целесообразным с точки зрения интересов обеих сторон.
Наибольший интерес как источник идей и возможных формулировок для нового базового соглашения между Евросоюзом и Россией представляет торговый раздел ЕСА, особенно те его аспекты, которые касаются формирования зоны свободной торговли (ЗСТ). Создание ЗСТ Российская Федерация – Европейский союз пока не стоит на повестке дня (должна проясниться ситуация со вступлением России в ВТО), но вопрос может приобрести актуальность в обозримой перспективе. Поскольку проблематика ЗСТ РФ – ЕС уже рассматривалась автором в настоящем издании, ограничусь отсылкой читателя к соответствующей статье (см. «Россия в глобальной политике», 2007, № 1, сс. 78–88) и некоторыми дополнениями.
Прежде всего принципиально важно, что и в ЕСА процедуры создания ЗСТ однозначно увязывались с правилами и нормами ГАТТ/ВТО, так что без членства в данной организации движение в этом направлении фактически исключалось. Даже при развитых торговых связях устанавливался чрезвычайно длительный переходный период для формирования ЗСТ. Так, в случае со Словенией, соглашение с которой было подписано в 1996 году, а вступило в силу в 1999-м, предусматривался шестилетний период для достижения этой цели, хотя к тому времени страна была уже довольно тесно интегрирована в хозяйственное пространство Евросоюза. Важным пунктом ЕСА являлась договоренность об исходных ставках таможенных пошлин, отталкиваясь от которых стороны должны проводить их снижение. Если пошлины снижались в соответствии с предписаниями ГАТТ/ВТО уже после вступления соглашения в силу, то именно эти тарифы ВТО применялись в качестве исходной базы для последующей их либерализации.
Инвестиционные разделы СПС-1 и ЕСА находятся примерно на одном качественном уровне, поскольку ориентируются на основополагающие документы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и различаются лишь в деталях. Представляется целесообразным внести в данный раздел нового соглашения – там, где речь идет о применении национального режима (НР) и режима наибольшего благоприятствования (РНБ) к взаимным инвестициям, – четкие, не допускающие неоднозначной трактовки положения, то есть такие же, как в Соглашении об ассоциации, например, между Европейским союзом и Хорватией. Так, в статье 49 пп. 1 и 2 обе стороны с момента вступления в силу Соглашения о стабилизации и ассоциации между ЕС и Хорватией обязуются применять к учреждаемым либо уже действующим на их территории компаниям другой стороны не менее благоприятный подход, «чем в отношении своих собственных компаний».
Иными словами, в сфере взаимно мигрирующего в форме прямых инвестиций капитала обе стороны с момента вступления в силу ЕСА без всяких оговорок однозначно предоставляют для учреждаемых или уже действующих компаний другой стороны наиболее благоприятный режим, будь то НР либо РНБ. Статья 60 п. 1 ЕСА предусматривает «обеспечить свободу взаимного движения капитала в связи с прямыми инвестициями». Использование этих адаптированных формулировок (ст. 49 и ст. 60 Соглашения о стабилизации и ассоциации между ЕС и Хорватией) могло бы принести России и Евросоюзу в инвестиционной части больше пользы и открыть более широкие перспективы, нежели СПС-1.
Правда, сама по себе имплантация в новом базовом соглашении указанных положений ЕСА между Европейским союзом и Хорватией недостаточна. Особенно если ЕС и РФ намерены поставить перед собой действительно стратегическую цель формирования зоны свободного инвестирования по аналогии, к примеру, с соглашениями о Европейском экономическом пространстве между ЕС и Европейской ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ) или о Североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА), действующими с 1994 года. Чтобы согласовать вопрос о формировании подобной зоны, следует в первую очередь найти взаимоприемлемый подход к ограничению прямых иностранных инвестиций в некоторые стратегические отрасли экономик. Соответствующие законодательные акты в настоящее время готовятся как в Государственной думе РФ, так и в Комиссии ЕС и Европарламенте. Европейский документ, вероятно, будет во многом сходен с аналогичным законом, недавно введенным в действие в США и поставившим перед российским бизнесом (прежде всего компаниями с государственным участием) достаточно сложные проблемы. Именно этот вопрос может стать камнем преткновения на пути придания инвестиционному разделу соглашения качественно нового содержания.
В области трудовой миграции также следует учитывать соответствующие положения ЕСА и уже имеющийся опыт СПС-1. Важно, чтобы СПС-2 способствовало свободному передвижению профессионалов, часто въезжающих в страну (не по делам индивидуального бизнеса, а в рамках ротации кадров в международных корпорациях, имеющих свои отделения в России), и миграции профессионалов с исключительными способностями. В то же время новое базовое соглашение обеспечило бы решение таких вопросов, как перечисление соответствующими органами принимающих стран Европейского союза пенсионных взносов работающих там граждан России. По меньшей мере, тех из них, которые направляли взносы на нужды обязательного пенсионного страхования в течение ряда лет, не превышающих нормативного срока, необходимого для получения хотя бы минимальной пенсии (это время составляет в странах ЕС, как правило, не менее 15 лет).
В целом новому соглашению необходимо придать социальное измерение, которое полностью отсутствует в СПС-1 и других действующих до сих пор совместных документах.
В разделах, касающихся охраны и реализации прав интеллектуальной собственности (ИС), российский проект соглашения должен отдавать приоритет дальнейшей адаптации российских норм и стандартов соответствующим атрибутам Евросоюза. Правда, нельзя позволить, чтобы данный процесс превратился в «улицу с односторонним движением», целесообразно учесть и позитивный опыт, накопленный Россией и третьими странами.
Специальные нормы, относящиеся к праву интеллектуальной собственности (ст. 54 СПС-1), являются декларативными и не несут особой правовой нагрузки. Вместе с тем приложение 10 к данной статье содержит ряд чрезвычайно важных норм, представляющих собой международно-правовые обязательства России в сфере ИС. Россия обещала к концу пятого года после вступления СПС-1 в силу (2002) обеспечить у себя уровень защиты прав, аналогичный европейскому стандарту, включая эффективные средства для соблюдения указанных прав. Обязательства, возлагаемые этой нормой на Россию, несомненно, смягчаются тем, что она должна стремиться гарантировать лишь аналогичный уровень защиты прав, что является более мягким требованием по сравнению с уровнем защиты, полностью тождественным европейскому.
Достаточно подробная разработка вопросов научно-технического сотрудничества в соглашениях Европейского союза с третьими странами (Бразилия, Индия) и в СПС-1, с одной стороны, свидетельствует о том, что данной проблематике следует уделить должное внимание и в СПС-2. С другой стороны, сам характер этой разработки не дает оснований для активных заимствований. В ЕСА также намечены в первую очередь цели и формы НТС, но не прописаны детальные обязательства по конкретному оформлению механизма сотрудничества, особенно в части его финансирования.
При подготовке нового базового соглашения целесообразно предусмотреть комплекс конкретных мер, наполняющих содержанием четвертую из указанных выше «дорожных карт» (по экономическому пространству). Подобный шаг на деле обеспечил бы тесное и систематическое сотрудничество в отраслях фундаментальной и прикладной науки на основе совместных многолетних рамочных программ и совместного финансирования; гармонизацию законодательства, гарантирующего, в частности, право интеллектуальной собственности, формирование общеевропейского образовательного пространства на основе Болонского процесса, включая сближение систем образования, широкий обмен преподавателями, студентами и аспирантами, взаимное признание (минуя всякого рода «нострификации») дипломов о высшем образовании.
Как в экономическом, так и в научно-техническом разделах новое базовое соглашение было бы целесообразно расширить международно-правовые рамки для международной производственной и особенно научно-производственной кооперации на уровне компаний и при содействии государства.
Пока нет оснований рассчитывать на то, что результатом переговоров России и Европейского союза станет заключение в разумные согласованные сроки амбициозного и крупномасштабного стратегического договора. Скорее можно ожидать СПС-2, содержащего более определенные, чем СПС-1, целеустановки стратегического характера. Так, в экономическую часть будущего соглашения может быть включено положение о зоне свободной торговли как перспективной цели с указанием на то, что переговоры об этом станут завершением международно-правовых процедур по вступлению РФ в ВТО. Что же касается конкретной даты формирования ЗСТ, то, возможно, стоит последовать примеру форума Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), в рамках которого еще в прошлом десятилетии для этого был установлен «мягкий» регламент до 2020 года.
По окончании переходного периода, предваряющего ее вступление в ВТО, Россия, не прибегая к особому соглашению о ЗСТ с ЕС, скорее всего, предпримет все возможные шаги с целью создания такой зоны. Это позволит существенно либерализовать как раз ту половину российской внешней торговли, которая приходится на Европу. (Так, особенно эффективно в этом направлении подействует ожидаемое снижение средневзвешенной импортной ставки таможенного тарифа по промышленным готовым изделиям на три процентных пункта.) В итоге, вероятно, можно будет рассчитывать на симметричные шаги Евросоюза навстречу интересам России.
Российской стороне необходимо заранее продумать, в каких областях, помимо вновь и вновь вносимых на обсуждение вопросов о визовом режиме и доступе прямых инвестиций со стороны компаний РФ в европейский ТЭК, это для нас наиболее желательно. Одной из них могло бы стать взаимовыгодное согласование действий в отношении третьих стран (например, государств СНГ), которое, разумеется, отвечало бы и их интересам. Во всяком случае, вряд ли можно оспаривать то, что до сих пор остается на бумаге п. 1.8 цитированной выше Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000–2010). Согласно этому пункту, «развитие партнерства с Европейским союзом должно содействовать укреплению России в качестве ведущей силы, способствующей формированию новой системы межгосударственных политических и экономических отношений на пространстве СНГ». Скорее ЕС до сих пор действует в противоположном направлении, причем далеко не всегда в своих интересах.
По проблематике нового базового соглашения налицо большой разброс мнений ведущих экспертов, начиная с необходимости принять и ратифицировать по формуле 1+1+27 стратегический документ преимущественно прямого действия и заканчивая предложением заключить политическую декларацию о намерениях. Между этими крайностями предлагается множество промежуточных вариантов.
Жизнь не требует форсирования этих переговоров любой ценой в ущерб их качеству и будущим результатам. К тому же упомянутая в начале статьи процедура продления СПС-1 на один год не ограничена во времени. Следует добавить, что, по имеющимся оценкам, на данный момент еще не реализовано до половины из 112 статей этого документа.
Что же касается российского проекта нового базового документа, то необходима его обстоятельная проработка специально созданной для этого рабочей группой высокого уровня с привлечением ведущих экспертов. И перед ней не должна стоять задача делать судьбоносные ходы в условиях жесткого цейтнота, что называется «на флажке».
