Санкции против России – не инструмент изменения её поведения, они нацелены на экономическое и технологическое разорение. Их главная цель – не удерживание Москвы от конкретных действий, а радикальное изменение торговых и инвестиционных связей России с США и их союзниками – в геополитических интересах последних.
После того, как президент России Владимир Путин начал полномасштабную операцию против Украины, американский президент Джо Байден выполнил обещание о «незамедлительных и суровых последствиях» для российской экономики. Его администрация ввела более жёсткие санкции, чем в 2014 г., после предыдущего нападения Москвы на Украину. Нынешний пакет включает санкции против российских банков, ограничения по долговым и ценным бумагам госкомпаний, а также беспрецедентный многосторонний экспортный контроль, направленный на сокращение импорта высокотехнологичной продукции в РФ на 50 процентов. Эти санкции в сочетании с аналогичными мерами Евросоюза и других партнёров США ускорят изоляцию России от глобальной экономики.
Подобные шаги не являются признаком успешной политики, несмотря на впечатляющие результаты трансатлантической дипломатии. Напротив, они отражают провал усилий сдержать Путина и не допустить вторжения на Украину. Возможно, угроза санкций не дала результатов, потому что Путин был решительно настроен на вторжение независимо от издержек. Возможно также, что Путин недооценил ущерб, который могут нанести санкции Запада. Меры 2014 г. вызвали обвал экономики, но спустя несколько лет стране удалось стабилизировать ситуацию.
Провал санкционных угроз не означает, что Соединённые Штаты должны полностью от них отказаться. Меры экономического наказания – не только плата за военную агрессию и демонстрация солидарности с украинским народом. Они призваны показать российской элите и обществу, что имперские фантазии Путина имеют издержки.
Российская армия уже находится на Украине, а внешняя политика вряд ли кардинально изменится, пока Путин у власти. В этих условиях санкции – не инструмент изменения поведения, они нацелены на экономическое и технологическое разорение. Их главная цель – не удерживание Москвы от конкретных действий, а радикальное изменение торговых и инвестиционных связей России с Соединёнными Штатами и их союзниками – в геополитических интересах последних.
Первая волна
У США и их союзников санкции были готовы через несколько часов после решения Владимира Путина направить войска на Украину. За недели до обнародования этих мер администрация Байдена намекала, что под ударом окажутся российские госбанки, а также будет введён комплекс мер, связанных с контролем экспорта технологических продуктов. Фактически администрация пошла ещё дальше: рестрикции коснулись долговых и ценных бумаг крупных госкомпаний во всех важнейших секторах российской экономики, включая газовый, алмазодобывающий и железнодорожный транспорт.
Самыми действенными оказались санкции Вашингтона против российских финансовых институтов. После того, как Путин объявил о признании двух самопровозглашённых республик на востоке Украины, администрация Байдена ввела блокирующие санкции – полную заморозку активов и запрет на транзакции против «ВЭБ.РФ», который действует как касса Кремля, его активы составляют 50 млрд долларов. Впервые США применили самый пугающий набор санкций против крупного российского госбанка.
После того, как Путин отдал приказ о полномасштабном вторжении, Вашингтон использовал аналогичный набор санкций против ВТБ, второго по величине российского банка. Кроме того, запрет на транзакции – менее драконовский, но ощутимый – коснулся Сбербанка, крупнейшей финансовой организации РФ. Евросоюз действовал синхронно с США, вводя аналогичные меры против России и отказавшись сертифицировать трубопровод «Северный поток – 2», по которому природный газ должен был поступать в Германию.
Санкции Соединённых Штатов и Европейского союза, несомненно, ужесточатся в ближайшие дни и недели. Так, в выходные Канада, Великобритания, США и ЕС объявили о намерении ввести в действие новые меры против Центробанка РФ и отключить ряд российских банков от SWIFT, системы передачи межбанковских сообщений. Эти шаги, по сути, представляют собой финансовое эмбарго против России. Кремль накопил более 600 млрд долларов золотовалютных резервов, но значительную их часть невозможно будет использовать, если Соединённые Штаты и Европа применят жёсткие ограничения против Центрального банка РФ. Ещё неделю назад подобные меры невозможно было вообразить. Их введение говорит о том, как быстро в США и Европе меняется отношение к военной операции, развязанной Москвой, которая становится всё безобразнее.
Пока только один российский банк из топ-5 подвергнут блокирующим санкциям. В Иране все крупные банки, включая Центробанк страны, внесены в чёрный список. Все крупные иранские госкомпании, включая Национальную нефтяную компанию, также находятся под блокирующими санкциями. Кроме того, Соединённые Штаты использовали угрозу так называемых вторичных санкций – мер против третьей стороны, взаимодействующей с подсанкционными компаниями, чтобы существенно сократить экспорт иранской нефти и практически полностью изолировать Тегеран от глобальной экономики. Против России подобные санкции пока не введены.
Меры США и ЕС сосредоточены на финансовом секторе, энергетическая отрасль ещё не затронута. Жёсткие санкции против продажи нефти и газа, самых дорогих экспортных товаров России, будет политически трудно ввести, поскольку рынки ограничены, а администрация Байдена опасается последствий этого шага для цен на бензин и инфляции в Америке. Евросоюзу российский газ нужен, чтобы пережить зиму. Поэтому США и их союзники сначала максимизируют санкции против российского финансового сектора, а потом уже задумаются о мерах, напрямую затрагивающих энергетическую индустрию.
Тем не менее правительство Украины и мировые СМИ сосредоточились прежде всего на отключении России от SWIFT. На самом деле отключение РФ от этой системы не имеет особого значения, поскольку США вместе с партнёрами уже ввели санкции против крупных финансовых учреждений страны. Ограничение доступа к SWIFT без максимальных санкций против банковского сектора увеличит потребность в альтернативных системах, включая собственную российскую сеть межбанковской коммуникации. Поскольку SWIFT – это коммуникационный механизм, а не инструмент перевода фактических средств, международные банки по-прежнему смогут взаимодействовать с российскими коллегами: они просто не смогут использовать SWIFT для облегчения транзакций. Поэтому масштабные санкции против российского банковского сектора должны предшествовать отключению от SWIFT. Такой подход кажется предпочтительным для США и ЕС, которые вводят отключение от SWIFT для отдельных подсанкционных банков вместо полного запрета использования системы Россией.
Новая санкционная тактика
Санкции США и ЕС будут усиливаться, и российская экономика, безусловно, будет страдать. Фондовый рынок и курс рубля будут падать до рекордных минимумов, произойдёт скачок инфляции, это грозит критическим финансовым положением. Упадёт уровень жизни, экономические трудности могут заставить Путина прекратить военную операцию. При таком благоприятном сценарии Вашингтон и его партнёры должны быть готовы снять самые жёсткие санкции. Но вряд ли стоит рассчитывать на такой исход. Однако можно рассчитывать на то, что санкции ухудшат позиции России в долгосрочном соперничестве со странами Запада – в целом уменьшатся возможности Москвы финансировать вооружённые силы и проецировать своё влияние. Санкции облегчат этот процесс в нескольких аспектах.
В первую очередь финансовые рестрикции замедлят экономический рост. Экономика России, скорее всего, сократится в этом году из-за действующих санкций Вашингтона и Брюсселя. Нанеся удар по российской финансовой системе и отрезав Москву от международных рынков капитала, санкции приведут к сокращению инвестиций, рост экономики замедлится на длительное время. Санкции нанесут ущерб и западным странам, и политикам нельзя это игнорировать – в частности, из-за роста цен на российские экспортные сырьевые товары – нефть, газ и металлы. Однако американская и европейская экономики суммарно более чем в 20 раз больше российской. Даже если ущерб от санкций и для них, и для России будет одинаковым, – а скорее всего, Москва пострадает сильнее, – РФ в конечном итоге окажется в более тяжёлом положении.
Ещё один аспект воздействия – санкции могут ограничить возможности России проецировать свою силу, усложнив внутриполитические расчёты Путина. Растущее экономическое недовольство, возможно, вынудит Кремль перенаправить ресурсы с вооружённых сил и внешнеполитических приоритетов на поддержание уровня жизни. Даже если этого не произойдёт, позиции Путина внутри страны станут более уязвимыми. В последние десять лет Кремль столкнулся с падением уровня жизни, в значительной степени из-за стагнации, обусловленной санкциями, которая не позволяла одновременно поддерживать процветание населения и экспансивную внешнюю политику. В результате популярность Путина падала. Чем больше внимания Кремль будет уделять внутренней политике, тем меньше у него останется ресурсов для агрессии за рубежом.
Наконец, санкции и контроль экспорта ограничат возможности России разрабатывать и производить современное вооружение. Москва зависит от иностранных технологий, включая оборудование, программное обеспечение и полупроводники, и уже столкнулась с трудностями в производстве некоторых видов вооружения в больших объёмах, например высокоточных снарядов. США ввели ограничения на трансфер технологий после вторжения России на Украину в 2014 г., что вызвало болезненные задержки в военно-промышленном комплексе, в частности с производством спутников ГЛОНАСС.
Сейчас США вместе с партнёрами вновь ужесточают контроль над ещё большим количеством технологий. Они могут применяться не только в военных системах, но и в гражданских отраслях, в том числе в авиации. Странам Запада нужно продолжать расширять контроль экспорта, чтобы помешать России приобретать передовые навыки в производстве, робототехнике и автоматизации. Чем меньше возможностей у России в производственном и технологическом секторах, тем меньше возможностей у ВПК для производства современного вооружения. Чтобы помешать России развивать производственные возможности, компьютеризацию и разрабатывать программное обеспечение, Вашингтону с партнёрами нужно более серьёзно ограничить доступ этих секторов к западным технологиям.
Дебаты об эскалации
Учитывая, что Вашингтон вместе с союзниками продолжает наращивать санкционное давление на Россию, администрации Байдена нужен стратегический план – чего она хочет добиться с помощью дальнейших мер. Вашингтон уже перестал надеяться, что санкции подтолкнут Россию к какой-то конкретной политике. Вопрос в том, может ли поддержание определённого типа торговых и инвестиционных отношений улучшить положение США относительно России в ближайшие десять лет. По многим аспектам ответ будет отрицательным.
Аргументы могут не понравиться многим американским и европейским политикам, которые, по понятным причинам, предпочитают экономическую политику, которая идёт всем на пользу. Альтернативный подход базируется на логике силовой политики с нулевой суммой и предполагает издержки для западных экономик. Нравится вам это или нет, но в отношениях США и Европы с Россией сегодня преобладает логика нулевой суммы. Москва, несомненно, видит отношения именно в таком измерении. Чем быстрее США и их союзники перейдут к этому подходу, тем сильнее станет их позиция в отношениях с Россией. Любые меры, которые влекут за собой определённые издержки для западных стран, но нанесут более серьёзный ущерб России, пойдут на пользу Западу.
Подобный сдвиг в стратегии будет политически непростым для западных демократий. Российские правители используют масштабный аппарат репрессий, позволяющий им подавлять недовольство. Западные лидеры отвечают перед своими избирателями, которые заботятся о собственных кошельках. Эти политические расчёты уже повлияли на принятие решений. Санкции, душащие экспорт российской нефти, приведут к росту цен на энергоносители, по крайней мере в краткосрочной перспективе. Опасаясь недовольства населения, многие американские и европейские лидеры выступили против этих мер.
Тем не менее западные лидеры начинают понимать, что стоит на кону в нынешнем кризисе. Доходы от экспорта нефти и газа подпитывают военную машину Кремля. Если США и другим странам удастся ограничить возможности Москвы зарабатывать твёрдую валюту – а этого можно добиться, ограничив экспорт нефти, – позиции России станут гораздо слабее.
Но политические лидеры должны понимать, что такая политика может иметь негативный побочный эффект. Ужесточение экспортного контроля против России сократит продажи западных компаний – хотя РФ – небольшой рынок для большинства фирм, на её долю приходится лишь 3 процента мирового ВВП.
Роль санкций сегодня заключается в том, чтобы изменить структуры экономических отношений Вашингтона и партнёров с Россией. Любая сохранившаяся торговля должна идти на пользу США и Европе в большей степени, чем Кремлю. Эти меры повлекут за собой издержки. Но позволять Путину получать выгоду от глобальной экономики и подпитывать свою военную машину тоже оказалось дорого.
Статья опубликована на сайте Foreign Affairs
