Иммиграционная политика США, о которой идет речь в статье профессора Андрея Коробкова (сс. 27–40), дает прекрасный материал для иллюстрации того, как осмысление соответствующего американского опыта происходит в России. При этом ряд уроков, которые мы могли бы извлечь, не пойдут впрок по той простой причине, что наше общество иное – со своей спецификой исторического и общественного сознания, а отдельные социальные институты еще только формируются. Вне контекста их функционирования невозможно учесть чужие реалии.
Опыт, извлеченный из иммиграционной политики Соединенных Штатов, можно разложить на три полочки: уроки понятные, частично осмысленные и освоенные, уроки проигнорированные и уроки на будущее.
НА ПУТИ РАЗМЫШЛЕНИЙ: ЗНАНИЕ – СИЛА
Урок 1. В глобализирующемся мире проблемы иммиграции не могут рассматриваться вне контекста национальной и общественной безопасности. Споры об иммиграции – споры о будущем страны. Российские и американские дискурсы в этом плане как будто списаны друг с друга. Истоком настроений против мигрантов в США является озабоченность тем, как сохранить традиционную американскую идентичность, основанную на английском языке и протестантской культуре. Аналогичная российская проблема вызвана тревогой за судьбу русско-православного культурного ядра.
И в Соединенных Штатах, и в России противники иммиграции опасаются, что противостояние различных культур приведет к социальной напряженности и этническим конфликтам. Так, по мнению Самьюэла Хантингтона, существование культурного барьера между испано-американцами и англо-американцами способно глубоко расколоть общество, отодвинув на второй план «черно-белое» противостояние.
Урок 2. Наличие глубоко укоренившихся исторических традиций иммиграции не является панацеей от мигрантофобии. На фоне большинства россиян, одобряющих лозунг «Россия для русских!» или поддерживающих административные запреты на проживание в их местности выходцев с Кавказа и из Центральной Азии, оппозиция американцев, выступающих против иммиграции, выглядит детскими шалостями.
Любопытно, что некоторые аргументы противников иммиграции в США словно скопированы с российских. Утверждению Лу Доббса, будто иммиграция способствует распространению проказы, предшествовала сентенция Геннадия Онищенко, по мнению которого миграционные процессы способствуют распространению крыс в российских городах (письмо от 8 сентября 2006 г. № 0100/9673-06-32 «О реализации постановления главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29.08.06 № 27»).
Урок 3. Маркеры этнокультурных различий, которые одна из сторон признает определяющими, подвижны. В Соединенных Штатах на первый план выходят проблемы языка и религии (точнее, культурных традиций и этики, базирующихся на религии), а не расы и цвета кожи.
Соответственно образ врага размыт и подвержен конъюнктуре. Подобно тому как Ку-клукс-клан (ККК) переключался с негров на евреев и католиков, наши доморощенные «патриоты», имеющие много общего с американскими, легко переходят с таджиков на негров. Примечательно, что в октябре 2006 года в Государственной думе РФ (!) состоялась встреча депутата Николая Курьяновича с бывшим лидером ККК на юге США Дэвидом Дьюком, в ходе которой обсуждались вопросы, связанные с «ситуацией в миграционной сфере, способами борьбы с незаконной иммиграцией».
Урок 4. Отношение к иммиграции мало связано с политическими пристрастиями и ориентациями. «Отец-основатель» Бенджамин Франклин сомневался в способности немецких иммигрантов интегрироваться, а нынешний президент-консерватор Джордж Буш выступал с либеральными предложениями.
Тезис о том, что либералам могут быть свойственны ультраконсервативные взгляды на иммиграцию, а консерваторам – либеральные, полностью приложим к России. Общественные настроения откровенно проявились в ходе парламентских выборов-2003, когда, как выяснилось по итогам опросов, ксенофобия была более распространена среди потенциальных избирателей партий «Яблоко», «Единая Россия», СПС, чем ЛДПР, КПРФ или «Родина» (см.: Леонова Анастасия. Настроения ксенофобии и электоральные предпочтения в России в 1994–2003 гг. // Вестник общественного мнения. 2004. Июль – август. № 4 (72). С. 90).
Урок 5. Иммигранты – важный внешнеполитический ресурс давления на страны их происхождения. Введение (или угроза введения) визового режима, натурализация граждан непризнанных государств, инициация переговоров о реадмиссии, проведение съездов граждан других государств накануне выборов в этих странах, гонения на представителей титульной национальности сопредельных государств (включая и собственных граждан) стали обыденными инструментами внешней политики России на постсоветском пространстве.
Урок 6. Формирование этнотерриториальных анклавов, разного рода «таунов» и этнических гетто чревато обострением социальной напряженности и социальными взрывами. Указывая на негативные последствия появления таких «микросоциумов» для городской среды, Умберто Эко обозначил этот феномен как «развитие в городе средневековых черт».
В настоящее время подобные процессы идут в российских мегаполисах – преимущественно вблизи крупных торговых точек и других мест массовой занятости иноэтничных мигрантов. Специфика городской застройки и рынка жилья, к счастью, лимитирует возможности анклавного расселения.
УРОКИ ПРОИГНОРИРОВАННЫЕ: НЕДОУЧЕННЫЙ ХУЖЕ НЕУЧЕНОГО
Урок 7. Вызовы международного терроризма подталкивают к необходимости обеспечить действенный контроль за въездом и пребыванием в стране иммигрантов. Российская политическая элита осознала это задолго до Беслана и даже до 11 сентября 2001 года. Однако уроки, извлеченные из этих трагических событий американскими и российскими политиками, кардинально противоположны.
16 из 19 террористов, участвовавших в атаках на Нью-Йорк и Вашингтон, прибыли и находились там на законных основаниях, еще один получил разрешение на проживание спустя год, посмертно. С тех пор наиболее проблемной частью иммигрантов в представлении общественного мнения стали те, кто прибывает легально с террористическими намерениями. Пересмотр функций и организации правоохранительных ведомств был нацелен на ужесточение контроля в первую очередь за легальным въездом всех категорий мигрантов и их пребыванием в стране.
Совершенно иные выводы сделаны в России, где акцент был перенесен на борьбу с незаконными мигрантами из стран СНГ. Передача вопросов миграционной политики в систему МВД России имела печальные последствия: не решив и лишь усугубив проблему незаконной ми- грации, она многократно усилила коррупцию в системе внутренних дел.
Урок 8. Иммиграция обеспечивает подпитку экономики и низкооплачиваемой рабочей силой, и высококвалифицированными специалистами. Уже сегодня в России сформировались ниши и сферы занятости, функционирующие в значительной мере благодаря мигрантам: строительство, оптовая и розничная торговля, коммунальные и персональные услуги, общественное питание, общественный транспорт.
Однако власти, вопреки очевидному, настаивают на том, что страна нуждается лишь в квалифицированных кадрах, формируя соответствующее общественное мнение и пытаясь загнать россиян на «плохие» рабочие места.
Урок 9. При грамотной постановке дела иммиграция позволяет плодить друзей, а не врагов.
Масштабная подготовка иностранных студентов в американских университетах не только способствует отбору лучших кадров для работы в Соединенных Штатах, но и стимулирует формирование проамериканских групп, обеспечивает расширение политического, экономического и культурного влияния в странах эмиграции.
С одной стороны, из подобного опыта извлечены соответствующие уроки: реформирование миграционного законодательства ориентировано на привлечение студентов из стран СНГ с перспективой их закрепления и натурализации в стране. Однако, как говаривал В.И. Ленин, «по форме правильно, а по существу – издевательство»: социальные практики взаимоотношений принимающего населения и иностранных студентов оставляют желать лучшего, а сама жизнь учащихся напоминает пребывание в осажденной крепости, а не в дружественной стране.
Без изменения социальной среды, без противодействия ксенофобии и мигрантофобиям потуги на конструктивную политику в области иммиграции обречены на провал.
УРОКИ ВПРОК
Урок 10. Дискуссии, ведущиеся в США и России, кардинально несходны: в отличие от американских коллег мы крайне мало знаем о социально-экономической стороне иммиграции, а сама полемика, где преобладают алармистские настроения, акцентирует внимание исключительно на негативных последствиях.
Урок 11. Ключевой проблемой иммиграционной политики должно быть не расовое или этническое происхождение приезжих, не цвет их кожи или форма носа, а интеграция иммигрантов, адекватное восприятие ими норм и ценностей принимающего общества. На передний план выходят вопросы не столько этнической принадлежности переселенцев, страны происхождения, сколько их лояльности к стране иммиграции, способности к социализации, то есть гражданская идентичность становится важнее этнической.
В России же миграционная и этническая политика рассматриваются властями, СМИ и общественностью в неразрывной связи. Особенностью российских дискуссий является преувеличенное значение этничности, выступающей ключевым маркером отношений «свой-чужой» и проецируемой на все сферы социальной жизни.
Урок 12. Остановить нелегальную иммиграцию (равно, впрочем, как и легальную) демократическим путем практически невозможно. Российское общество имеет глубочайшие традиции административно-запретительного подхода к решению социальных проблем, пренебрежения к правам и свободам человека. У нас отсутствует понимание того, что некоторые каналы иммиграции невозможно перекрыть, не прибегая к методам, несовместимым с принципами цивилизованного общества. Неприемлем ни опыт Узбекистана, минирующего границу с Таджикистаном, ни опыт стран, отказывающих в праве на воссоединение семей.
Урок 13. Стремление обеспечить приток «желательных» иммигрантов трудно реализуемо.
В Соединенных Штатах постоянно снижается доля выходцев из Европы, Россия также обречена на возрастающее многообразие этнического состава и стран происхождения иммигрантов. Наивно полагать, что возможно еще сколько-нибудь масштабное переселение российских соотечественников из стран СНГ и Балтии. (Руководство Федеральной миграционной службы РФ проговаривается о десятках миллионов, тогда как специалисты полагают, что потенциал репатриации соотечественников не превышает 4–5 млн человек.)
Урок 14. За противодействием иммиграции скрываются конкретные интересы определенных социальных групп и слоев. В частности, профессор Коробков отмечает антимиграционизм малого бизнеса, опасающегося конкуренции.
Специфика российского политического пространства такова, что на сегодняшний день здесь нет политических партий и движений, артикулирующих и лоббирующих интересы конкретных социальных групп. В российских условиях, когда роль среднего бизнеса в экономике еле просматривается, а малый бизнес (в значительной мере принадлежащий этническим меньшинствам и остающийся в тени) заинтересован в труде иммигрантов, он скорее будет выступать в поддержку иммигрантов, чем их противников.
Урок 15. Централизация миграционной политики способствует росту озабоченности общества возможным бесконтрольным усилением власти федерального правительства под предлогом борьбы с терроризмом и нелегальной миграцией. (Хотя, как замечает автор, правоохранительные органы США ограничены «жесткими конституционными рамками».)
В России ситуация усугубляется тем, что миграционную политику, являющуюся прерогативой главы государства, «штормит» от президентских инициатив: курс на ужесточение на рубеже 2001 и 2002 годов был в 2005-м в очередной раз развернут на 180 градусов и закреплен летом 2006-го рядом законодательных инициатив, существенно либерализующих иммиграционную политику. Однако осенью того же года были приняты беспрецедентные меры преследования грузинских граждан, а также «выдавливания» иностранцев с российских рынков.
Урок 16. Антимиграционизм в Соединенных Штатах подпитывается озабоченностью населения в связи с тем, что иммигранты «отрезают» льготы, получаемые «традиционными» меньшинствами.
Для россиян, не отягощенных подобными привилегиями, соображения такого рода просто непонятны. В то же время социологи полагают, что схожая логика «конкуренции за ресурсы» является ведущим фактором формирования мигрантофобий в российском обществе.
В ПОИСКАХ СОБСТВЕННЫХ ГРАБЛЕЙ
Реформирование миграционной политики в 2005–2006 годах шло в нескольких направлениях: пересмотр ее концептуальных основ; либерализация процедур получения иностранцами разрешения на пребывание (проживание) и занятие трудовой деятельностью на территории России; государственная поддержка, оказываемая русскоязычному населению при перемещении из стран СНГ и Балтии, упрощение процедур натурализации для мигрантов.
Летом 2006-го был принят соответствующий пакет федеральных законов (Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», изменения и дополнения в федеральные законы о гражданстве и правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства и др.). Была утверждена Государственная программа содействия добровольному переселению соотечественников, пересматривается Концепция государственной миграционной политики.
Эти поистине революционные меры можно только приветствовать.
Однако, во-первых, по-прежнему отсутствует четкая артикуляция целей и задач миграционной политики.
Во-вторых, планируемые меры половинчаты: во главу угла поставлена задача привлечения соотечественников, хотя, по самым оптимистическим прогнозам, репатриация способна компенсировать не более четверти естественной убыли трудовых ресурсов ближайших двух десятилетий.
В-третьих, идеология нового курса основывается на патернализме, предполагающем обеспечение части мигрантов рабочими местами, жильем, соответствующей инфраструктурой и т. д. И это при том, что мигранты нуждаются прежде всего в такой организации социальной среды, в которой им были бы гарантированы базовые социальные права: доступ на рынки труда, жилья, к сфере образования, социальному обслуживанию. Преференциальная политика способна лишь осложнить их взаимоотношения с принимающим населением.
В-четвертых, просматривающийся технократический подход исходит из посылки, что возможности регулирования миграционных потоков практически ничем не ограничены. Предполагается, например, что соотечественников будут направлять в первую очередь в регионы, теряющие население: Дальний Восток, Сибирь. Учитывая, что большинство потенциальных иммигрантов-соотечественников проживают в Центральной Азии, то есть в иных природно-климатических и социально-экономических условиях, эфемерность этой затеи очевидна.
Даже в советское время – в отсутствие свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания – не удавалось решать задачи территориального перераспределения населения и трудовых ресурсов, ограничения роста крупнейших городов и пр.
В-пятых, ставка сделана на приоритетное привлечение из-за границы квалифицированных специалистов, тогда как российская экономика испытывает потребности в неквалифицированных и высококвалифицированных работниках.
В-шестых, федеральные законы и программа репатриации соотечественников были приняты без достаточного финансового обоснования и разграничения финансовых обязательств центра и регионов. Программа репатриации предполагает, что федеральный центр берет на себя минимум обязательств: оплату расходов на переезд, взыскание госпошлины за оформление документов, выдача подъемных, предоставление ежемесячного пособия при отсутствии работы. Такие «мелочи», как социальная поддержка, трудоустройство, обеспечение репатриантов жильем, должны быть реализованы в рамках региональных программ.
В-седьмых, многие нормы принятых законов не имеют прямого действия, предполагая необходимость наличия подзаконных актов правительства. Российский опыт свидетельствует о том, что дьявол скрывается в деталях: широко распространена практика, когда исполнительная власть искажает и букву, и дух закона.
Наконец, важную роль для реального разворота миграционной политики играет фактор времени. Принятые меры предполагалось реализовать с 2007 года, но предстоявшие в конце года парламентские, а в начале 2008-го президентские выборы внесли свои коррективы. Реализация декларируемого нового курса не могла состояться: слишком опасно было совершать подобный разворот в преддверии выборов.
Неадекватность целям и задачам стратегического развития России, патернализм, спонтанность, непоследовательность и непросчитанность последствий принимаемых технократических мер – уязвимые места новой миграционной политики. Главное же, ее идеология игнорирует ключевой момент – проблемы социальной интеграции мигрантов.
СПЕЦИФИКА ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА И ОБЩЕСТВЕННОГО СОЗНАНИЯ
Представления и властей, и населения о миграционных процессах и их регулировании во многом базируются на опыте, приобретенном во времена «железного занавеса». Отсюда и постсоветский синдром доминирования политических и административных соображений над экономическими, равно как и предпочтение, отдаваемое решению конъюнктурных задач в ущерб долгосрочным.
Зачастую те или иные шаги в области миграционной политики диктуются неоимперским мышлением, при этом политико-исторические и геополитические представления часто доминируют над социально-экономическими.
В российских оценках отношения к мигрантам и миграционной политике отражаются и коллективистские представления, и политизированность мышления, идущие от советских времен. (Юрий Левада писал, что в 2003 году каждый третий из опрашиваемых россиян чувствовал себя «советским человеком» постоянно, еще 28 % – иногда.)
Представления о доминирующей роли государственных интересов (в ущерб групповым и личным) являются базовыми. Отношение к мигрантам основано прежде всего на абстрактных соображениях о государственной необходимости.
Общая политизированность сознания сочетается с крайне неразвитым экономическим мышлением: для большинства россиян, как свидетельствуют опросы, политические аргументы и слабо артикулированные страхи более актуальны, чем экономические доводы, а соображения личной выгоды от притока мигрантов отходят на второй или даже на третий план.
Среди специалистов и практиков распространены представления о жесткой экономической детерминированности миграционных процессов, о мотивации к миграции с позиций рационального выбора индивидуума. Недооценка социальных факторов принятия решения об эмиграции, новых условий развития экономики России, формирующей устойчивый спрос на иммигрантский труд, сочетается с преувеличением возможностей регулирования миграционных потоков.
С этим связано и стремление к поиску чудодейственных простых решений: «поднять рождаемость – тогда обойдемся без иммигрантов», платить достойно местному населению, механизировать труд – и не будет нужды в гастарбайтерах. Это сопряжено и с непониманием иллюзорности таких подходов: социальные процессы имеют свою природу, с которой нельзя не считаться.
С досоветских времен в обществе доминирует представление о целесообразности, которая зачастую оказывается превыше закона.
Отсюда и кардинальное различие отношения в России и на Западе к представителям закона, к правоохранительным органам. Милиция не пользуется ни авторитетом, ни доверием, лидируя в списке властно-административных учреждений и организаций, ущемляющих законные интересы граждан.
Россиян отличает крайне низкий уровень доверия ко всем службам, входящим в состав МВД (миграционной политикой занимается подведомственная МВД Федеральная миграционная служба): 65 % россиян не доверяют милиции. Среди стран Восточной Европы уровень недоверия выше только в Украине – 75 %; в США и Западной Европе большинство жителей доверяют полиции.
Огромен традиционный для российского общества разрыв между законодательством и правоприменительной практикой («судить по закону или по понятиям?»). При таком отношении граждан к закону, а властей к правоприменению достаточно сложно обеспечить законопослушность иммигрантов, работодателей, населения.
Многие нюансы дискурсов, общественных настроений по отношению к мигрантам не могут быть поняты без учета слабости, присущей институтам гражданского общества, неразвитости гражданского самосознания и отсутствия традиций гражданского контроля в России. Опыт россиян – это опыт подданных, но не граждан-налогоплательщиков.
В России и на Западе совершенно разные традиции политической культуры: разные представления о том, что приемлемо и прилично в публичной сфере, в публикациях СМИ и действиях властей, иное отношение к репутации и ответственности как личности (особенно человека публичного), так и социального института. Экспансия цинизма становится серьезной проблемой социального развития.
В России, в отличие от развитых стран Запада, не сложились традиции социального диалога, способного оградить политику в области миграции от популистских требований, помочь в формировании эффективного курса, пользующегося всеобщей поддержкой.
Незаполненное пространство между публичной сферой политики и частной жизнью, которое в демократическом обществе занимают добровольные объединения, способствует проявлению гражданского невнимания к сложившимся дискриминационным социальным практикам, проблемам обеспечения прав мигрантов.
Наконец, значительная часть проблем аккультурации и адаптации мигрантов, согласования интересов различных социальных групп решается в развитых странах не на национальном уровне, а на уровне органов самоуправления, которое в России находится в зачаточном состоянии.
Химеры прошлого, возможно, наиболее серьезный фактор, ограничивающий возможности трансформации социальной политики, в том числе и миграционной.
