14 июля 2007 года президент Российской Федерации Владимир Путин подписал указ о приостановке выполнения Москвой положений Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Формально основным мотивом этих действий явился отказ от ратификации большинством стран-участниц адаптированного варианта ДОВСЕ, что якобы ставит Россию в невыгодные условия по отношению к ее западным партнерам после расширения НАТО.
C декабря 2007-го Москва начала осуществлять мораторий на выполнение положений ДОВСЕ и дала другим странам-участницам еще 150 дней – до 1 июля 2008 года (в соответствии со статьей XIX Договора) – для полноценной ратификации адаптированного ДОВСЕ. Если к данному сроку этого не случится, Россия оставляет за собой право полностью выйти из Договора. Для придания большей политико-правовой значимости инициативе российского президента 7 ноября 2007-го специальный законопроект приняла Государственная дума РФ.
ДОВСЕ И АДАПТИРОВАННЫЙ ДОВСЕ
Договор об обычных вооруженных силах в Европе был подписан 19 ноября 1990 года в Париже 22 странами, входившими в Организацию Варшавского договора (ОВД) и НАТО, и вступил в силу в ноябре 1992-го. Документ определял количественные ограничения на развертывание обычных вооружений и военной техники (ВВТ) в Европе (от Атлантики до Урала) по пяти основным категориям: это танки, боевые бронированные машины (ББМ), артиллерия калибром от 100 мм, боевые самолеты и ударные вертолеты. Чтобы уменьшить концентрацию вооружений и исключить ситуацию внезапного нападения одного из противостоящих военных блоков, число танков, бронемашин и артиллерийских систем было лимитировано в четырех зонах: Центральной Европе, расширенной Центральной Европе и тыловом районе. Отдельно на севере и юге зоны применения ДОВСЕ выделялись фланговые районы.
После распада СССР советскую квоту вооружений разделили на Ташкентском саммите СНГ (15 мая 1992 г.) между новыми независимыми государствами. Исчезновение ОВД и Советского Союза, ликвидация блокового противостояния в Европе и вступление в НАТО восточноевропейских стран вынудили пересмотреть основные положения ДОВСЕ. Бывшие государства – члены ОВД перешли в НАТО со своими уровнями по ВВТ, а по Договору фактически продолжали действовать сбалансированные блоковые ограничения. Кроме этого, Россия была особенно недовольна так называемыми фланговыми ограничениями в «старом» ДОВСЕ и создавшимися «серыми зонами» на территории ряда стран, вступивших в Североатлантический альянс, но не присоединившихся к ДОВСЕ.
19 ноября 1999-го на саммите ОБСЕ в Стамбуле было подписано Соглашение об адаптации ДОВСЕ, призванное учесть новые геополитические реалии. Адаптированный Договор вводил лимиты уже не для военных блоков, а для отдельных стран: национальные и территориальные предельные уровни (НПУ и ТПУ). НПУ лимитируют все категории ограничиваемых Договором вооружений, принадлежащих конкретной стране, а ТПУ – количество собственных и иностранных танков, ББМ и артиллерии.
Однако к настоящему времени адаптированный ДОВСЕ ратифицировали только Россия, Белоруссия, Казахстан и Украина. Их примеру отказываются последовать западные страны под тем предлогом, что Москва не выполняет политических обязательств по выводу своих военных баз с территорий Грузии и Молдавии, принятых на Стамбульском саммите ОБСЕ. На это Москва отвечает, что обязательства уже выполнены в полном объеме в случае с Грузией, а проблема вывода российского военного имущества из Приднестровья носит двусторонний характер и не может быть препятствием для ратификации Соглашения об адаптации ДОВСЕ другими странами.
В то же время многие эксперты уверены, что «виртуальное» соотношение квот России и стран НАТО не создает реальных военных угроз для безопасности Российской Федерации. Мораторий может рассматриваться скорее как ресурс Кремля для внешнеполитического торга с США, НАТО и Европейским союзом по различным региональным проблемам. Хотя именно в силу отсутствия реальных военных угроз возможно достижение договоренностей о сохранении режимов ДОВСЕ.
ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ ПОЛОЖЕНИЙ ДОВСЕ НА ЮЖНОМ КАВКАЗЕ
15 мая 1992 года в Ташкенте Россия и три государства Южного Кавказа – Азербайджан, Армения и Грузия – договорились о максимально разрешенных уровнях наличия ВВТ в данном регионе, разделив между собой имевшиеся здесь квоты бывшего СССР. На Стамбульском саммите ОБСЕ южнокавказские государства подписали адаптированный ДОВСЕ, предусматривающий корректировку по фланговым вооружениям, однако он не был ратифицирован ни одной из этих стран.
Тем не менее Армения и Грузия в целом не нарушали положений Договора. Более того, например, в период боевых действий в зоне карабахского конфликта в Армении проводились международные инспекции в рамках ДОВСЕ, которые зафиксировали отсутствие нарушений международных обязательств по этому Договору.
Азербайджанские эксперты и источники утверждают, что Армения якобы держит значительную часть ВВТ на территории Нагорного Карабаха. Однако в этом случае мы сталкиваемся с кардинально иной ситуацией, которая никак не связана с выполнением Ереваном своих обязательств. ВВТ на территории Нагорного Карабаха принадлежат не вооруженным силам Армении, а армии не признанной международным сообществом Нагорно-Карабахской Республики (НКР). При этом большая часть этого вооружения была захвачена карабахской стороной у азербайджанской армии еще в период боевых действий в 1991–1994 годах. Кроме трофейного оружия и военной техники НКР досталась часть штатного вооружения и военной техники 366-го мотострелкового полка бывшей Советской армии, дислоцированного в Степанакерте. Тем самым факт юридической непризнанности НКР международным сообществом создает проблемы с распространением положений ДОВСЕ на ее вооруженные силы.
Однако в случае с Азербайджаном были заметны явные нарушения за все время действия ДОВСЕ. В частности, после завершения военных действий в Нагорном Карабахе и до середины 1990-го число декларируемых Баку танков, ББМ и артиллерийских систем намного превышало его квоты (видимо, чиновники азербайджанского МИДа по «незнанию» представляли реальные цифры ВВТ, которые состояли на вооружении армии Азербайджана). В последующие годы, хотя никаких сокращений военной техники не производилось, декларировалось то количество ВВТ, которое разрешалось иметь согласно Протоколу о национальных предельных уровнях обычных вооружений и техники, ограничиваемых ДОВСЕ.
Таким образом, есть основания утверждать, что Азербайджаном значительно превышен объем ограничиваемых Договором вооружений и техники (ОДВТ). Кроме этого, активные закупки Баку большого количества ВВТ (см. таблицы 1 и 2) также практически не повлияли на официальные данные.
Более того, в течение нескольких лет Азербайджан пытался (впрочем, безуспешно) добиться увеличения своих квот по вооружениям в обход положений ДОВСЕ. При этом Баку ссылался на то, что численность населения и площадь его территории значительно превосходят аналогичные показатели других «малых государств» – членов ДОВСЕ, а эти показатели являлись важнейшими при определении предельных уровней ВВТ. Известный азербайджанский эксперт Ариф Юнусов признаёт: «Так как это соглашение устанавливает строгие ограничения на максимальное количество военнослужащих, вооружений и военной техники Азербайджана, ему приходится скрывать реальные цифры».
Конечно ни «базовый» ДОВСЕ, ни его адаптированный вариант не предлагают реальных и действенных механизмов по контролю над вооружениями на Южном Кавказе. Это дает Азербайджану широкие возможности обходить положения Договора (вплоть до элементарного отвода в горы боевой техники с мест ее постоянной дислокации за несколько часов до прибытия международных военных инспекторов и пр.).
Юридический реликт холодной войны оказался несостоятельным в приложении к региональным и субрегиональным системам безопасности в Европе, а также в зонах «замороженных конфликтов» и на территориях непризнанных государств постсоветского пространства. Специфика Южного Кавказа – наличие в регионе трех сепаратистских анклавов и отсутствие между ними и их бывшими метрополиями реальных контактов в сфере безопасности – создает серьезные проблемы для проецирования механизмов ДОВСЕ на зоны карабахского или, скажем, грузино-абхазского конфликтов.
С другой стороны, политические проблемы, вызывающие разногласия между ведущими западными странами и Россией, также сделали этот документ заложником глобальных политических процессов. ДОВСЕ, даже с учетом несовершенства его механизмов, создавал применительно к Южному Кавказу механизмы (пусть и очень хрупкие) сдерживания милитаризации и налаживания мер доверия в военной сфере.
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ВЫХОДА РОССИИ ИЗ ДОВСЕ
После выхода России из Договора об обычных вооруженных силах в Европе действие его, естественно, уже не будет распространяться на нее, но теоретически можно предположить, что остальные европейские государства «инерционно» будут еще некоторое время его придерживаться. Но без участия России новые инициативы по ограничению обычных вооружений в Европе малоэффективны, не имеют долговременной перспективы и нерациональны.
Исходя из политических интересов и приоритетов в сфере безопасности двух стран Южного Кавказа – Армении и Грузии, сохранение действия ДОВСЕ было бы выгодно для них в любых условиях.
В частности, Тбилиси заинтересован в Договоре, так как косвенно аргументирует свою позицию по вопросу вывода российских военных баз стамбульскими договоренностями 1999 года, а также использует этот документ в качестве пропагандистского и юридического ресурса против российского военного присутствия в Абхазии (проблема военной базы в Гудауте).
С другой стороны, для стремящейся в НАТО Грузии тоже очень важно четко соблюдать положения ДОВСЕ, чтобы создать в глазах западных стран образ респектабельного партнера в сфере безопасности. Это обуславливает особую тщательность и детальность данных по процедурам ДОВСЕ, предоставляемых Грузией в Регистр ООН по конвенциональным вооружениям.
Наконец, фланговые ограничения в какой-то мере ограничивают масштаб российского военного присутствия в прилегающем к границам Грузии Северо-Кавказском военном округе.
Армения сомневается в реальной действенности и эффективности ДОВСЕ для сдерживания милитаризации Южного Кавказа, но выступает за сохранение Договора, поскольку он все же является механизмом обуздания региональной гонки вооружений. Выход России из ДОВСЕ не соответствует интересам Армении, и Ереван, несмотря на союзнические отношения с Москвой, по всей видимости, постарается сохранить свое членство в Договоре, если западные страны найдут какие-то возможности модернизации или продления его жизни. Однако все это будет иметь смысл для Еревана только только если положения документа будет выполнять Баку, что довольно сомнительно.
Единственной страной региона, вовсе не заинтересованной в сохранении действия ДОВСЕ, является Азербайджан, активно вооружающийся и на самом высоком уровне заявляющий о военном решении карабахской проблемы. Наблюдатели единодушны в том, что Баку воспользуется выходом России из ДОВСЕ для начала бесконтрольной милитаризации.
Азербайджанский эксперт Джансур Мамедов признаёт: «Это хороший шаг для Азербайджана: раз мы собираемся наращивать вооружения, то выход России только развязывает нам руки. Теперь нужно, чтобы наши власти не шли на компромисс с силами, которые будут заставлять нас придерживаться лимитов ДОВСЕ». По предварительным данным за 2007 год, в одной только Украине Баку дополнительно закупил 60 122-мм гаубиц Д-30А и 13 тыс. снарядов к ним, 20 БТР-70, 145 ракет к 300-мм РСЗО 9А52 «Смерч», 50 ПТУР и около 11 тыс. единиц автоматов Калашникова.
Однако существует мнение, что выход России из ДОВСЕ может привести к определенному расширению российского военного присутствия на Южном Кавказе, и конкретно в Армении, за счет увеличения количества ВВТ на дислоцированной там 102-й российской военной базе. Напомним, что российское военное присутствие в Армении было документально оформлено в рамках ДОВСЕ (по итогам Стамбульского саммита) в формате так называемого «временного развертывания», допускающего размещение иностранных войск на территории другого участника Договора в количестве не более 153 танков, 243 ББМ и 140 артиллерийских систем. Объем находящихся на 102-й базе ОДВТ не превышает в целом уровня «временного развертывания», а по наличию танков, даже вместе с находящимися на вооружении армии Армении, не превышает ее ТПУ.
Впрочем, как считают эксперты, в условиях сравнительно ограниченного «потенциального» театра военных действий большего количества тяжелой техники на российской военной базе в Армении пока и не требуется. Поэтому при действующем ДОВСЕ маловероятно увеличение количества вооружений 102-й военной базы (кроме плановой замены устаревших и определенной модернизации существующих типов ВВТ и частичной доукомплектации базы).
Если же после выхода России из ДОВСЕ страны НАТО решат, что придерживаться Договора впредь бессмысленно, либо начнут создавать альтернативный механизм контроля над вооружениями в Европе без участия России, на Южном Кавказе появятся все предпосылки для полномасштабной гонки вооружений. В этом случае перспективы наращивания (или же, наоборот, консервации) российского военного присутствия в Армении должны рассматриваться, исходя из других политических условий.
ПЕРСПЕКТИВЫ ПОЛИТИКИ СДЕРЖИВАНИЯ НА ЮЖНОМ КАВКАЗЕ
Приостановка выполнения Россией положений ДОВСЕ и связанных с ним соглашений и протоколов создает новую ситуацию в сфере контроля над вооружениями в Европе. В этом свете государства Южного Кавказа – участники ДОВСЕ по-разному видят пути обеспечения своей национальной безопасности.
- Грузия однозначно будет жестко критиковать выход России из ДОВСЕ, что даст Тбилиси возможность вновь увязать свои интересы в сфере безопасности со странами НАТО и даже пытаться использовать этот фактор в желательном для себя развитии ситуации вокруг Абхазии и Южной Осетии.
- Азербайджан, получив в результате развала ДОВСЕ возможность бесконтрольно закупать ВВТ в других странах, сделает упор на раскручивании спирали гонки вооружений и использует расширение своего военного арсенала для давления или даже шантажа в карабахском вопросе.
- Армения, возможно, лишь усилит свою аргументацию относительно необходимости сохранения контроля НКР над территориями Низинного Карабаха в качестве важнейшего условия сохранения военно-политического баланса в зоне армяно-азербайджанского противостояния и гарантии невозобновления боевых действий.
В случае развала ДОВСЕ вероятность начала гонки вооружений на Южном Кавказе весьма высока. Однако последствия этого для уровня безопасности в регионе неоднозначны.
Во-первых, сложно сказать, насколько дальнейшее увеличение объемов вооружения в арсеналах Азербайджана отразится на его боевых возможностях в случае возобновления военных действий в зоне карабахского конфликта.
Во-вторых, несмотря на осуществленную Баку закупку все большего количества дорогостоящего вооружения, армянская сторона может в принципе компенсировать это более дешевыми «контрсистемами» либо оборонительными вооружениями, которые для удержания нынешней линии фронта не уступают по своей эффективности приобретаемым Азербайджаном ВВТ.
В-третьих, Армения имеет возможность компенсировать дисбаланс своих финансовых возможностей по сравнению с Азербайджаном, используя льготный формат союзнических отношений с Россией и свое членство в Организации Договора о коллективной безопасности. Например, когда к концу 2006-го Азербайджан закупил у Украины дорогостоящие и довольно современные истребители МиГ-29, практически одновременно было объявлено о заступлении на боевое дежурство на территории Армении совместной армяно-российской группировки ПВО, оснащенной новыми зенитно-ракетными системами.
Кроме этого, открытая и явная милитаризация Азербайджана создает политические преференции для Армении. Воинственные заявления Баку дают Еревану и Степанакерту дополнительные аргументы для обоснования своих прав на территории Низинного Карабаха и необходимости их удержания под армянским контролем, так как это важный элемент сохранения стабильности и общего военного баланса в армяно-азербайджанском противостоянии. Чем больше азербайджанская сторона говорит о скором начале военных действий с целью освобождения Карабаха, тем увереннее армянская сторона может заявлять о недопустимости каких-либо территориальных уступок. Ведь сдача территорий может изменить военный баланс и создать у Азербайджана искушение действительно начать боевые действия. Следовательно, в интересах международного сообщества было бы сохранить эти территории под армянским контролем – такова самая действенная гарантия невозобновления войны со стороны Азербайджана, сохранения региональной стабильности и укрепления безопасности.
По мере раскручивания очередного витка гонки вооружений в зоне армяно-азербайджанского противостояния создается хорошо знакомая еще со времен холодной войны ситуация снижения вероятности начала боевых действий в условиях взаимного сдерживания. Нынешние военные потенциалы сторон отнюдь не сравнимы с периодом военных действий середины 1990-х годов. Некоторые системы вооружения, например РСЗО9А52 «Смерч» у азербайджанцев и WM-80 «Тайфун» у армян, по своим поражающим свойствам вплотную приближаются к тактическому ядерному оружию.
Взаимное наращивание вооружений в зоне карабахского конфликта на данном этапе снижает вероятность начала боевых действий. Стабильность в зоне конфликта будет поддерживаться благодаря новому «балансу угроз», который вынудит стороны еще довольно долго соблюдать хрупкий мир.
Ведь, как отмечал видный британский военный теоретик Бэзил Лиддел Гарт, «целью любой войны является мир, лучший, чем довоенный (хотя бы с нашей собственной точки зрения»)». В условиях, когда противоборствующая сторона будет твердо знать о возможности громадных людских и материальных потерь при любом исходе военных действий в Карабахе, вряд ли она может рассчитывать на мир, «лучший, чем довоенный».
Это, конечно, не способно заменить собой выработку серьезных мер по укреплению безопасности и повышению уровня доверия в регионе, которые должны проложить путь к полномасштабному урегулированию конфликта.
