В июне 2024 г. послы 27 стран Европейского союза приняли новый пакет экономических санкций против России (14-й, как приветствовала Урсула фон дер Ляйен). Новые меры направлены, в частности, на энергетический сектор – санкции касаются логистики экспорта российского сжиженного природного газа (СПГ) из Арктики, – а также системы, позволяющей осуществлять финансовые транзакции после исключения России из SWIFT.
Последние события происходят в то время, когда устойчивость российской экономики к западным санкциям стала очевидной; во всяком случае, мы уже далеки от заявлений, сделанных в марте 2022 г. министром финансов Франции, по словам которого «санкции пугающе эффективны, мы собираемся вызвать крах российской экономики»; международные институты неоднократно сообщали, что российская экономика держится молодцом, а Всемирный банк недавно поставил Россию на 4-е место среди экономик мира. Статистику всегда можно оспорить, а успокаивающую, хотя и несколько натянуто звучащую фразу: «Санкции в долгосрочной перспективе нанесут удар», – можно повторять нараспев бесконечно, но мы не можем не задумываться о механизмах международных санкций, их законности, если не легитимности, и, прежде всего, об их эффекте в условиях глобализации экономики.
Международные санкции, за неимением лучшего слова
Политика санкций призвана вызывать своего рода рефлекс собаки Павлова в международной жизни. Санкции нередко направлены на ослабление противника в случае заметной напряжённости или длительного спора; они также часто скрывают экономические проблемы за утверждением великих принципов; наконец, они стремятся наказать за то, что считается нарушением международного порядка – в отсутствие консенсуса по поводу более радикальных мер.
На практике они всё чаще применяются (в силу фрагментарности этого порядка) в обход международного права, которое, однако, допускает их использование в качестве инструмента воздействия – принудительные меры, «не связанные с применением вооружённой силы», закреплены в Уставе ООН (см. статья 41), но они требуют определённого консенсуса Совета Безопасности ООН и не могут быть приняты, если против них выступает хотя бы один из постоянных членов Совета (NB: это неправомерно называют использованием «права вето», которое на самом деле является просто голосованием «против» одного из постоянных членов).
В качестве мишеней обычно выступают крупные игроки международной системы, которым невозможно бросить прямой вызов другими способами, например Россия, Китай и Иран. Однако из-за раскола в международном сообществе санкции всё чаще принимаются на региональной основе (в частности санкции ЕС против Белоруссии и России), что является ещё одним доказательством ослабления глобальной архитектуры безопасности и тенденции к созданию более многополярного мира.
Эффективность и пагубные последствия санкций
Можно спорить о законности и эффективности санкций, однако независимо от используемого метода – вводятся санкции в рамках международного права или нет – они из-за своего всеобъемлющего характера могут распределяться несправедливо и тем самым губительно влиять на общества-мишени. Существует множество примеров наказания целых групп населения, что, как ни парадоксально, приводит к укреплению авторитарных властей. Вспомним историю: вовсе не санкции подорвали (и тем более положили конец) режиму апартеида в Южной Африке; наоборот – эмбарго на поставки оружия привело к тому, что Претория создала мощную и процветающую национальную оружейную промышленность. Начиная с войны в Персидском заливе 1991 г. и потом санкции также не способствовали свержению Саддама Хусейна; напротив, они позволили диктатору укрепить свою власть (благодаря распределению гуманитарной помощи, призванной исправить ужасающие последствия санкций для наиболее уязвимых слоев населения) и продержаться ещё десять лет, вплоть до военной интервенции 2003 года.
Сегодня, хотя мы не можем говорить о безопасности таких мер, вопрос в том, есть ли у них хоть какой-то шанс заставить Россию, Китай или даже Белоруссию уступить. В последнем случае Брюссель настаивал на необходимости введения санкций против режима Лукашенко, однако Европа столкнулась с трудностями в определении понятия «адресные санкции» – термин, который сегодня заменил несколько шокирующее выражение «умные санкции».
Дело «Северного потока – 2» ещё до его саботажа показало сложность санкционных механизмов и их многогранность, будь в сфере энергетической политики (NB: нужны ли нам дополнительные объёмы российского газа?), охраны окружающей среды (ср. оговорки некоторых государств, например Дании, относительно маршрута газопровода), экономики (ср. германо-российская торговля) или в геостратегической области (NB: увеличит ли дополнительный российский газ зависимость от Москвы или, напротив, станет подтверждением независимости Европы, крупные компании которой ещё недавно регулярно подвергались рестрикциям из-за экстерриториального применения законов США?).
Подмена амбиций
Возможно, именно эта сложность и сочетание издержек и выгод заставили Вашингтон приостановить некоторые меры, принятые против компаний, участвующих в проекте «Северный поток», в дополнение к возможности облегчить первое турне президента Байдена по Европе с посещением ЕС и НАТО.
Наконец, речь не идёт о том, чтобы просто поддержать или решительно выступить против санкций, которые в любом случае стали фактом международной жизни. Но сам масштаб проблемы требует разъяснений, которые, в свою очередь, должны основываться на чётком понимании существующих механизмов и договорённостей.
Возникает множество вопросов. Какова легитимность национальных или региональных санкций с точки зрения международного права? Какова типология санкций? Каковы их последствия, в том числе для промышленных групп, принадлежащих странам, которые часто используют их в условиях всё более жёсткой конкуренции между государствами, иногда входящими в одни и те же политические и военные союзы?
Эффект бумеранга
В Брюсселе многие были восхищены скоростью, с которой Евросоюз в течение первого же года конфликта на Украине адаптировался к резкому сокращению импорта российского газа по трубопроводам (NB: поставки не были полностью прекращены и продолжают идти транзитом через Украину, через территорию которой проложены три крупных трубопровода). Действительно, нельзя оспорить способность ряда европейских стран к адаптации (например, Германия ускорила строительство терминалов по доставке СПГ).
Однако цена этих значительных преобразований слишком часто замалчивается. В то время как производители газа Великобритания и Норвегия извлекли выгоду из новой ситуации, главным бенефициаром продаж своего сланцевого газа стали прежде всего США. Эти изменения в поставках обошлись европейским экономикам очень дорого: сейчас газ здесь в 3–4 раза дороже, чем в США. То есть конкурентоспособность европейских экономик сильно пострадала. Брюссель, похоже, это не трогает, так как он не отказался от своей цели – ввести всеобъемлющие санкции против российских углеводородов к 2027 году.
Помимо этих соображений, следует отметить, что, поскольку европейские экономические санкции против России не являются «международными», поскольку не были приняты Советом Безопасности ООН, Европа тем самым продвигает в континентальном масштабе принцип экстерриториальности законодательства. Подобное широко практиковалось Соединёнными Штатами, и несколько крупных французских компаний (NB: вспомним штрафы в размере 9 млрд долларов, наложенные на BNP за долларовые операции с Ираном) серьёзно пострадали.
Кроме того, даже если Совет Безопасности ООН сейчас парализован по многим вопросам, игнорирование его или же попытки его обойти будут способствовать дальнейшему разрушению международной системы, которую так или иначе придётся восстанавливать.
Автор: Патрик Паскаль, французский дипломат, бывший посол в Сирии.
Entreprendre.fr
