ЧТО ОСТАЕТСЯ ЗА КАДРОМ?
Джордж Буш-младший любит прихвастнуть, что ему не пристало «размениваться на пустяки». The Economist пишет, что Буш «одержим идеей войти в историю как президент-“реформатор”: не просто хранитель статус-кво, подобно Биллу Клинтону, а человек, способный изменить ход истории». Но под силу ли ему это?
Ставка президента на то, чтобы оставить после себя наследие глубоких преобразований, базируется на трех крупных изменениях, которые он внес в национальную стратегию США после терактов 11 сентября 2001 года. Речь идет об ослаблении зависимости Вашингтона от постоянно действующих альянсов и международных организаций, расширении традиционного права упреждения до уровня новой доктрины превентивной войны и, наконец, пропаганде принудительной демократизации в качестве ответа на проблему ближневосточного терроризма. Данные нововведения, закрепленные в Стратегии национальной безопасности-2002, многие в свое время восприняли как революционные. Британский журналист Филип Стивенс, например, писал в марте 2003-го, что он словно «присутствует при разрушении» международного порядка, созданного за полвека до этого Гарри Трумэном.
В данном случае преобразование – это нечто большее, чем обычная адаптация; оно подразумевает коренную трансформацию национальной стратегии Соединенных Штатов. После вторжения США в Ирак и провала попыток найти там оружие массового уничтожения (ОМУ) либо доказать наличие связи между Саддамом Хусейном и терактами 11 сентября две из трех основ политики Буша пошатнулись. Как следствие, Джордж Буш все больше внимания стал уделять той стороне его большой стратегии, которая касалась демократизации. В тексте Стратегии национальной безопасности-2006 слова «демократия» и «свобода» упоминаются более 200 раз (втрое чаще, чем в соответствующем документе-2002). Меньше говорится о превентивной войне, и даже содержится новая глава, посвященная глобализации (которую Буш однажды в частной беседе презрительно назвал «бесхребетным клинтонизмом»). Сдвиг произошел не только на словах: дипломатия в отношении Северной Кореи и Ирана носит сегодня куда более многосторонний характер, чем в период первого президентства.
Высокопоставленные правительственные чиновники уверены, что предложенная Бушем агрессивная демократизация окажется успешной и следующему президенту придется в целом придерживаться новой бушевской стратегии. В январе текущего года вице-президент США Дик Чейни выразил эту уверенность. Он высказал предположение, что пройдет каких-нибудь десять лет и будущие эксперты, «обратив свой взор на сегодняшний день, поймут, что предоставление свободы 50 миллионам афганцев и иракцев на самом деле указывает на важнейший, фундаментальный сдвиг в политике Соединенных Штатов. Речь идет о нашей способности устранить возникшую террористическую угрозу и радикально изменить обстановку в этой части мира». Однако при анализе лидерства, а также усилий предыдущих президентов по преобразованию национальной стратегии США, возникает сомнение в том, что история оказалась столь благосклонной к Бушу.
ВЕК ПРЕОБРАЗОВАНИЙ
В XIX веке национальная стратегия Вашингтона не отличалась сложностью, а средства ее осуществления по большей части являлись односторонними: избегать втягивания в борьбу за изменение европейского баланса сил, сохранять доминирующее положение в Западном полушарии и держать открытыми двери для торговли в Азии. Однако на заре XX столетия Соединенные Штаты уже превосходили по промышленному развитию Германию и Великобританию, а транспортная революция значительно сократила расстояние между Новым и Старым Светом. Под давлением этих обстоятельств в течение ста лет шестеро из американских президентов попытались внести серьезные изменения в национальную стратегию США.
Возглавив администрацию в 1897 году, Уильям Мак-Кинли выступал как президент, соблюдающий статус-кво, но после окончания испано-американской войны (1898) он на короткое время поддался соблазну колониальной экспансии, благодаря чему Соединенные Штаты приобрели остров Гуам, Филиппины и Пуэрто-Рико. Однако мода на колониализм продержалась недолго: население и Конгресс решительно воспротивились проведению подобной политики после начала дорогостоящей партизанской войны на Филиппинах в 1899-м.
Преемник Мак-Кинли, Теодор Рузвельт, попытался преобразовать внешнюю политику Соединенных Штатов в соответствии с их новым местом на мировой арене. Он делал это, сочетая жесткую силу (расширение ВМФ США, проведение в жизнь доктрины Монро) и мягкую силу (посредничество в спорах между великими державами, содействие в вопросе создания Постоянной палаты третейского суда в Гааге). Рузвельт добился поддержки со стороны Конгресса в своих усилиях по укреплению американской гегемонии в Западном полушарии (строительство Панамского канала, проталкивание поправки Плата, наделявшей Вашингтон предпочтительным правом диктовать свои условия Кубе по поводу статуса Гаваны, а также вмешательство во внутренние дела Доминиканской Республики). Однако он не смог преодолеть закоренелую подозрительность Конгресса и населения Америки к политике баланса сил как таковой. В результате его преобразовательная политика оказалась недееспособной.
Вудро Вильсон, следующий президент, попытавшийся реформировать национальную стратегию США, вступил в должность с твердым намерением целиком сосредоточиться на вопросах внутренней политики. Первые годы он старался избегать вовлечения Соединенных Штатов в мировой конфликт и даже добился своего переизбрания в 1916 году на платформе сохранения мира. Однако неограниченная подводная война, начатая Германией, побудила Вильсона вступить в конфликт в 1917-м, что привело его к идее преобразования мировой политики путем распространения демократии и создания новых международных институтов. Однако устремления Вильсона превышали его возможности, и в 1920–1930-е годы произошел видимый отказ от вильсонизма и возвращение к более типичному для Америки традиционному дистанцированию страны от европейского баланса сил.
Франклин Делано Рузвельт был четвертым президентом США в XX веке, который стремился внести принципиальные изменения в национальную стратегию, и, как утверждает историк Джон Льюис Гэддис, первым, кому это удалось. После имевших переменный успех попыток объяснить американцам, какую угрозу представлял собой Гитлер для международной безопасности, Рузвельт использовал факт нападения японцев на Пёрл-Харбор, чтобы перевести Соединенные Штаты на рельсы мультилатерализма. Он избавился от изоляционизма и унилатерализма и привязал идеалы Вильсона к прагматическому видению послевоенного мира. Мягкую силу своих «четырех свобод» (свобода слова, вероисповедания, свобода от нужды и страха), включенных в Атлантическую хартию, Рузвельт сочетал с жесткой силой четырех (позднее пяти) жандармов Совета Безопасности ООН. Он также заложил фундамент глобальной экономической стабильности, оказав помощь в создании Всемирного банка и Международного валютного фонда в Бреттон-Вудсе. Рузвельт со знанием дела сочетал действие мягкой и жесткой силы, а его видение послевоенного мира обнаруживает, как сказал Гэддис, глубокое понимание того, что «власть гораздо легче сохранить, когда она основана на согласии, а не на принуждении». В отличие от Вильсона Рузвельт никогда не пренебрегал «необходимостью удерживать заявленные интересы в пределах реальных возможностей».
В общих чертах стратегия Рузвельта оставалась в силе на протяжении более полувека, поскольку сменивший его на посту президента Гарри Трумэн использовал некоторые ее аспекты при формировании собственной политики преобразований в послевоенный период. Отправляясь от стратегии Рузвельта, Трумэн дополнил ее такими нововведениями, как сдерживание и постоянные альянсы. Подобного рода кризисы, как установление Советской власти в Чехословакии и война в Корее, помогли Трумэну преодолеть сопротивление изоляционистов. Последующие президенты эпохи холодной войны работали в заданных Рузвельтом и Трумэном рамках, внося добавочные изменения: Ричард Никсон тяготел к Китаю, Джимми Картер уделял особое внимание правам человека, а Рональд Рейган отвергал разрядку. Даже успешная внешняя политика Джорджа Буша-старшего, срок президентства которого пришелся на окончание холодной войны, – результат скорее блестящей интуиции и умения овладеть стремительно меняющейся ситуацией, чем попытки изменить мир.
Джордж Буш-младший начал свое президентство как традиционный реалист, мало интересующийся внешней политикой. Его амбиции по приданию национальной стратегии США новой формы получили свое развитие только после 11 сентября. Как утверждает Гэддис, обретающая очертания доктрина Буша – это «Фукуяма плюс сила» (видимо, имеется в виду «реалистический вильсонизм» Фукуямы. – Ред.); она предназначена для повсеместного искоренения терроризма путем распространения демократии. Афганистан стал первой очевидной мишенью для этой политики, а «Ирак оказался наиболее подходящим местом для нанесения следующего удара». События 11 сентября позволили политике Буша получить общественную поддержку. По настоянию президента Конгресс принял резолюцию, одобрявшую использование силы в Ираке. Наконец, ему удалось добиться своего переизбрания на второй срок в 2004 году. Однако поддержка населения и Конгресса пошла на убыль после того, как основной повод для военного вмешательства – стремление Саддама заполучить ОМУ – оказался несостоятельным, а оккупация Ирака превратилась в затяжное и дорогостоящее предприятие.
СТИМУЛ И РЕАКЦИЯ
При обзоре всех этих усилий по внесению изменений в национальную стратегию обращает на себя внимание тот факт, что только попытки Франклина Рузвельта и Гарри Трумэна выдержали испытание временем (в случае с Джорджем Бушем-младшим вердикт еще не вынесен). Учитывая уровень проблем, с которыми сопряжено внешнеполитическое лидерство, это не должно удивлять. Президенты часто предпочитают относительную свободу, которой они пользуются во внешней политике, гнетущей неудовлетворенности результатами политики внутренней, но и за рубежом они едва ли полностью независимы.
Двигаясь по пути преобразований, президент сталкивается со множеством препятствий. Выстраивая политическую линию, он должен внутренне ощущать направление и темп развития событий, проявлять изобретательность, предлагать приемлемые и осуществимые стратегии, уметь добиваться поддержки со стороны различных аудиторий дома и за рубежом, устанавливать четкие пропорции при использовании мягкой и жесткой силы. Более того, хотя президент и имеет возможность самостоятельно проявлять инициативу, но большинство внешнеполитических проектов терпят неудачу, лишившись одобрения в Конгрессе. Даже политика Трумэна по сдерживанию Советского Союза не получала окончательного признания до тех пор, пока сенатор-республиканец Артур Ванденберг «не организовал» ее межпартийную поддержку в Капитолии.
Освободить президента от оков различных групп влияния и бюрократической инерции, как правило, способен какой-нибудь кризис – торпедирование Германией американских кораблей в 1917-м, бомбежка Японией Пёрл-Харбора в 1941-м, теракты «Аль-Каиды» в 2001 году. В отсутствие кризиса никакие другие, даже значительные, угрозы обычно недостаточны, чтобы всколыхнуть население и Конгресс и настроить их благожелательно по отношению к активной внешней политике президента. Несмотря на очевидное усиление Германии накануне вступления Соединенных Штатов в мировые войны, американское население колебалось, поддержать или нет использование силы, пока дело не дошло до прямой угрозы. Когда такой угрозы нет, задача еще более усложняется, и в этом основная причина, по которой все разговоры Клинтона о расширении демократии и сближении со странами, идущими по этому пути, так никогда и не воплотились в политику преобразований. Для многих президентов, таких, к примеру, как Вильсон, Франклин Рузвельт (до 1941-го) и Линдон Джонсон, оказалось проще остаться в глазах потомков реформаторами внутренней политики, чем внешней.
Итак, для успеха преобразований, как правило, необходим кризис, но одного его недостаточно. Существенную роль часто играет случай (инсульт, неожиданно постигший Вильсона в 1919 году, или безрассудное объявление Гитлером войны Соединенным Штатам в 1941-м). Личность и лидерские качества каждого президента тоже имеют значение. Способность президента привлечь на свою сторону приверженцев как дома, так и за рубежом в значительной степени зависит от трех качеств, связанных с умением использовать мягкую силу.
Во-первых, это политическое видение – способность обрисовать вдохновляющую картину будущего. Громких речей недостаточно – составить список благих пожеланий способен кто угодно. Эффективное видение состоит в точном диагностировании ситуации в мире, установлении баланса между реальностью и риском, между идеалами и возможностями. Рузвельту это удавалось, а Вильсону – нет. Во-вторых, это эмоциональный интеллект, знание себя и самодисциплина, позволяющие лидерам задействовать личное обаяние. Для умения производить впечатление также требуются некоторые таланты, свойственные хорошим актерам. В этом смысле Рейгану очень помогла голливудская карьера. Наконец, в-третьих, это способность быть эффективным коммуникатором, которая помогает лидеру воодушевить аудиторию дома и за рубежом.
Еще три качества тесно связаны с использованием лидером жесткой силы. Организаторские способности – умение президента управлять правительственными структурами, включая советников, для того чтобы обеспечить поступление достоверной информации об заложенных факторах и результатах принятых решений. Без хороших организаторских способностей президенты могут легко попасть в ловушку для королей, когда им будут говорить только про то, как красиво их новое платье.
Очевидна необходимость в политическом профессионализме – искусстве находить средства в соответствии с намеченной целью либо путем уговоров, либо прибегая к подкупу или угрозам. Президент не может действовать только в интересах узкого круга своих сторонников; ему необходимо уметь развить успех в целях накопления политического капитала и расширения круга последователей. Линдон Джонсон, например, был поразительно успешным сенатором, однако не сумел повторить свой триумф на международной арене.
И наконец, для успеха на поприще внешней политики необходимо то, что теоретики лидерства в бизнесе называют «контекстуальным интеллектом», – способность разбираться в перипетиях изменчивой обстановки и согласовывать имеющиеся ресурсы с поставленными задачами, двигаясь скорее вместе с течением событий, чем против него. Контекстуальный интеллект позволяет лидеру действовать по наитию, в основе которого лежит «хорошо информированная» интуиция, то есть то, что, по мнению Бисмарка, входило в обязанности государственного деятеля, – вслушиваться в шествие Бога по истории и постараться ухватиться за край его одеяния. Так, Рейгана, например, часто обвиняли в ограниченных, по сути, познавательных способностях, но он в полной мере обладал контекстуальным интеллектом.
БОЛЬШИЕ (И НЕ СЛИШКОМ) СТРАТЕГИ
Памятуя обо всех вышеуказанных аспектах лидерства, интересно сравнить Джорджа Буша-младшего с Вудро Вильсоном и Франклином Делано Рузвельтом. На первый взгляд характер президентства каждого заставляет предположить, что их превращение в лидеров преобразований зависело не столько от личных качеств, сколько от наличия кризисов и условий протекания последних.
Все трое приступили к своим обязанностям, сосредоточившись в первую очередь на внутриполитических проблемах, но последовавшее затем столкновение с внешнеполитическим кризисом заставило добиваться преобразований силовыми методами – путем военных действий, которые облекались в вуаль мягкой силы содействия демократии. Но эта картина отнюдь не полна. Индивидуальность тоже сыграла свою роль.
Из этих трех лидеров Рузвельт проявил самый острый контекстуальный интеллект, а его усилия по перевооружению страны перед лицом нацистской угрозы еще до Пёрл-Харбора помогли подготовить общественную реакцию на кризис. Напротив, Буш до 11 сентября не придавал достаточного значения угрозе международного терроризма. Вильсон в первые годы мировой войны был неспособен составить себе ясную картину интересов США. Более того, факт отсутствия у него навыков транзакционного лидерства (способность договариваться и создавать коалиции), особенно в последние годы, также способствовал его неудачам в осуществлении преобразований.
Все три президента приложили много усилий к тому, чтобы убедить своих приверженцев принять их видение мира и согласиться с правомерностью политики реформ. Вильсону изначально удалось убедить большинство американцев в правильности своей позиции. Он обладал даром великолепного коммуникатора, и его проект Лиги Наций в какой-то момент пользовался большой популярностью. В самом деле, высказывания Вильсона о демократизации были возведены в принцип внешней политики Соединенных Штатов даже при том, что первые двадцать лет после его правления их отвергали. Бывший президентский советник Дэвид Герген утверждает, что Рузвельт «тоже был гораздо более сильным просветителем для населения, чем Буш, тщательно разъясняя широкой общественности смысл проблем, стоящих перед страной, и альтернатив, подготавливая общественное мнение и обеспечивая себе прочный фундамент поддержки, прежде чем переходить к действиям. Как продемонстрировали приготовления к вступлению во Вторую мировую войну, он никогда не бросился бы в бой, оставляя своих последователей далеко позади себя, как это сделал Буш».
Буш кажется более нетерпеливым, чем Рузвельт. Вот слова известного журналиста, который много часов интервьюировал Буша: «У него темперамент реформатора. Ему нравится все перетряхивать. Именно поэтому он ввязался в иракскую кампанию». Политолог Хью Хекло, давая по преимуществу благожелательную оценку Бушу в период его первого президентства, заметил, что тот «ясно осознаёт необходимость убеждать людей в справедливости своей точки зрения, но людей можно уговорить и совершенно не заботясь о расширении их видения. Парадокс заключается в следующем: чтобы добиться успеха в обучении других, учитель должен постоянно учиться сам». Однако характер Буша и его слабые организационные способности этому не способствуют. В период своего второго президентства он действительно старался повернуть дебаты вокруг Ирака в другое русло, публично признав новые факты. Но, как сообщил газете The New York Times один из авторов новой стратегии, для этого потребовалось «признать отдельные ошибки, что вызвало настоящие баталии, поскольку президенту это было несвойственно».
В целом Буш и Вильсон поразительно похожи. И тот и другой очень религиозны и склонны морализировать, оба были избраны президентами на первый срок, не получив большинства голосов избирателей. Буш видит мир черно-белым, без оттенков; то же было свойственно и Вильсону. Буш, так же как в свое время Вильсон, поначалу успешно продвигал в Конгрессе свою повестку дня по реформированию внутренней политики и обращал мало внимания на внешнюю, пока не грянул кризис. Характерной особенностью внешнеполитических устремлений и Буша, и Вильсона было продвижение демократии и свободы за рубежом. В действительности многие речи Буша звучат так, будто их мог произнести Вильсон, хотя последний отличался бЧльшим красноречием. В системе Буша отсутствовало согласование между идеалами и возможностями нации; Вильсон допустил тот же просчет. Кроме того, обоим оказалось не по силам управлять информационными потоками в своих правительствах.
Близкий советник Вильсона сказал о нем: «Каждый раз, когда возникает вопрос, он подходит к нему совершенно непредубежденно и приветствует все предложения и советы, которые способны привести к правильному решению… Как только решение принято, оно становится окончательным, и никакие предложения или советы уже не допускаются. После этого его уже не сдвинуть». Госсекретарь США Роберт Лэнсинг заметил в 1917 году, что «даже установленные факты игнорировались, если расходились с интуицией [Вильсона, с его] полубожественной способностью сделать правильный выбор». Буш обнаруживает многие из недостатков, свойственных Вильсону.
Герген характеризует Буша как «иерархичного, делового, решительного, крутого лидера, который устремляет взор на далекий горизонт и без колебания движется к намеченной цели». Однако сила характера не может заменить контекстуальный интеллект и организаторские способности.
Настойчивость достойна восхищения, но она опасна, если замедляет процесс исправления ошибок. Подобно Вильсону Буш не слишком восприимчив к новой информации после того, как принял решение. Экс-госсекретарь США Колин Пауэлл как-то сказал, что Буш «примерно знает, что он намерен сделать, от других же он хочет услышать только то, как это можно сделать». Бывший руководитель аппарата Пауэлла полковник Лоуренс Уилкерсон вспоминает, что, занимаясь Ираком, Буш «держался в стороне, на почтительном расстоянии от деталей послевоенного планирования. Его подчиненные использовали отстраненность Буша».
Один из бывших сотрудников Белого дома сообщил мне в частной беседе: Буш был уверен, что его командование располагает достаточными силами, поскольку сам он не был в должной мере осведомлен об атмосфере страха, которая царила в Пентагоне Доналда Рамсфелда, отнюдь не способствуя полноте и искренности донесений.
Буш также в достаточной мере не управлял и процессом сбора разведданных, развернувшимся задолго до начала войны: он не настаивал на втором (и третьем) мнении и не брал в расчет нежелательных советов. Буша, как и всех остальных, могли ввести в заблуждение ошибочные данные разведки об оружии массового уничтожения, но он сам и Чейни лишь усугубили проблему. Доклад 2004 года, представленный Ричардом Керром, заместителем директора ЦРУ при Джордже Буше-старшем, завершался выводом, что Белый дом, «по-видимому, почти или совсем не обращал внимания на оценки, сделанные Центральным разведывательным управлением накануне войны, которые свидетельствовали о наличии значительных культурных и политических препятствий для стабилизации в послевоенном Ираке». Роберт Хатчингс, председатель Национального совета по разведке (2003–2005), отмечал, что «высокопоставленные чиновники, откровенно говоря, просто не были готовы воспринимать анализ, не совпадающий с их собственными оптимистическими сценариями».
К счастью для Буша, между ним и Вильсоном есть также и существенные различия. Буш, по-видимому, обладает эмоциональным интеллектом и самообладанием, которых не хватало Вильсону. Он меньше полагается на воодушевляющую риторику и, как говорят, не так колюч и более приятен в общении по сравнению с чопорным и надменным Вильсоном. Последнего, похоже, больше интересовал народ, а не отдельные люди.
Позволят ли Бушу эти отличия в лидерских качествах и навыках добиться успеха там, где Вильсон потерпел неудачу, остается неясным. Успешные преобразования были редкостью в истории национальной стратегии США. Сейчас наследие Буша зависит в основном от пока еще не определенного результата превентивной войны, которую он начал в Ираке. Вердикт еще не вынесен, однако шансы на успех невысоки, тогда как времени остается все меньше.
