Понять и доказательно объяснить основы и принципы формирующегося миропорядка пытаются многие эксперты. Общим местом стало указание на то, что «разделенный мир» времен холодной войны не превратился в мир однополярный под руководством Соединенных Штатов. Ныне принято говорить скорее о «геополитическом рынке», где соперничают «центры силы». В их число по умолчанию входят США, как правило – Европейский союз, очень часто – Китай, иногда – Россия и Индия, редко – «исламский мир» (что бы это ни означало в геополитическом контексте). Кеннет Уолтц полагал, что, помимо уже существующих ведущих держав, «вырасти» до этого статуса способны Германия, Япония или Китай. Генри Киссинджер добавлял к ним Россию и Индию (настаивая на том, что Соединенные Штаты сохраняют мировое лидерство). Примеры составления такого рода реестров можно продолжить.
В подобных списках Евросоюз фигурирует как единственное не-суверенное – надгосударственное – образование. Что, казалось бы, предполагает его эквивалентность, по существу, «сильному» суверенному государству. Правомерно ли вносить ЕС в перечень мировых «центров силы», не делая дальнейших разъяснений относительно особого рода геополитической субъектности, присущей ему?
СИЛА И СЛАБОСТЬ ЦЕНТРА
Нетрадиционная надгосударственная природа Европейского союза порождает многочисленные попытки найти для этого объединения правильную дефиницию. Все сходятся в одном: в силу своей аморфной природы Евросоюз не может вести себя на мировой арене в традиционной жесткой геополитической манере. Механизмы выработки и реализации внешнеполитической стратегии ЕС напрямую вытекают из особенностей его интеграционных принципов и институционального устройства. Так, важнейшим фактором интеграционного успеха Европейского союза является отсутствие сильного политического центра.
На протяжении уже более 50 лет европейская интеграция развивалась и, скорее всего, еще долгие годы будет развиваться без полномочного центрального правительства, без Конституции и с минимально возможным союзным бюджетом. Это разительно отличается, например, от «американского проекта», где после неудачи конфедерации и замены ее федеративной Конституцией движение в направлении экономического и политического объединения связывалось с созданием и упрочением сильного и эффективного центра.
При наличии «слабого» центра государства-учредители изначально соглашаются на асимметричную интеграцию, когда успех в одних сферах соседствует с преднамеренно и предсказуемо ограниченной глубиной процесса в других. Важно подчеркнуть, что это осознанная стратегическая ограниченность. То есть именно потому, что интеграция успешно развивается в экономике, она оказывается вынужденно лимитированной в других сферах, и это отражает сознательный выбор государств-участников, которые таким образом сдерживают экспансию наднациональных институтов.
Хорошо известный аргумент о расширении интеграции через эффект «переливания» (spill-over) наиболее применим к множественным аспектам одной сферы – экономической, и ею же он по стратегическим соображениям исчерпывается. В экономике преимущества «сильных» наднациональных институтов общего рынка перевешивали издержки от утраты полномочий и части суверенитета национальными лидерами, которые не блокировали деятельность ни Еврокомиссии, ни Европейского суда. В других областях (Общая внешняя и оборонная политика, иммиграция) задача создания сильных центральных институтов декларировалась, но не реализовывалась.
Безусловно, в теории и на практике возможен переход от одной модели федерального центра к другой. В какой-то момент постепенное расширение полномочий наднациональных органов может привести к тому, что контроль над процессом дальнейшей интеграции перейдет главным образом к европейским институтам (то есть де-факто к федеральному центру). В этом случае следует ожидать быстрого расширения формальных и неформальных полномочий наднациональных органов и централизации принятия решений во всех областях, включая внешнюю политику. Но этого пока не предвидится, и особенности формирования внешней политики Европейского союза диктуются стремлением учредителей межгосударственного объединения гарантировать себе контроль над процессом интеграции.
Функциональный метод, изначально предложенный Жаном Монне, являлся хотя и пошаговой, но «глобальной» стратегией объединения. Предполагалось, что интеграция будет захватывать один сектор за другим, придавая наднациональным институтам черты федерального правительства. Но, по сути, без ответа оставался вопрос, зачем правительствам национальных государств передавать все больше полномочий наднациональным органам. Реальная практика оказалась сложнее ожиданий функционалистов. Попытки сторонников федерализации провести институциональные изменения, создающие возможности для «переливания» экономического союза в политическую область, и особенно в сферы внешней политики, обороны и безопасности, последовательно отвергались национальными государствами. В итоге европейская интеграция углублялась только в рамках, заранее обозначенных соглашениями государств-участников, что имело для них принципиальное значение.
Состояние Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) Евросоюза обычно является объектом жесткой критики. Несмотря на предпринимаемые усилия, под прикрытием этой политики до сих пор реализуется лишь «среднее арифметическое» курса отдельных государств. Из этого делается вывод о том, что проблема преодоления противоречия «экономического гиганта и политического карлика» стоит остро. Однако на самом деле результаты интеграционного прогресса в экономике (Экономический и валютный союз) и во внешней политике несравнимы в принципе. Более того, отсутствие у ЕС внешней политики с теми механизмами и инструментами, которые мы привыкли видеть у «нормального» государства, является выбором лидеров государств-участников интеграции и условием успехов экономической интеграции. Таким образом, отсутствуют агенты, для которых асимметрия интеграции составляет проблему.
КОМПРОМИССЫ ЭЛИТ
Создание и развитие Европейского союза – это многоступенчатый процесс взаимодействия демократических государств Европы в поиске взаимовыгодных компромиссов. Компромисс – единственный способ, посредством которого писалась история Евросоюза, определялись его институты и механизмы функционирования. Лидеры разных стран (зачастую даже руководители одной и той же страны) преследовали в процессе интеграции различные цели. Фактически за пределами самых общих деклараций о единстве, единых предпочтений у участников никогда не имелось, поэтому было крайне важно выстроить институциональный механизм, позволявший находить компромиссные решения и развивать взаимоприемлемую интеграцию, невзирая на внутренние разногласия.
Любая попытка создать механизмы интеграции суверенных государств, имеющих противоречивые интересы, сталкивается с серьезной проблемой, как преодолеть недоверие сторон. Для этого нужны надежные гарантии выполнения договоренностей. Сложность же заключается в том, что необходимо создать и поддерживать достаточно сильные наднациональные органы, которые, тем не менее, оставались бы под контролем национальных лидеров.
Налицо противоречие. Национальные лидеры, вступающие в наднациональное объединение, будут опасаться экспансии создаваемого ими центра. Соответственно, не желая оказаться его заложниками, они пойдут лишь на создание союза со слабыми наднациональными институтами, оставляя принятие ключевых решений за собой. Но изначально слабая союзная власть часто испытывает нарастающее давление со стороны национальных правительств, ведущее к еще большему ослаблению наднациональных институтов, вследствие чего само существование объединения оказывается под угрозой.
Вышеуказанное противоречие, в частности, хорошо объясняет, почему успешные федерации остаются редкой конституционной формой. С начала ХХ века не было ни одной плодотворной попытки объединить независимые государства под эгидой полномочного федерального правительства. Существенно более удачно шла деволюция в унитарных (централизованных) государствах. И лишь немногим эффективным федерациям, таким, к примеру, как США, Швейцария или Германия, удалось создать политические механизмы, сдерживающие постоянную тенденцию к централизации. На этом фоне успех ЕС оказался во многом неожиданным и труднообъяснимым для всех существующих федеративных теорий.
Как же Европа умудряется обходить описанную проблему? Национальная автономия в принятии решений в менее интегрированных сферах является тем институтом, который гарантирует странам-участницам сохранение контроля над Европейским союзом, и позволяет им без страха идти на радикальную централизацию в более интегрированных областях. Чтобы этот институт работал, неинтегрированными должны оставаться важные области. Поэтому значимость ОВПБ заключается не в том, что она будет ускоренно интегрирована, а, напротив, что эта сфера так и останется в «интеграционном резерве».
Все теории экономической и политической интеграции предполагают, что интеграция на уровне политических и экономических элит происходит раньше, чем на уровне общества в целом. Различия между существующими концепциями состоят скорее в том, какие группы элит и почему рассматриваются как ключевые для развития интеграции. Теоретические предпосылки подтверждаются эмпирически: во всех известных случаях решения об объединении независимых государств принимались изначально узкой группой, непосредственно заинтересованной в интеграции, без прямой поддержки населения. И лишь позднее население оказывалось втянутым в объединительный процесс. С другой стороны, дезинтеграция также почти всегда происходила вследствие действий групп, игнорировавших мнение большинства (как это было, например, в Чехословакии или СССР).
Следовательно, и формальные правила интеграции, и их неформальное воплощение в жизнь будут в значительной мере определяться интересами узких групп. Другими словами, мы можем ожидать, что формальные институты интеграции и их практика эндогенны интересам тех, кто планирует и осуществляет объединение. То, что в целом, политические и экономические институты эндогенны, признается практически всеми современными исследователями.
Идея эндогенных институтов кажется простой, однако в применении к вопросам интеграции приводит к любопытным гипотезам.
Во-первых, мы можем ожидать, что интересы тех, кто выбирает институты, меняются как во времени, так и в отношении отдельных областей политики и экономики.
Во-вторых, если интересы различны и меняются, это должно отражаться на выборе формальных институтов и особенно на их реальной практике.
В-третьих, степень и формы интеграции в разных областях государственной деятельности (экономика, социальная сфера, образование, внешняя политика, оборона) будут в значительной степени независимыми друг от друга, т. е. интеграция в одной сфере не будет вести к автоматической интеграции в другой.
ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА ЕС ДО И ПОСЛЕ ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА
Хроника европейской интеграции – это история серии договоров между национальными руководителями. Интеграция строилась шаг за шагом, развиваясь, углубляясь и расширяясь с каждым новым документом. Заключенные договоры полностью определяли успехи и пределы процесса. Именно руководители стран обсуждали, подписывали либо отказывались подписать новые установочные документы. Даже предложенный к ратификации и отвергнутый населением ряда стран Европы проект на самом деле был лишь Конституционным договором (Договор, учреждающий Конституцию для Европы. – Ред.), а не Конституцией в традиционном понимании.
«Пик» развития интеграции вглубь пришелся на начало 1990-х гг., что было зафиксировано принятием в декабре 1991 г. решения о заключении Договора о Европейском союзе (Маастрихтский договор). При подготовке этого документа столкнулись два принципиально разных подхода. Сторонники федеративного пути предлагали сделать новые направления интеграции своего рода «ветвями» Сообщества, где также использовался бы общий коммунитарный метод, успешно применяемый в экономической сфере. Противники федерализма полагали, что интеграция в новых сферах должна базироваться исключительно на межправительственных соглашениях. Этот сдержанный подход и одержал верх.
В итоге Европейское (экономическое) сообщество стало главной опорой (pillar) Евросоюза, а новые направления интеграции – дополнительными, относительно автономными опорами, где принятие решений должно было основываться на межправительственном консенсусе, хотя и под «крышей» общих институтов. При этом в созидании первой опоры были задействованы все европейские институты, а остальные опоры отдавались на откуп Совету (то есть главам государств), оставляя Европейской комиссии в лучшем случае вспомогательную роль и, по существу, исключая из процесса Европарламент и Суд.
Все это означало, что лидеры стран – членов ЕС по-прежнему сохраняли контроль над интеграцией за пределами экономики, прежде всего в сфере внешней политики. Более того, Европейский союз институционализировал возможность «гибкого» участия государств в общих внешнеполитических инициативах. Таким образом, стимулы и обязательства в области внешней политики задавались принципиально отличным от экономической сферы интеграции образом.
Национальные правительства получали гарантии того, что прогресс в экономике не приведет к автоматическому развитию интеграционных процессов в области внешней политики. Эти сферы создавались не по типу «сообщающихся сосудов», к чему стремились сторонники федерализма. Напротив, принятая модель развития предполагала своего рода горизонтальный принцип «разделения властей» внутри Евросоюза. В этом заключалась гарантия сохранения контроля государств над процессами интеграции при одновременном наделении институтов ЕС необходимыми полномочиями для эффективной работы в экономике.
После неудачи с ратификацией Конституционного договора многие его положения были инкорпорированы в Лиссабонский договор, вступивший в силу в декабре 2009 г. Документ упразднил разделение на три опоры, объединив Сообщество (экономическую составляющую) и Союз в одно целое. Таким образом, формально все направления интеграции теперь равнозначны. Но отказ от трех опор не отменяет различий в методах принятия решений в отдельных областях. В частности, право вето национальных государств сохраняется во внешней политике и вопросах безопасности, в социальной и налоговой политике, в борьбе с финансовыми нарушениями, в сотрудничестве по вопросам уголовного права и ключевых аспектах экологической политики. Более того, новый договор подтвердил и, возможно, даже усилил роль национальных лидеров и институтов во всех вопросах за пределами четко установленных рамок исключительных и совместных компетенций Союза. Суд ЕС по-прежнему лишен компетенции в сфере Общей внешней политики и политики безопасности, его возможность контролировать выполнение государствами-членами обязательства по поддержанию порядка, безопасности и законности ограниченна.
Лиссабонский договор формально провозглашает принцип институционального баланса между наднациональными (центр) и межправительственными элементами, но на практике он усилил влияние межправительственных институтов: Европейского совета и Совета министров. Об этом свидетельствует, в частности, введение постов председателя Европейского совета и верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Хотя тут чиновник и имеет двойную подчиненность, он больше связан с Европейским советом, чем с Еврокомиссией. И это отнюдь не случайно: процедура и результат избрания двух новых формальных руководителей Евросоюза продемонстрировали усиление контроля крупных государств – Германии, Франции и Великобритании – над принятием политических решений. Принципиальные решения в области внешней политики по-прежнему требуют если не единства, то согласования мнений национальных лидеров.
ПОИСК КОНСЕНСУСА ВО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ
Сторонникам углубления интеграции вплоть до возможной федерализации Европейского союза принципиально важно найти обоснование для формирования и реализации Общей внешней политики. Это позволило бы резко сдвинуть баланс властных полномочий в сторону наднациональных институтов, а значит, существенно ослабить возможности национальных лидеров по блокированию углубления интеграции в будущем. Однако такие изменения шли бы вразрез с действующими институтами и привели бы к обострению разногласий между брюссельскими политиками и политиками государств – членов Евросоюза в отношении многих внешнеполитических проблем.
С увеличением числа стран – членов ЕС до 27 поиск консенсуса по любому вопросу заметно усложнился. Можно ожидать, что самые успешные внешнеполитические проекты будут реализовываться от имени Европейского союза группами наиболее заинтересованных стран. Последние же станут проводить внешнеполитическую линию, отличную от предпочтений менее вовлеченных государств и, следовательно, от предпочтений Евросоюза в целом. В результате, внешнеполитический курс ЕС как единого геополитического игрока будет непоследовательным и несогласованным. Журнал The Economist верно отмечает тенденцию: роль Европейского союза во внешней политике возрастет, но его значимость и влияние будут меньше, чем сумма ролей и влияний составляющих его частей.
Остановимся вкратце на трех наиболее успешных и важных для России направлениях внешней политики единой Европы, основанных на консенсусе заинтересованных групп стран-участниц.
Инициатива «Северное измерение» была выдвинута Финляндией в 1997 г., в 1999 г. она принята Европейской комиссией в качестве стратегии Евросоюза (первоначально на период с 2000 г. по 2003 г.). Ее важнейшей составной частью является развитие трансграничного сотрудничества между сопредельными административными единицами стран-участниц (Финляндия, Швеция, Норвегия, Исландия, государства Балтии, Польша и Россия).
«Северное измерение» – это прежде всего попытка заинтересованных государств – членов ЕС преодолеть нарастающее размежевание между отдельными европейскими странами и Россией посредством совместного решения практических проблем. Безопасность и вопросы политики или исключены из повестки дня, или обсуждались в ограниченном объеме. Европейцы сочли за благо не поднимать вопросов о поставках нефти и газа; лишь ядерная безопасность и энергосбережение включены в Экологическое партнерство в рамках программы. Неоднократно подчеркивалось: «Северное измерение» доказывает, что малые страны Европейского союза могут многого добиться, проводя «умную маленькую политику» (“smart small policies”). Многоуровневое управление позволяет акторам воздействовать на процесс принятия решений через разнообразные каналы – от работы с европейскими институтами до непрямого действия через региональные, национальные и суб-национальные структуры.
Формирующаяся таким образом политика есть результат накладывающихся друг на друга компетенций, напряженностей и конфликтов. Можно ожидать, что процесс принятия решений по частным, «локализованным» вопросам будет децентрализованным, то есть рассредоточенным между различными институциональными уровнями – региональным, национальным, субнациональным, но наднациональные институты сохранят ответственность за формулирование общей политики в отношении России.
«Еврорегионы» представляют собой локализованную форму внешнеполитического трансграничного взаимодействия отдельных членов Евросоюза со странами-соседями. «Еврорегионы» за пределами ЕС существовали еще до его последнего расширения – в районе германо-польской, германо-чешской и на других границах; впоследствии на границах с республиками бывшего СССР, в том числе и с Россией. Это распространенная форма взаимодействия: например, с 1990 г. одни только местные власти Польши подписали 13 таких соглашений с внешними соседями.
«Еврорегионы» – особая форма трансграничных соглашений, связывающих региональные и особенно местные власти по обе стороны границы. Сотрудничеству придается институциональная форма (оно развивается по согласованным правилам, принятым участниками добровольно), но общей модели еврорегиона не существует. Европейский союз представляют заинтересованные страны, которые руководствуются не универсальным, а контекстуальным подходом, когда конкретные механизмы и инструменты сотрудничества определяются местными условиями и, подчеркнем, национальными предпочтениями.
19–20 марта 2009 г. Европейский совет учредил новую инициативу – «Восточное партнерство», а уже 7 мая в Праге Евросоюз и правительства шести государств (Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Молдавия, Украина) подписали соответствующую декларацию. Это вызвало острую реакцию Москвы, расценившей проект как вызов со стороны Евросоюза в регионе, который Россия считает зоной своих интересов. Согласно широко распространенной в России точке зрения, ЕС, декларативно ратуя за отмену разделительных линий в Европе, в действительности способствует их созданию и укреплению и принуждает постсоветские страны, связанные определенными политическими и правовыми обязательствами с Москвой, делать стратегический выбор между Европейским союзом и Россией. Часто можно услышать характеристику Евросоюза как имперской структуры нового типа, которая распространяет влияние за пределами своих границ.
Для таких выводов, вероятно, есть объективные политические основания. Но не стоит забывать, что принятие внешнеполитических решений в ЕС децентрализовано, и хотя инициатива осуществляется под эгидой Европейского союза в целом, изначально она заявлена лишь малой группой заинтересованных приграничных государств, ведущую роль среди которых играет Польша. По правилам европейской «игры» центр не в состоянии ни пересмотреть региональную внешнюю политику своих членов, ни предотвратить подобные проекты в будущем.
Очевидно, что выдвижение Москвой описанных выше претензий не изменит ситуацию в более благоприятном для России направлении. Прежде всего нужно заниматься разработкой конкурентоспособных проектов, в которых соседи усмотрели бы для себя больше выгоды, чем в «Восточном партнерстве» (надо отметить, довольно скромном по объемам его финансирования). А по многим вопросам того, что мы называем сегодня внешней политикой ЕС, договариваться следует с отдельными его членами, учитывая их индивидуальные интересы и мотивацию.
РОЛЬ ЛИЧНОСТИ В ПОЛИТИКЕ
Европейский союз не является сверхдержавой в традиционном смысле, и входящие в него страны не ставят перед собой на будущее задачу ее создания. Реакция Евросоюза на геополитические вызовы принципиально отлична от действий «великих держав». У ЕС нет «национального интереса». Однако он способен продвигаться по пути углубления интеграции, движимый национальными интересами государств-членов, которые сбалансированы сложной системой институциональных механизмов.
Важнейшей особенностью Европейского союза как внешнеполитического игрока является то, что это объединение до сих пор находится в процессе формирования. Экономическое сотрудничество в рамках Евросоюза во многом достигло федеративного уровня, так что Брюссель выступает в качестве полноправного представителя общих экономических интересов государств-членов. В других же сферах, в первую очередь во внешней политике, объединение весьма ограниченно: решения принимаются на межгосударственной основе, то есть только при достижении консенсуса. А это означает, что в сфере внешней политики отсутствует механизм выработки общего «интереса», а имеется всего лишь возможность опираться на «общий знаменатель» интересов отдельных стран.
Более того, как мы пытались показать выше, для многих европейских политиков ограниченность интеграции во внешней политике устанавливает пределы «федеративной экспансии» наднациональных институтов. С целью добиться эффективного контроля над процессом интеграции в целом, ключевые решения, определяющие будущее общей внешней политики, отданы на откуп национальным лидерам. Следовательно, роль предпочтений, характеристик и индивидуальных особенностей конкретных руководителей европейских стран будет возрастать.
В то время как большинство исследователей концентрируют внимание на изменениях формальных правил работы институтов в области общей внешней политики, нам представляется, что внешняя политика – это та область, где следует в большей степени принимать в расчет роль лидеров. Их взгляды на будущее европейской интеграции, личные симпатии и антипатии зачастую будут иметь решающее значение.
Возрастающая роль национальных лидеров в определении внешнеполитической стратегии Европейского союза потенциально ведет к появлению новых поводов для игры амбиций, соперничества, разногласий и конфликтов между персоналиями, представляющими наиболее крупные европейские государства. Поддержка общеевропейской внешней политики национальными лидерами, вероятно, останется непоследовательной – прежде всего потому, что приоритеты разных стран различны. Например, государства – члены Европейского союза и субнациональные территории (регионы) будут реализовывать разные, возможно даже противоречивые, стратегии в отношении России. Одни акторы выберут в качестве приоритета отношения между Россией и Евросоюзом в целом, другим покажется перспективным развитие двусторонних отношений. Более того, один и тот же актор может использовать разные стратегии на различных институциональных площадках. В частности, Финляндия, скорее всего, будет по-разному действовать в Европейском совете, в рамках «Северного измерения» и в двусторонних отношениях с Москвой. Наконец, появление новых политических лидеров потенциально расширяет либо сужает возможности формирования общей внешней политики.
Отсутствие механизмов выработки общих внешнеполитических интересов и непоследовательность руководителей стран – членов Евросоюза в вопросах общей внешней политики часто подводит к выводу о том, что можно (и нужно) играть на противоречиях. Однако, играя в такую игру, следует учитывать, что многие «евробюрократы», депутаты Европейского парламента и часть лидеров европейских стран заинтересованы в создании условий для продвижения интеграции в области внешней политики ЕС. По крайней мере для некоторых политиков, несмотря на различные предпочтения по конкретным вопросам, объединяющим является стремление выработать стратегию развития внешней политики Европейского союза, а значит, и интеграции в целом. И в этом отношении те, кто надеется продолжать играть на противоречиях внутри Евросоюза, невольно будут добавлять аргументы в пользу углубления интеграции.
В ближайшие годы сам факт незаконченности процесса объединения в существенной мере определит действия тех, кто выступает за дальнейшую интеграцию. Стратегии внешней политики для них будут мотивированы не только и не столько внешнеполитическими интересами ЕС (каковые по большей части еще не сформулированы), сколько попытками найти веские доводы для дальнейшего расширения полномочий Европейского союза, необходимых в том числе для формирования из него реального субъекта мировой политики. Для этого страны-участницы должны отказаться от наиболее существенной части своего суверенитета, а это может произойти только при наличии серьезных побудительных мотивов. В определенном смысле сторонники углубления интеграции заинтересованы в поиске объединяющей внешнеполитической проблемы или угрозы. Возможно появление группы сторонников федеративного развития Евросоюза, потенциально готовой поддержать любую общую внешнеполитическую инициативу.
Пока основы для консенсуса нет, эта группа поддержки останется разобщенной по менее глобальным вопросам. Но ситуация может кардинально (и быстро) измениться при наличии общей угрозы, способной повернуть евроскептиков в сторону признания необходимости проводить единый внешнеполитический курс. К примеру, если лидеры крупнейших стран ЕС в какой-то момент будут склонны рассматривать Россию как общую угрозу (энергетическую либо иную), сторонники европейской интеграции, вероятнее всего, с энтузиазмом их в этом поддержат, надеясь использовать единство для придания импульса объединительным процессам. Сегодняшние внешнеполитические разногласия между государствами – членами Европейского союза могут в случае смены лидеров крупнейших стран смениться консолидированным курсом по поводу наиболее важных вопросов, таких, например, как отношение к России.
