15–17 июля 2006 года в Санкт-Петербурге прошла 31-я встреча стран «Большой восьмерки» на высшем уровне. Россия принимала форум впервые после вступления в этот «клуб» в 1998-м. В качестве приоритетов были избраны энергетическая безопасность, инфекционные заболевания и образование. Россия пригласила специальных гостей – глав Бразилии, Индии, Китая, Мексики и Южно-Африканской Республики, то есть стран, которые приобрели большой вес в современном мире. Чтобы деятельность в рамках российского председательства была открыта для общественности, Россия запустила беспрецедентный механизм «Гражданская восьмерка-2006». С его помощью лидеры международного гражданского общества оказались более, чем когда-либо, вовлечены в происходящее на саммите.
В 2007 году обязанности принимающей страны перешли к Германии. Самое время оценить вклад России в проведение встреч на высшем уровне.
Критики, включая бывшего президента Всемирного банка Джеймса Вулфенсона, управляющего Европейским центральным банком Жана-Клода Трише и главу Банка Англии Мервина Кинга, явно и неявно возлагают на «Большую восьмерку», ее Санкт-Петербургский саммит и форум министров финансов семи развитых стран ответственность за серьезные проблемы в экономике. К последним они относят неспособность решить проблему растущего мирового дисбаланса, одновременное снижение центральными банками ключевых государств учетных ставок и разрастание спекулятивной торговли. Кроме того, критики считают формат «восьмерки» устаревшим, поскольку он не включает в себя Индию и Китай, которые стремительно наращивают экономическую мощь. Предлагается даже распустить форум министров финансов семи развитых стран и заменить его неким механизмом глобального управления на базе реформированного Международного валютного фонда.
Защитники же придерживаются более высокого мнения о «Большой восьмерке» и хозяйке форума-2006. Некоторые рассматривают прошедший саммит как оборонительное мероприятие, которым Россия воспользовалась, чтобы продемонстрировать свое экономическое возрождение, а также переломить критическое отношение к внутренней и внешней политике Кремля. Другие высказываются еще более категорично. Россия, утверждают они, принимала у себя «Большую восьмерку» ничуть не хуже, чем другие государства, а теперь выступает как представитель развивающихся стран в этом элитарном «клубе». Бывший канцлер ФРГ Герхард Шрёдер идет еще дальше: российское председательство, считает он, было эффективным и успешным, поскольку президент Владимир Путин четко следует демократическим курсом. Наконец, звучит даже вывод о том, что с Россией будет отныне «трудно тягаться», поскольку страна во весь голос заявила о восстановлении собственных глобальных позиций. Столь важной роли в мировых делах Россия, пожалуй, не играла с 1989-го.
На самом деле, принимая лидеров «Большой восьмерки», Россия несла необычное – двойное – бремя. Ей надлежало организовать саммит, на котором, как водится, должны были быть рассмотрены неотложные мировые проблемы. Но еще от России ожидали (впервые в истории подобных встреч), что одновременно она докажет свою приверженность демократическому курсу, подобающему стране – председателю столь представительного форума.
В целом Россия не только справилась с этой двойной нагрузкой, но и сделала многое для того, чтобы дать новый импульс практике саммитов. Достигнут серьезный прогресс по трем приоритетным вопросам повестки дня, а также по животрепещущей политической проблеме ближневосточного конфликта, новая вспышка которого – война в Ливане – пришлась как раз на время работы форума. Ответственный подход к председательству, поддержка итоговых деклараций, недвусмысленно утверждавших демократические принципы, способность учитывать мнение гражданского общества на родине и за рубежом – все эти факторы позитивно сказались на внутрироссийской атмосфере. Россияне назвали саммит третьим по важности международным событием года, достойным подробного освещения в СМИ, и в целом благожелательно оценили его.
С прицелом на будущее Россия помогла сделать «Группу восьми» мировым центром политического руководства. Его легитимность значительно повысилась благодаря присутствию группы «Плюс пять» в составе Бразилии, Индии, Китая, Мексики и ЮАР. Приглашение этих держав, интересы и возможности которых различны, а также привлечение организаций гражданского общества, законодателей, религиозных и молодежных лидеров внесли большой вклад в демократизацию самого «клуба».
ПОВЕСТКА ДНЯ: ТВОРЧЕСКИЙ ПОДХОД
Сочетание творческого подхода и преемственности при выработке повестки дня является залогом успеха любой встречи в верхах. Тема энергетической безопасности – продолжение расширенной дискуссии в шотландском Глениглзе (2005) о глобальном изменении климата. Борьба с инфекционными болезнями и образование – важнейшие вопросы развития африканского континента – также активно обсуждались в Глениглзе. Но никогда еще эти три темы не определялись в качестве центральных. К тому же Россия творчески расширила и отредактировала проблематику каждой из них.
В 2006 году мировые цены на нефть превысили отметку в 77 долларов за баррель – с поправкой на инфляцию столь высоких цен на энергоносители не было со времен нефтяного кризиса 1979-го. В тему энергобезопасности были включены проблемы физической безопасности энергоносителей, а также скудости энергетических ресурсов, что тормозит развитие африканского континента и всего мира. Озабоченность по поводу физической безопасности энергоносителей связана с нарастанием глобальной террористической угрозы и расползанием ядерных технологий. Эти опасности были последовательно и всесторонне рассмотрены на саммите, в то время как Организации Объединенных Наций до сих пор не удалось сделать этого из-за внутренних противоречий.
Будучи хозяйкой саммита, Россия с готовностью воспринимала приоритеты и насущные интересы партнеров, но добивалась и того, чтобы они считались с ее интересами и приоритетами. Например, Германия поначалу возражала (в основном под влиянием сильного антиядерного лобби внутри страны) против упоминания о ядерной энергетике как об элементе обеспечения энергетической безопасности. Россия же, принимавшая саммит в двадцатую годовщину чернобыльской трагедии и в год десятого юбилея Московского саммита по ядерной безопасности, добилась от Германии некоторых уступок.
В результате «Большая восьмерка» подтвердила важность мирного атома как безопасного энергоносителя. Тем самым была создана более надежная основа для переговоров с Ираном, который размышляет, следует ли принимать предложенную «клубом» помощь в создании мирной атомной энергетики в обмен на отказ от разработки собственного ядерного оружия.
Россия поддержала тех, кто выразил озабоченность по поводу угроз распространения ВИЧ/СПИДа, туберкулеза и малярии, а также новой глобальной опасности, связанной с птичьим гриппом. Она заявила о необходимости принять незамедлительные и решительные меры по борьбе с этими заболеваниями в рамках суверенной юрисдикции страдающих от них стран. Обеспокоенность в связи с тем, что СПИД приобретает евразийское лицо, понятна: ведь Россия больше всех других стран – членов «Группы восьми» страдает от этого заболевания, а ЮАР отдает печальную пальму первенства Индии, как стране с наибольшим абсолютным числом ВИЧ-инфицированных.
Повестка дня в части образования соответствовала нуждам мирового сообщества в век, когда на первый план выходят такие факторы, как человеческий капитал, инновационная деятельность и старение населения. Россия согласилась с аргументами Соединенных Штатов и Канады, которые предложили обсуждать в рамках этой дискуссии вопросы, связанные с человеческим капиталом и инновационной деятельностью. Они рассчитывали, что такая постановка вопроса, предполагавшая глобальный, устремленный в будущее подход, позволит избежать внутриполитических проблем (в Северной Америке классическое образование всегда являлось исключительной прерогативой штатов и провинций). Благодаря гибкому и компромиссному подходу страны-председателя удалось добиться впечатляющих успехов. При обсуждении вопросов образования были подчеркнуты такие важные аспекты, как необходимость открытости, феномен миграции и вопрос о сосуществовании разных культур.
ВЫСОКАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ И ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ
Саммит установил новые ориентиры – прежде всего в области энергетической безопасности, где на первый план вышли защита окружающей среды и свободные рынки. Особо акцентировалась необходимость прозрачности, открытости и гарантий власти закона во всех трех приоритетных сферах. Принято 317 конкретных решений, ориентированных на будущее, – рекордное число за всю 31-летнюю историю встреч в верхах. Разработаны и механизмы, которые могут гарантировать выполнение этих решений в течение следующего года.
Многое сделано для развития глобального управления под эгидой «Группы восьми». В первую очередь это организация Россией тематических встреч министров с целью подготовки к саммиту и последующей работы по его итогам, включая третью за всю историю встречу министров энергетики (март 2006 г.) и первый форум министров здравоохранения (апрель 2006 г.). Таким образом, подготовив саммит, который во многих отношениях значительно превзошел среднестатистический уровень, Россия доказала, что способна проводить у себя регулярные встречи лидеров «восьмерки».
Санкт-Петербургская встреча оказалась успешной и в плане немедленного реагирования на политические кризисы. В свете бушевавшей ливано-израильской войны Кремль поддержал проект документа, подготовленного по инициативе Канады и при поддержке США. В нем предложены новые адекватные меры реагирования на внезапные конфликты и заложены основы механизма, который позволит в будущем разорвать замкнутый круг насилия и приблизиться к стабильному миру. Лидеры договорились по трем спорным вопросам, причем сделали это предпочтительным для президента Путина способом.
Окончательный документ был одобрен Генеральным секретарем ООН и Китаем – одним из пяти постоянных членов Совета Безопасности, обладающих правом вето, а также другими странами – членами группы «Плюс пять» (в ходе встречи с руководителями «Большой восьмерки» на следующий день). Затем эта новая «дорожная карта» была официально одобрена Организацией Объединенных Наций. Впоследствии ее, по существу, приняли и другие многосторонние организации с участием государств – членов «Группы восьми», например такие, как Международная организация франкофонии (политико-экономическое содружество, объединяющее 53 франкоговорящих государства. – Ред.).
Приоритеты и достижения Санкт-Петербургского саммита лягут в основу подхода, взятого на вооружение Германией при подготовке ею форума в городке Хайлигендамм (6–8 июня 2007). Конечно, Берлин сделает упор и на вопросах экономического роста, торговли, инвестиций и управления финансами, которые не были должным образом освещены в Санкт-Петербурге, несмотря на насыщенную программу.
Однако первая из приоритетных тем, выдвинутых Германией, – экономический рост – непосредственно касается сырья. Это в свою очередь обуславливает повышенное внимание к таким вопросам, как энергоэффективность, предотвращение дальнейшего изменения климата и Киотский протокол, вступление которого в силу стало возможным во многом благодаря Владимиру Путину.
Второй приоритет Германии, продолжающий один из российских приоритетов, – развитие африканского континента, что неразрывно связано с совершенствованием систем здравоохранения и борьбой с ВИЧ/СПИДом. По мысли немецкой стороны, прогресс на Черном континенте укрепит не только региональную, но и всеобщую безопасность. Он поможет снизить угрозы терроризма и распространения оружия массового уничтожения, а также внесет вклад в мирный процесс на «расширенном» Ближнем Востоке (включая Северную Африку), что необходимо для обеспечения энергетической безопасности.
ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ РОССИИ И «БОЛЬШОЙ ВОСЬМЕРКИ»
Еще более впечатляющий и долговременный успех Санкт-Петербургского саммита достигнут в сфере демократизации деятельности «Большой восьмерки».
Приглашение лидеров Бразилии, Индии, Китая, Мексики и ЮАР придало обсуждению вопросов энергетической безопасности новое измерение. Ведь постоянно растущая потребность этих стран в энергоносителях способна привести к быстрому истощению мировых запасов. Группа «Плюс пять» является также передовым отрядом на фронтах мировой войны с инфекционными заболеваниями. Благодаря присутствию Китая новый подход к мирному урегулированию на Ближнем Востоке, согласованный в Санкт-Петербурге, затем был без затруднений одобрен в ООН.
Формат «“Большая восьмерка” плюс пять» необычайно перспективен для эффективного управления мировым сообществом. Он продемонстрировал: этот форум открыт для усиливающихся держав, чего не скажешь о Совете Безопасности ООН. Кроме того, географическое, языковое и религиозное разнообразие стран, входящих в элитарный «клуб», а также разный уровень их развития обеспечивают необходимую представительность, легитимность и восприимчивость к нуждам разных регионов.
Более того, поскольку все страны – члены группы «Плюс пять», кроме Китая, имеют демократическое устройство, этот набор участников способствовал демократизации самой «Группы восьми». Да и постоянно расширяющийся Европейский союз с его устоявшимися демократическими традициями усилил разнородность, универсальность и влияние «Большой восьмерки», а также ее приверженность демократии.
До Санкт-Петербургского саммита группа «Плюс пять» лишь однажды участвовала в работе форума – на встрече в верхах в Глениглзе. В 2003 году эти страны были на саммите в Эвиане, но в составе более широкой группы. Германия с самого начала пригласила на саммит в Хайлигендамме руководителей тех же пяти держав, переименованных в «Outreach-5» или «О5» (outreach (англ.) – превосходить по сфере распространения, переходить предел. – Ред.). Приглашение со стороны России, которая прислушалась к рекомендациям партнеров по «Группе восьми», создало прецедент, означающий, что формат «восемь плюс пять» может в ближайшие годы стать постоянным.
Вторым демократическим достижением санкт-петербургского форума стала его беспрецедентная открытость. Отчасти она была достигнута благодаря учреждению Россией нового Экспертного совета, который помогал готовить аналитические материалы по приоритетам повестки дня. В дополнение к официальной деятельности шерпов этот совет привлек представителей правительственных и неправительственных кругов всех стран – членов «Большой восьмерки».
Благодаря «Гражданской восьмерке» гражданское общество с самого начала участвовало в работе форума. Оно поддерживало прямые контакты со всеми шерпами, причем на протяжении года состоялось несколько таких встреч, чего не случалось никогда раньше.
Свои самые разнообразные и многочисленные советы и рекомендации «Гражданская восьмерка» успешно объединила в единый, связный и логичный пакет, который был доведен до сведения руководителей стран – членов «Группы восьми». Впервые состоялся обмен мнениями между главой принимающего государства и 700 лидерами гражданского общества. Президент Владимир Путин не только вежливо выслушал и поблагодарил собеседников за их вклад, но и одобрил некоторые из рекомендаций, пообещав затронуть их в беседах с коллегами по «Группе восьми». Он откровенно рассказал о возможных источниках трений тем или иным инициативам и назвал гражданское общество своим союзником.
Благодаря посредничеству Владимира Путина «Гражданская восьмерка» де-факто стала девятым участником саммита. А ее встречи с представителями Африканского форума партнерства и с представителями руководства России и Германии в конце 2006-го вывели взаимодействие с гражданским обществом на новый уровень.
Вовлеченность неправительственных организаций во многом изменила и ход форума в Санкт-Петербурге. Председатель «Гражданской восьмерки» Элла Памфилова проводила брифинги и давала интервью, не отставая от ключевых фигур в правительстве России. Владимир Путин завершал каждый день работы, рассказывая мировым СМИ, что происходило за закрытыми дверями. Некоторые из многочисленных рекомендаций «Гражданской восьмерки» были помещены в коммюнике саммита.
Когда в ноябре 2005 года российская сторона впервые направила своим партнерам по «Группе восьми» пятистраничное изложение своей концепции, в рамках представленной там проблемы энергетической безопасности практически не затрагивались вопросы окружающей среды. Но уже на первом симпозиуме «Гражданской восьмерки» весной 2006-го специалисты-экологи доминировали в рабочей группе по энергетике. В конечном итоге коммюнике «Большой восьмерки» по энергетике началось с заявления о важности экологической безопасности, а весь документ был проникнут духом борьбы за защиту окружающей среды. В ходе подготовки саммита ради защиты озера Байкал – самого большого в мире хранилища пресной воды – президент Путин принял дорогостоящее решение изменить маршрут трубопровода, призванного диверсифицировать рынки сбыта российских энергоносителей.
Благодаря «Гражданской восьмерке» Россия продемонстрировала всему миру не только силу своего гражданского общества, но и тот факт, что российское правительство со вниманием относится к его мнению. А «Группа восьми», давно испытывающая дефицит легитимности, стала более демократичной организацией, поскольку доказала, что учитывает позиции гражданского общества.
Планка была поднята на небывало высокий уровень, что еще долгие годы будет вдохновлять членов «клуба». Еще до начала председательства Германии канцлер Ангела Меркель дала понять, что планирует проводить подобный же обмен мнениями с лидерами неправительственных организаций, а диалог с гражданским обществом, начатый Россией, будет продолжен на постоянной основе.
УКРЕПЛЕНИЕ «БОЛЬШОЙ ВОСЬМЕРКИ»
Придется, однако, еще немало потрудиться над тем, чтобы развить санкт-петербургский успех и превратить формат «восемь плюс пять» в действенный инструмент управления мировым сообществом.
Первый шаг состоит в том, чтобы сделать Россию и Европейский союз полноправными участниками всех механизмов «Большой восьмерки». Вряд ли можно чем-то оправдать тот факт, что Россия не входит в «клуб» министров финансов. Она превратилась в мощную энергетическую державу и является одной из двух стран – членов «Группы восьми», имеющих стабильный профицит государственного бюджета. Благодаря своим огромным золотовалютным резервам Россия оказывает реальную помощь мировому развитию. В финансовой повестке «клуба» нет ни одного пункта, к которому Россия не имела бы отношения. Теперь, когда США согласились на вступление России во Всемирную торговую организацию, необходимо пригласить ее и в возрожденную четырехстороннюю группу министров торговли, созданную в 1981 году Соединенными Штатами, Европейским сообществом, Японией и Канадой.
Второй шаг заключается в организации регулярных встреч других ключевых министров в правительствах стран «Большой восьмерки». Для начала нужно превратить эпизодические встречи министров энергетики, развития и здравоохранения в ежегодные мероприятия. Область здравоохранения особенно важна, если Россия по-прежнему не будет входить в Глобальную инициативу по охране здоровья (Global Health Security Initiative), созданную в 2001-м и пока объединяющую только страны «Большой семерки» и Мексику. Есть также убедительные аргументы в пользу постоянного форума министров обороны для решения таких вопросов, как мир и безопасность в Африке, и, самое главное, многолетней проблемы Афганистана, которая давно стоит на повестке дня «Группы восьми».
Третий шаг – укрепление в странах «Большой восьмерки» законодательных, юридических и гражданских институтов. Это должно создать условия, при которых центр глобального управления, преданный идеям демократии, мог бы руководить мировым сообществом, опираясь не только на исполнительную власть. В 2006 году Россия продвинулась в этом направлении, приняв ряд полезных мер. Но дальнейший прорыв помог бы Германии решить такую приоритетную проблему, как стимулирование эффективного руководства и повсеместного уважения к власти закона. Конкретно можно было бы предложить программу гуманитарного обмена на основе прогресса в области образования, достигнутого в Санкт-Петербурге. Лучшие аспиранты из 13 государств («восемь плюс пять») могли бы продолжать образование в странах-партнерах, чтобы узнавать из первых рук, как там обстоят дела.
Четвертый шаг – вовлечение других государств, помимо стран – членов группы «Плюс пять», в обсуждение (в режиме ad hoc) в ходе самого форума, на заседаниях министров и других официальных встречах, которые составляют «подводную» часть «восьмерочного» айсберга. Немцы хорошо начали в этом плане, пообещав снова пригласить на саммит-2007 африканских лидеров, активно участвующих в общественно-политических событиях. В свете наметившейся тенденции вполне можно провести встречу «Большой двадцатки» по финансовым вопросам на уровне глав государств (а не просто министров финансов), чтобы понять, окажется ли такой формат столь же полезным, сколь и на министерском уровне. Подобная встреча также способствовала бы решению самых злободневных мировых проблем (например, в области энергетики, здравоохранения, торговли и международных финансовых учреждений).
Пятый шаг состоит в том, чтобы начать двигаться в направлении принятия в «клуб» Индии. Предоставление членства этой глубоко демократической стране, имеющей вес на международной арене и отличающейся большим внутренним разнообразием, может оказаться не менее длительным процессом, чем в случае с Россией, которая интегрировалась в группу семи развитых стран с 1992 по 2006-й. Успех Санкт-Петербургского саммита доказал, что исторические решения 1998 и 2002 годов – соответственно о принятии России в «клуб» в качестве его постоянного члена и о проведении на ее территории регулярного саммита – были абсолютно верными, хотя в то время высказывались сомнения. Если судить по «стандарту России», который уже доказал свою ценность, Индия выделяется среди других стран – членов группы «Плюс пять» как наиболее вероятный кандидат на обретение в самом ближайшем будущем более значимого места в «Группе восьми».
МИРОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ: РАЗОЧАРОВАНИЯ И СОМНЕНИЯ
Все эти шаги необходимы не только для того, чтобы способствовать решению мировых проблем и укреплению демократии в современном быстро глобализирующемся мире. Они также призваны исправить наиболее очевидный дефект «Группы восьми» – неспособность эффективно претворять в жизнь многочисленные, зачастую беспрецедентные обязательства лидеров перед населением их стран и отчаявшимися людьми во всем мире.
«Большая восьмерка» создавалась как гибкая, неформальная организация государств, не связанных жесткими обязательствами. Она должна управляться демократически избранными лидерами стран, которые не скованы путами косной и международной бюрократии, страдающей от нехватки ресурсов и дефицита легитимности. Поколения лидеров «Группы восьми» сменяются, однако ее сущностная институциональная характеристика остается неизменной и является ключом к успеху.
Таким образом, у «Группы восьми» нет необходимости в постоянном международном секретариате (будь он создан самой «восьмеркой» или сформирован добровольно и из лучших побуждений существующими институтами). В частности, «Большой восьмерке» не нужен такой секретариат, каким является Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), куда Россия до сих пор не вступила.
Вне всякого сомнения, уважаемые многосторонние организации вносят важный вклад в реализацию решений «Большой восьмерки». В 2006-м Россия с самого начала подключила их к работе. Учитывая данную инициативу и ее благие последствия, ВТО, ОЭСР и Международному энергетическому агентству уже давно следовало бы предоставить России статус полноправного члена.
Но в целом необходимо изыскивать другие способы, которые позволят сократить значительный разрыв между тем, что «восьмерка» обещает, и тем, что она реально делает. Хотя в последние годы страны – члены «Группы восьми» более ответственно выполняют свои приоритетные обязательства, их граждане, равно как и все мировое сообщество, надеются на бЧльшую последовательность.
Между тем, согласно первым оценкам Исследовательской группы «Большой восьмерки», в течение первого полугодия после Санкт-Петербургского саммита государства «Группы восьми» выполняли взятые на себя обязательства хуже, чем в предыдущие годы. Хотя они и полны решимости приложить в 2007 году больше усилий в этом направлении, но ее явно недостаточно для достижения провозглашенных целей.
Существует несколько глобальных процедур и методов оценки выполнения обязательств. Но эти процедуры непостоянны и фрагментарны, а в том, что касается работы на уровне правительственных органов, еще и непрозрачны.
Настало время объединить усилия и учредить «консорциум “Большой восьмерки” по выполнению обязательств» с участием всех заинтересованных сторон. Это нужно для того, чтобы лидеры восьми стран, а также законодатели, судебные органы, аудиторы и гражданское общество знали, насколько полно и эффективно выполняются обязательства, прозвучавшие в ходе встреч в верхах. Чтобы добиваться поставленных на саммите целей, всенародно избранные лидеры восьми стран должны быть заинтересованы в получении достоверной информации о том, как их коллективная воля исполняется подчиненными и нижестоящими инстанциями.
Мы ценим то, что можно измерить, поэтому необходим более эффективный коллективный процесс контроля за тем, как претворяются в жизнь решения саммитов «Группы восьми». Такой контроль наверняка способствует воплощению обещаний лидеров в реальные дела.
