Из всех секторов экономики оборонная промышленность в наибольшей степени зависит от проводимой государством внешней политики. Курс на международной арене напрямую влияет на доступ оборонно-промышленного комплекса (ОПК) к иностранным технологиям, на перспективы экспорта и на масштабы и характер внутреннего спроса.
ОПК – исключительно капиталоемкая и наукоемкая отрасль, требующая тщательного долгосрочного планирования. По сравнению с первой половиной XX века сроки разработки и внедрения в серийное производство новых образцов сложной боевой техники возросли в несколько раз. От начала работы над новым типом боевого самолета до достижения первыми машинами начальной боевой готовности обычно проходит более 10–15 лет. Это намного продолжительнее, чем весь жизненный цикл типичного истребителя 1930–1940-х гг. – от выдачи технического задания до снятия с вооружения последнего образца.
Изменения в мировой политике зачастую происходят быстрее, чем реализуются военно-технические программы. Например, требования к перспективному тактическому истребителю, из которых вырос самый совершенный боевой самолет ВВС США F-22, были выдвинуты еще в 1981 г., в разгар холодной войны. Серийное производство началось в 1997 г., первое воинское подразделение на этих истребителях достигло начальной боеготовности лишь в 2005 г., спустя 14 лет после распада СССР. В 2011 г. производство самолета прекратили ввиду отсутствия противника, который оправдывал бы выпуск столь дорогой машины.
Международный рынок вооружений максимально политизирован. Государства редко принимают решения о закупках того или иного образца только исходя из их тактико-технических характеристик и цены. Обычно политические факторы играют столь же важную роль. Рынок оружия не регулируется ВТО и другими торговыми соглашениями, что делает допустимыми любые формы субсидирования, сговора поставщиков, увязку продажи с другими аспектами отношений и т.п. Для самой страны-экспортера решение о поставке оружия также вписывается в общий внешнеполитический контекст.
Сверхдержавы, подобные Соединенным Штатам или Советскому Союзу, обычно увязывают решение о продаже оружия или военной техники со сложным комплексом взаимных политических обязательств, интересами союзников и идеологическими соображениями. Экспортеры из числа стран «второго эшелона», такие как Китай 1980-х гг. или сегодняшняя Россия, бывают гораздо более свободны в выборе партнеров.
Почему политика должна учитывать интересы ОПК
Прежде чем ответить на вопрос о том, какая внешняя политика отвечала бы запросам оборонной промышленности, необходимо понять, почему интересы российских оружейников должны учитываться внешней политикой государства.
В России провозглашен курс на модернизацию экономики. Нельзя обойти вниманием тот факт, что за всю историю индустриального развития нашей стране удалось выйти на передовые позиции лишь в производстве продукции военного назначения и в атомной промышленности (а также в отдельных смежных с ними секторах). За их пределами существуют лишь единичные островки конкурентоспособности.
При этом едва ли можно говорить о том, что по сравнению с советским периодом конкурентоспособность российской невоенной промышленности кардинально ухудшилась. В 1985 г. на машины и оборудование приходилось 13,9% экспорта СССР. Большая часть гражданских машин и оборудования на особых финансовых условиях и нередко по льготным кредитам направлялась в страны социалистического лагеря. В советском экспорте на рынки капиталистических стран соответствующая доля была ничтожно мала (около 2%).
Таким образом, за пределами ОПК (ответвлениями которого по сути являются космос, гражданский авиапром и значительная часть нынешнего автопрома) и атомной промышленности в России (и до нее – в Советском Союзе), за очень небольшими исключениями, нет опыта успешного развертывания высокотехнологичных производств современного уровня. На данный момент оборонная и атомная промышленность являются главными центрами инновационной активности. Именно там создается основной спрос на квалифицированные научно-технические кадры и на качественную систему образования. Только в этих отраслях сконцентрированы специалисты и опыт, необходимые для решения сложных управленческих задач в сфере промышленного развития.
Перекос в сторону военного строительства в СССР, вероятно, был ошибочным, но на данный момент ОПК и атомпром – единственные островки современной высокотехнологичной экономики. Модернизация невоенной промышленности по многим направлениям предполагает создание целых отраслей на пустом месте, поскольку все, что было сделано предыдущими поколениями, оказалось негодным или утрачено. Без опоры на потенциал оборонной и атомной индустрии эти задачи не будут решены в разумные сроки, независимо от масштабов капиталовложений, и российское руководство прекрасно это понимает. Никакие дополнительные инвестиции не обеспечат быструю подготовку квалифицированных технических кадров, создание научных школ, накопление опыта реализации сложных проектов.
Оборонка и международное сотрудничество
В настоящее время российский ОПК переживает смену парадигмы развития. В течение большей части постсоветского периода Вооруженные силы были вынуждены по существу прекратить закупки обычных вооружений, полагаясь на наследие СССР. Предприятия оборонной промышленности, которые смогли выжить в 1990-е и первую половину 2000-х гг., должны благодарить за это главным образом китайскую и индийскую армии, но не российские Вооруженные силы.
Ситуация радикально изменилась в 2007–2008 гг., когда Россия перешла к резкому наращиванию расходов на государственный оборонный заказ (ГОЗ), а новый министр обороны Анатолий Сердюков приступил к масштабным реформам в своем ведомстве. По состоянию на 2011 г. экспорт продукции военного назначения составил 12 млрд долларов, в том числе 10,7 млрд по линии «Рособоронэкспорта» (в 2010 г. – 8,7 млрд). В том же году ГОЗ составил 581,5 млрд рублей (18,07 млрд долларов).
Хотя российский оружейный экспорт продолжает расти, внутренние закупки увеличиваются опережающими темпами: советская техника, выпущенная в 1980-х – начале 1990-х гг., нуждается в безотлагательной замене. Масштабная государственная программа вооружений до 2020 г. объемом 20 трлн рублей подвергается критике со стороны многих авторитетных специалистов, таких как бывший министр финансов Алексей Кудрин. Но даже он не отрицал необходимости наращивания расходов на перевооружение – дискуссии касались главным образом темпов.
В то же время изъяны и слабости, доставшиеся отечественной промышленности от Советского Союза, усугубились длительным периодом недофинансирования 1990-х – начала 2000-х годов. Экспорт по-прежнему крайне важен для развития оборонной промышленности, но его значимость снижается. Зато растет потребность ОПК в привлечении передовых иностранных технологий и оборудования и в конечном счете в масштабной интеграции в международные проекты. Первые шаги уже предпринимаются – например, развивается сотрудничество с Италией в сфере создания легкой бронетехники, с французской помощью производятся тепловизоры и т.д.
Таким образом, российское правительство должно, с одной стороны, твердо отстаивать право России поставлять оружие на ее традиционные рынки в развивающихся странах, а с другой – работать над укреплением военного доверия и сотрудничества с США, странами Евросоюза, Израилем, Южной Кореей и Японией. Реализация такой стратегии потребует сложного маневрирования, действия будут главным образом ситуативными. Для Запада интеграция российского ОПК в международные проекты – гораздо более эффективный способ снизить заинтересованность Москвы в поставках оружия антизападным режимам, чем прямое давление.
ОПК и внешняя политика: китайский пример
Столкнувшись в 1980-е гг. с резким сокращением внутреннего оборонного заказа, Китай перешел к экспансии на мировых оружейных рынках, не считаясь с политическими ограничениями. Наращивая сотрудничество с традиционными партнерами, такими как Пакистан и КНДР, китайцы выходили и на новые для себя рынки, в том числе на страны, еще недавно недружественные. Так, в Соединенные Штаты поставлялись истребители J-7 (клоны советских МиГ-21), там они изображали на учениях советские машины.
Громкой сделкой, вызвавшей максимально негативный для репутации КНР резонанс, стала в 1987 г. поставка Саудовской Аравии 50 баллистических ракет средней дальности «Дунфэн-3». Пекин предоставил арабам стратегическую ракетную систему, позволявшую наносить удары не только по территории Израиля, но и по части Европы, при этом в силу низкой точности она не имела никакой ценности без ядерной или химической боевой части (которой саудовцы, к счастью, так и не обзавелись). Это не мешало КНР в то же самое время приступить к развертыванию плодотворного военно-технического сотрудничества с Израилем, который до 2002 г. являлся важным источником военных технологий для Пекина.
Настоящим спасением для военной промышленности Китая стала ирано-иракская война. Пекин продавал оружие обеим сторонам. Например, Иран в 1980-е гг. получил из КНР 720 танков тип 59, 520 130-мм пушек тип 59-I, около 200 истребителей J-6, J-7 различных модификаций, около 300 БМП тип 86. Поставки Ираку включали в себя около 1300 танков тип 59 и тип 69, 650 гусеничных БТР (типов 63 и 85), 720 130-мм пушек, большое количество противокорабельных ракет и даже четыре морских бомбардировщика-ракетоносца H-6D, бывших большой редкостью в самой Народно-освободительной армии Китая. Продажа обеим сторонам стрелкового оружия и боеприпасов не поддается подсчету. Китайское оружие было расходным материалом той войны, им были оснащены рядовые бойцы, в то время как более современное советское и западное оружие поступало в элитные подразделения.
Официальные данные об объемах китайского экспорта вооружений в 1980-е гг. не опубликованы. Имеющиеся подсчеты Стокгольмского института исследований проблем мира СИПРИ (крайне приблизительные) показывают, что максимального значения китайский военный экспорт достигал в 1987 и 1988 гг., когда за рубеж было продано военной продукции на 3,2 и 2,2 млрд долларов соответственно (в ценах 1990 года). Данные показатели не перекрыты до сих пор: с учетом инфляции для достижения уровня 1987 г. экспорт в 2010 г. должен был бы составить 5,27 млрд долларов, фактически же, по большинству оценок, он был примерно вдвое ниже.
Экспорт оружия, невзирая на политику и идеологию, сочетался с политикой расширенного импорта военных технологий из США и Европы. В 1980-е гг. начался новый этап развития китайского вертолетостроения с помощью французов; при содействии Франции и Италии было освоено производство новых систем ПВО малой дальности, некоторые из которых пошли в серию уже после официального прекращения военно-технического сотрудничества в 1989 году. С помощью Франции также было развернуто производство китайских БТР семейства WZ-551, основных колесных боевых машин современной французской армии.
Таким образом, несмотря на то, что как раз в 1980-е гг. китайский ОПК столкнулся с серьезным техническим застоем и полным устареванием всей линейки производимой продукции, это было время его максимальных коммерческих успехов. Китайский пример исчерпывающим образом показывает, насколько оружейный рынок зависит от внешнеполитических факторов. КНР, являясь, подобно сегодняшней России, политически независимой крупной державой «второго эшелона», смогла, с одной стороны, обеспечить свои интересы в сфере экспорта оружия, а с другой – привлечь иностранные технологии.
Какая внешняя политика отвечает интересам ОПК
Интересы ОПК в сфере внешней политики предполагают соблюдение набора противоречивых требований. Оружейникам нужен баланс внутреннего спроса и экспорта. Экспорт должен при этом обязательно сочетаться с включенностью в международную кооперацию. Промышленности требуется возможность приобретать за рубежом оборудование, комплектующие материалы, технологии и широко задействовать иностранных специалистов. В изоляции, с опорой только на собственный промышленный и научно-технический потенциал, успешное развитие ОПК в современном мире немыслимо, подобного примера нет ни в одной крупной стране.
Длительность и капиталоемкость военных программ означает, что первостепенную важность имеет стабильность спроса – как внешнего, так и внутреннего. Государство нуждается в долгосрочном внешнеполитическом планировании, прогнозировании возможных угроз национальной безопасности, что, в свою очередь, позволит избежать неожиданных поворотов в военном строительстве, изменений приоритетов, отказов от многолетних программ вооружений и т.п.
Важно также, чтобы государство проводило независимую внешнюю политику и обеспечивало национальную безопасность, опираясь главным образом на собственные силы и избегая тесных военно-политических союзов. Так может быть на длительный срок гарантирован устойчивый спрос на продукцию отечественных производителей вооружений. С точки зрения перспектив российского ОПК (наращивания экспорта, с одной стороны, и расширения возможностей для международной кооперации – с другой), оптимальным является проведение Москвой самостоятельной многовекторной внешней политики, максимально свободной от идеологии.
Конфронтация с какой-либо страной или группой стран приведет к закрытию их рынков для ОПК и сокращению возможностей для взаимодействия. Например, антизападная риторика может поставить под угрозу сотрудничество со странами Евросоюза и Израилем, важное для отечественной оборонной промышленности, а также необходимую для космоса и гражданского авиапрома кооперацию с Соединенными Штатами.
Вступление в военно-политический союз с иностранной державой также ведет к потере рынков. В качестве классического примера можно привести Израиль, которому под жестким давлением Вашингтона пришлось в 2002–2003 гг. свернуть масштабное и крайне выгодное сотрудничество с Китаем, разорвав со значительными убытками для себя уже заключенный крупный контракт на самолеты дальнего радиолокационного обнаружения PHALCON и беспилотные летательные аппараты Harpy. С американским нажимом связано и сохранение эмбарго ЕС на поставки оружия в КНР, крайне вредное для европейской индустрии. Попытки отдельных стран, например, Франции и Италии, добиться отмены эмбарго пока не привели к результату.
Вступление России в военно-политические союзы несет для ОПК очевидные риски. Например, поддерживая тесные дружественные отношения с Пекином, Москва активно участвует в программах модернизации вооруженных сил Индии и Вьетнама, соседствующих с Китаем и явно обеспокоенных ростом его мощи. Будь союзнические отношения с КНР формализованы, Россия оказалась бы перед выбором, который она делать не желает. Установление тесного партнерства с США, маловероятное в нынешних условиях, но в принципе возможное в будущем, скорее всего привело бы к требованиям американской стороны ограничить сотрудничество с Китаем, что также сопряжено с серьезными политическими и экономическими издержками.
Нынешняя российская политика в целом вполне отвечает интересам отечественного оборонно-промышленного комплекса. Россия не вступает в союзы, готова продавать оружие всем странам, которым его можно поставлять в соответствии с законом, и стойко сопротивляется давлению, когда военно-техническое сотрудничество вызывает недовольство у других государств.
Экспорт оружия и страны-изгои
При экспорте оружия в страны, находящиеся в международной изоляции, Россия вовсе не придерживается каких-то абстрактных антизападных принципов. В каждом конкретном случае взвешиваются возможные плюсы и минусы. В прошлые годы Россия неоднократно отказывалась от уже заключенных контрактов с такими государствами, как Сирия и Иран (например, по продаже комплексов С-300). В 1995 г. был подписан известный протокол «Гор–Черномырдин», в соответствии с которым Россия обязалась завершить действующие контракты и прекратить поставки оружия в Иран к концу 1999 года. Отмена сделок по политическим мотивам, например, под влиянием Америки и Израиля, не раз случалась и в дальнейшем. Все эти договоренности носят закрытый характер. Предание огласке в ходе президентской избирательной кампании в Соединенных Штатах (2000) секретных деталей российско-американских соглашений по Ирану Москва использовала в качестве формального обоснования для возобновления ВТС с Тегераном.
Попытки прямого и публичного давления на Москву с целью заставить ее прекратить поставки оружия, как правило, не приносят результата. Поведение России в ходе нынешнего кризиса вокруг Сирии лишь подтверждает этот факт. Американские заявления об использовании российского оружия в ходе репрессий против сирийской оппозиции, вызвавшие значительный резонанс в мировых СМИ, кажется, лишь укрепили решимость Кремля продолжать выполнять все ранее заключенные контракты.
В то же время стоит обратить внимание, что, продолжая поставлять сирийцам ранее законтрактованные системы для «большой войны» (зенитные ракетные системы, противокорабельные ракеты, учебно-боевые самолеты), Россия не предлагает Дамаску системы вооружений, приспособленные для противоповстанческих операций. К ним, в частности, относятся бронеавтомобили «Тигр», образцы специального и снайперского оружия, предметы экипировки для бойцов спецподразделений и полиции, специальный автотранспорт и т.п. Во всяком случае, любая информация о подобных поставках сейчас отсутствует. По некоторым данным, имеет место прекращение продажи в Сирию стрелкового оружия, причем это было политическим решением Москвы.
В целом Россия готова принимать во внимание возможные негативные последствия военно-технического сотрудничества с иностранными государствами и может заключать секретные сделки, но всегда будет предельно негативно реагировать на прямое давление. Такая политика вполне отвечает интересам российской оборонной промышленности и России как государства.
Планирование и координация
Проблемой российской стратегии в сфере внешней политики и национальной безопасности является недостаток долгосрочного планирования, что приводит к периодическим пересмотрам концептуальных установок и влияет на программы перевооружения. Отношения с Вашингтоном с начала XXI века уже пережили несколько циклов спада и подъема, что отражалось на российском военно-техническом сотрудничестве с третьими странами. Решение президента Дмитрия Медведева предоставить ливийского лидера Муаммара Каддафи его собственной судьбе и не мешать военной операции НАТО обошлось российскому ОПК примерно в 4 млрд долларов упущенной прибыли.
Стратегическое планирование развития Вооруженных сил много лет осуществлялось под влиянием инерционных советских принципов, а затем испытало на себе воздействие радикальных реформ, идущих в Российской армии. Судя по известным заявлениям, Москва исходит из тезиса о постепенном ухудшении, дестабилизации военно-политической ситуации в мире, но, насколько можно понять, какой-либо системной картины будущих угроз она не имеет. Российское руководство осознает эту проблему, и в течение 2012 г. предполагается создать агентство по долгосрочному планированию в сфере нацбезопасности (мера была предложена в свое время вице-премьером по ОПК Дмитрием Рогозиным и включена в Указ № 603, подписанный Владимиром Путиным 7 мая 2012 года).
Более серьезны проблемы российской внешней политики на тактическом уровне. Экспорт вооружений, особенно в развивающиеся страны, часто осуществляется по комплексным договоренностям, которые также предусматривают контракты в сфере гражданского торгово-экономического сотрудничества, взаимные политические уступки на международной арене, списание старых долгов и другие аспекты взаимодействия. Для достижения результата нередко требуется быстрая увязка интересов различных ведомств и госкомпаний и способность контролировать выполнение принятых решений всеми участниками сделки с российской стороны. И то и другое получается не всегда. Важнейшей проблемой остается громоздкость процедур и длительность межведомственных согласований, приводящих к растягиванию рассмотрения заявок иностранных покупателей на много месяцев. В то же время необходимо отдавать себе отчет в том, что эти трудности являются следствием глобальных проблем российского госаппарата: слабой кадровой базы, неотлаженности бюрократического взаимодействия и невысокой эффективности работы чиновников.
