Возможно, эпоха военного вмешательства США в дела Центральной Азии завершилась с выводом войск из Афганистана, но это не означает, что влияние Вашингтона также должно исчезнуть. Освободившись от щекотливых политических моментов выстраивания отношений с марионеточным правительством, Вашингтон может сохранить значимую роль в регионе.
Ошеломляющая победа движения «Талибан»[1] в Афганистане вызвала волну гнева в адрес президента США Джо Байдена. Критики обвиняют его администрацию не только в плохом управлении выводом войск и подрыве авторитета Вашингтона в мире, но и в том, что она оставила вакуум власти и силы в Центральной Азии, который с энтузиазмом заполнят Китай и Россия. В одном из новостных сообщений отмечалось, что «главные противники Америки реально возликовали… после краха поддерживаемого США правительства в Афганистане».
Однако эти критики упускают из виду, что в Центральной Азии больше не царит анархия, как двадцать лет назад, когда талибы правили в международной изоляции. Сегодня там установился региональный порядок, который может приспособиться к отсутствию Вашингтона.
Вторжение Соединённых Штатов в Афганистан после 11 сентября вызвало глубокие изменения в политической динамике этой части мира. Соседи Афганистана научились ориентироваться в зачастую противоречивых требованиях США и их либерального международного порядка, одновременно поощряя негативную реакцию китайцев и русских на постоянное американское военное присутствие. В результате сегодня Центральная Азия представляет собой многополярное пространство, где действуют разные страны через новые организации, нормы и системы отношений, пересекающиеся с сетями и организациями Соединённых Штатов и их союзников, а также конкурирующие с ними.
В рамках нового порядка всё ещё есть рычаги, которыми могут воспользоваться американские политики для продвижения более умеренной и целенаправленной повестки дня. Соединённые Штаты больше не конкурируют напрямую с КНР и Россией, и маловероятно, что США в ближайшее время снова введут в Афганистан многочисленный воинский контингент. Тем не менее Вашингтон может предложить альтернативные формы взаимодействия (в частности, в области экономического развития, помощи в борьбе с коррупцией и организацией здравоохранения), подтвердив таким образом, что он остаётся не то чтобы незаменимым, но важным игроком.
Дни славы
Сразу после 11 сентября Соединённые Штаты заключили ряд соглашений о создании военных баз, использовании воздушного пространства и материально-техническом обеспечении своих вооружённых сил в Центральной Азии с целью поддержки кампании в Афганистане. Но эти новые партнёрства – особенно крупные объекты в Узбекистане и Киргизии – вызывали сильную озабоченность: как поддержка США может повлиять на внутреннюю политику этих стран? Автократический президент Узбекистана Ислам Каримов рассматривал своё новое партнёрство с Вашингтоном как возможность придать легитимность проводимой им внутренней кампании против исламистских боевиков. Американское военное присутствие в Киргизии обеспечило аналогичную международную легитимность президенту Аскару Акаеву, кумовство которого неуклонно снижало его репутацию единственного реформатора в регионе.
Целью помощи было укрепление местных программ борьбы с терроризмом и оборотом наркотиков, а также безопасности границ. То есть требовалось наращивать усилия, направленные на поддержку военных операций под руководством США, которые предлагали определённые услуги за доступ к военной базе. Однако партнёрство с американцами и другими союзниками по НАТО также работало в обратном направлении, позволяя странам Центральной Азии практиковать свою фирменную разнонаправленную (или многовекторную) внешнюю политику, которая предполагала балансирование каждой из этих стран в выстраивании отношений с Соединёнными Штатами, КНР и Россией. При этом они использовали потенциальное влияние соперничающих держав для получения внешней поддержки и привилегий.
Китай и Россия, со своей стороны, быстро согласились с внезапным вторжением США в Большую Центральную Азию, и у них были на то собственные причины. Президент России Владимир Путин стал первым мировым лидером, позвонившим президенту Джорджу Бушу после терактов 11 сентября 2001 г. и предложившим российскую поддержку американской кампании в Афганистане. На встрече с Бушем в Техасе в ноябре 2001 г. Путин подтвердил: он не обеспокоен тем, что Соединённые Штаты используют своё новое военное присутствие для усиления геополитического влияния. В то время российский президент рассматривал партнёрство с Америкой как возможность утвердить Москву в качестве важного глобального игрока и региональной силы. Китай также оппортунистически принял американское военное присутствие, используя его для того, чтобы переквалифицировать уйгурские группы в Синьцзяне в филиалы «Аль-Каиды»[2] и, следовательно, в законные цели войны с терроризмом. Американские чиновники пошли навстречу, положительно ответив на просьбу Пекина внести Исламское движение Восточного Туркестана в чёрный список террористических организаций Госдепартамента и разрешив китайским следователям доступ к уйгурским заключённым на базе Гуантанамо.
В считанные месяцы военная интервенция, как казалось, перекроила всю Центральную Азию. Одним махом Вашингтон расправился с «Талибаном», расширил присутствие в регионе и установил ряд новых партнёрских отношений в сфере безопасности. Центральноазиатские страны поддерживали международную коалицию в Афганистане, принимая жёсткие меры в отношении исламистских боевиков, проводя политические и экономические реформы и разрешая действовать на своей территории группам гражданского общества, открыто выступавшим в защиту прав человека и против коррупции. С американской точки зрения будущее тогда выглядело радужным.
Конец мечты
Однако такое оптимистичное восприятие роли Соединённых Штатов в Центральной Азии продлилось сравнительно недолго. Интервенция США ознаменовала пик влияния Вашингтона в Евразии. Почти сразу после свержения «Талибана» американские чиновники столкнулись с неизбежными противоречиями более широкого присутствия в регионе. Необходимость поддерживать партнёрские отношения в сфере безопасности с правительствами стран Центральной Азии плохо совмещалась с желанием укреплять фундаментальные политические права и повышать качество государственного управления. Постоянное военное присутствие Соединённых Штатов также подстегнуло Китай и Россию к развитию собственных конкурирующих институтов, норм и практик, включая такие организации безопасности, как Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и возглавляемая Россией Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).
Хотя американские чиновники надеялись, что сотрудничество в области безопасности подтолкнёт страны региона к реформам, произошло обратное. В Узбекистане Каримов ужесточил авторитарное правление, продлив президентский срок и подавив всю внутреннюю политическую оппозицию. Вскоре стало известно, что узбекские спецслужбы сотрудничали с американскими ведомствами в проведении ряда «чрезвычайных экстрадиций» – похищений и допросов лиц, подозреваемых в терроризме, что вызвало вопросы о том, не поощряет ли сотрудничество с Вашингтоном в сфере безопасности репрессии в странах Центральной Азии вместо либерализации их режимов.
Новые трения и противоречия в регионе также нанесли ущерб отношениям с США. Это стало следствием «цветных революций» в Грузии (2003), Украине (2004) и Киргизии (2005), когда несколько коррумпированных правительств рухнуло на волне протестов против фальсификации выборов. Опасаясь повторения этого у себя в стране, узбекские силы безопасности убили сотни демонстрантов в городе Андижан в мае 2005 года. Двусторонние отношения Ташкента и Вашингтона быстро деградировали, поскольку американские официальные лица осудили операцию и призвали к международному расследованию. Узбекское правительство, в свою очередь, урезало активность американской военной базы на своей территории и изгнало из страны западные неправительственные организации. Поскольку Соединённые Штаты были не готовы предложить новые прямые выгоды режиму, Узбекистан активировал положение о прекращении деятельности базы в конце июля, и американские войска вышли оттуда через несколько месяцев. В 2006 г. Ташкент вступил в возглавляемую Россией ОДКБ, закрепив тем самым свой разрыв с Вашингтоном.
В соседней Киргизии американские официальные лица также столкнулись с рядом политических головоломок, которые поставили под вопрос статус базы в Манасе – перевалочного пункта почти для всего американского военного персонала, перемещающегося оттуда в Афганистан и обратно. После того как в 2005 г. Акаев был смещён в ходе революции, новый президент Курманбек Бакиев всё глубже погрязал в коррупции и ужесточил репрессии, получая прибыль от продажи контролируемых государством активов и активно содействуя отмыванию денег. Для Бакиева и его приближённых «Манас» и связанные с ним контракты были, прежде всего, возможностью личного обогащения. Несмотря на это, американские официальные лица были вынуждены публично поддерживать этот режим как важного партнёра по операции в Афганистане.
Пытаясь уменьшить влияние США, Китай и Россия воспользовались напряжёнными отношениями между Вашингтоном и региональными правительствами для развития собственных институтов в регионе. Россия расширила деятельность ОДКБ, создала новую базу рядом с американской в Манасе и достигла соглашения с Таджикистаном о размещении более 5 тысяч военнослужащих на территории этой страны. ШОС, основанная в 2001 г. Китаем, Казахстаном, Киргизией, Россией, Таджикистаном и Узбекистаном, становилась всё более антиамериканской. Организация разработала несколько региональных инициатив, включая военные учения, проводимые раз в два года, и собственный центр по борьбе с терроризмом в Ташкенте.
По мере ухудшения американо-российских отношений Кремль дерзко попытался подкупить Бакиева пакетом чрезвычайного финансирования и инвестиций в размере 2 млрд долларов в надежде, что президент Киргизии закроет американскую базу в Манасе. Когда в 2009 г. на совместной пресс-конференции с президентом России Дмитрием Медведевым Бакиев объявил о планах закрыть базу, американцы поспешили её спасти, согласившись увеличить арендную плату почти в четыре раза до 63 млн долларов в год и переименовать базу в «Центр транзитного сообщения Манас», чтобы дезавуировать её военное предназначение. Москва была не рада двурушничеству Бакиева и приветствовала его свержение в следующем году.
Возглавляемые США усилия по стимулированию регионального экономического развития путём интеграции Афганистана в сообщество Центральной и Южной Азии также спровоцировали негативную реакцию. Такие высокие амбиции лишь ускорили реализацию китайских и российских контрпроектов, которые были более осязаемыми и лучше финансировались. Не случайно в 2013 г. председатель КНР Си Цзиньпин объявил об инициативе «Пояс и путь» в казахстанском университете имени Назарбаева. В рамках этого проекта Китай продолжает инвестировать миллиарды долларов в строительство новых трубопроводов, автомобильных и железных дорог, чтобы соединить Центральную Азию с западными провинциями КНР. Россия, со своей стороны, ускорила реализацию собственной региональной экономической инициативы – Евразийского экономического союза. Москва также использовала иммиграционный статус миллионов среднеазиатских рабочих-мигрантов в России в качестве рычага для давления на правительства региона.
К середине 2010-х гг. война и международная интервенция изменили политический порядок в Центральной Азии. Правительства и общественность стали с глубоким скепсисом относиться к внешней политике США, а решение президента Барака Обамы о выводе большей части американского воинского контингента из Афганистана резко контрастировало с усиливающимся участием Китая и России в делах региона. Последние американские войска покинули Манас в 2014 г., оставив Москву в качестве основного покровителя Киргизии. Геополитическая ориентация Центральной Азии быстро приводилась в соответствие с нелиберальными принципами ШОС, которая стремилась бороться с «экстремизмом, терроризмом и сепаратизмом», а также вознести принцип невмешательства на самый высокий пьедестал.
Автократия в наши дни
После ухода Соединённых Штатов из Афганистана страны Центральной Азии, где когда-то располагались американские военные объекты, стали сильнее, чем два десятилетия назад, но не стали демократичнее. Захват власти талибами усилил автократические тенденции в Таджикистане и Узбекистане, поскольку правители ужесточили границы для афганских беженцев и мобилизовали вооружённые силы на случай возникновения пограничных конфликтов. Однако по сравнению с тем, что было двадцать лет назад, государства региона и их новые покровители более прагматичны в отношениях с «Талибаном». Региональные лидеры теперь кажутся искренне заинтересованными в решении проблем безопасности и экономики Афганистана.
В рамках третьей региональной операции Москвы с июля месяца российские войска провели совместные учения с таджикскими и узбекскими войсками в начале августа вблизи таджикско-афганской границы, а китайские подразделения провели антитеррористические учения в Таджикистане несколькими днями позже.
На самом деле Пекин и Москва сейчас координируют свою политику в Афганистане. Обе страны ведут переговоры с «Талибаном», который, похоже, теперь в какой-то мере приветствует внешние связи, поскольку группа стремится добиться международного признания. После того, как в начале июля сотни афганских солдат бежали в Таджикистан, члены делегации талибов посетили Москву, чтобы заверить российских чиновников, что они будут уважать международные границы и гарантировать безопасность дипломатов и дипмиссий в Афганистане. Несколько дней спустя специальный представитель Путина по Афганистану призвал афганское правительство к активным переговорам с «Талибаном».
Параллельно талибы объявили, что будут приветствовать китайские инвестиции и усилия по реконструкции в обмен на поддержку репрессий Пекина в приграничных районах Синьцзяна и против уйгурских групп. Китай и Россия также могут теперь использовать перспективу международного признания «Талибана» и исключения его из санкционированного ООН списка террористических организаций в качестве рычага для получения гарантий реализации своих региональных программ. Афганистан сегодня предлагает Си и Путину ещё одну арену для расширения стратегического партнёрства и реализации совместной программы пересекающихся инициатив в области экономики и безопасности.
Новая эра
Уход Вашингтона и неспособность создать легитимное афганское государство неизбежно подстегнёт разговоры о продолжающемся упадке США и соперничестве великих держав. Страны, которые сейчас сохраняют посольства в Кабуле – в частности Китай, Иран и Россия – являются одними из главных противников Соединённых Штатов. Однако теперь уже этим государствам предстоит решать практические задачи по предоставлению гарантий безопасности, развитию экономических сетей и обеспечению устойчивого политического перехода. Поэтому США по-прежнему будут иметь важные международные рычаги влияния, включая контроль доступа к долларам, необходимым для того, чтобы избежать панического изъятия банковских вкладов населением в течение длительного времени и привлечь крайне необходимое внешнее финансирование со стороны Международного валютного фонда. Американские чиновники, например, могут настаивать на том, чтобы международные доноры обусловили предоставление помощи и финансирование реконструкции инклюзивным политическим переходом и соблюдением фундаментальных прав человека.
Отсутствие войск США и дружественного правительства в Афганистане также открывает для американцев возможности создания новых региональных дипломатических партнёрств и планов. Американские официальные лица могли бы сделать безопасность Афганистана одной из тем будущих двусторонних переговоров с Пакистаном и использовать её для расширения повестки дня регулярного диалога Вашингтона с государствами Центральной Азии в формате С5+1. Американские политики также могут отказаться от своего давнего нежелания взаимодействовать с ОДКБ и ШОС на том основании, что это всего лишь площадки для «узкопрофильной говорильни», и начать регулярные консультации с этими организациями по безопасности и гуманитарным вопросам.
Хотя войска США покидают страну, Вашингтон может оставаться важным фактором будущего Афганистана и Центральной Азии. Освободившись от щекотливых политических моментов выстраивания отношений с марионеточным правительством, американские политики, наконец, смогут вести дела с этим регионом более взвешенно, в том числе путём агрессивного осуществления программы борьбы с коррупцией, направленной против бывших высокопоставленных афганских чиновников, которые присваивали себе средства, поступавшие из-за рубежа. Возможно, эпоха военного вмешательства США в дела Центральной Азии завершилась, но это не означает, что влияние Вашингтона также должно исчезнуть.
Foreign Affairs
