Сегодня данные – основа глобальной торговли. На протяжении десятилетий международная торговля товарами и услугами задавала темп глобализации. Но после мирового финансового кризиса рост торговли остановился, и на смену ей пришёл всплеск трансграничных потоков данных. Судя по пропускной способности, с 2008 по 2020 гг. трансграничные потоки данных выросли в 112 раз.
Мировая экономика превратилась в вечный двигатель данных: она потребляет их, перерабатывает и производит всё большие объёмы. Цифровые технологии трафика данных сегодня обеспечивают международную торговлю товарами и услугами, а иногда заменяют её. Фильмы, которые раньше в основном продавали на DVD, сегодня распространяются на стриминговых платформах, а новости, книги и исследовательские работы потребляются онлайн. Даже физические товары имеют цифровые компоненты. Автомобиль – не просто корпус вокруг двигателя внутреннего сгорания, он оснащён сложной электроникой и ПО, обрабатывающими значительные объёмы данных. Торговля цифровыми товарами также нуждается в цифровых технологиях – устройствах и программах для отслеживания перевозок, контейнеров, которые генерируют данные и повышают эффективность. COVID-19 ускорил цифровую трансформацию бизнеса, и торговля всё больше уходит в «облако».
Цифровая торговля и трансграничные потоки данных не демонстрируют признаков замедления. В 2018 г. 330 миллионов человек совершили онлайн-покупки из других стран – каждая предполагала трансграничную передачу данных и способствовала росту продаж электронной торговли до 25,6 трлн долларов, хотя лишь 60 процентов мирового населения имеет выход в интернет. Представьте, насколько возрастут объёмы данных с распространением широкополосного интернета в развивающихся странах, где быстро растёт население. Беспроводные технологии 5G позволят мгновенно передавать ещё больше данных, а так называемый интернет вещей резко увеличит межмашинное взаимодействие.
Эти масштабные изменения не просто трансформируют торговлю, они переворачивают мировую политику. Данные связаны с властью даже больше, чем другие компоненты глобальной экономики. Как необходимый источник инноваций, быстро растущий элемент международной торговли, жизненно важный ингредиент корпоративного успеха и ключевой аспект национальной безопасности данные дают невероятные преимущества тем, кто ими владеет. Ими готовы злоупотреблять. Государства и компании, которые хотят обрести особенные преимущества, пытаются контролировать данные. Так же поступают те, кто стремится подорвать свободу и право на частную жизнь.
Хотя трансграничные объёмы данных возросли, а сами они превратились в критически важный источник власти, их потоки по-прежнему неуправляемы. Нынешние правила международной торговли и инвестиций были разработаны 75 лет назад, в совершенно другое время. Они способствовали процветанию и безопасности, помогли миллионам людей выбраться из бедности и в качестве одной из основ экономического миропорядка укрепляли демократию, торговлю и индивидуальные права людей. Но эта система не соответствует сегодняшним реалиям международной торговли.
Если новые правила для цифровой эпохи не сформулируют Соединённые Штаты, это сделают другие. Например, Китай, который продвигает собственную техно-авторитарную модель и признаёт, что разработка правил цифровой власти – важный компонент геополитического соперничества. Американцы должны предложить альтернативу: вместе с коалицией партнёров необходимо разработать новые принципы, раскрывающие потенциал данных для развития инноваций, генерирования экономической мощи и защиты национальной безопасности.
Инновации отныне и навек
Экономисты давно признали: выработка на одного работника – лучший показатель среднего уровня жизни и общей экономической мощи. Чем выше производительность труда, тем больше средний доход семьи и материальное благосостояние населения. Более того, чем интенсивнее производительность, тем выше налоговая база – следовательно, государство может увеличить расходы на оборону и другие проблемные отрасли.
Как повысить производительность труда? Можно инвестировать в капитал, используемый для изготовления вещей – зданий, оборудования, ПО и других. Или создавать новые идеи, инновации, позволяющие работникам более эффективно изготавливать существующую продукцию либо выпускать новую. Инновации способствовали повышению производительности труда в США и обеспечили более половины роста ВВП на душу населения за последнее столетие.
Данные всегда служили ключевым источником новых идей. Бенджамину Франклину нужны были сведения об ударах молнии, чтобы улучшить представления человечества об электричестве. Грегор Мендель изучал горох и открыл законы наследования. Но за последнее десятилетие данные стали ещё важнее для инноваций благодаря развитию компьютерных технологий, облачных хранилищ и машинного обучения. Алгоритмы искусственного интеллекта (ИИ) появились из огромных объёмов высококачественных данных, которые применяются для его обучения и совершенствования. Эти и другие основанные на данных инновации в значительной степени будут определять профессиональную и личную жизнь людей, улучшая качество всего – от беспилотных автомобилей до приложений для занятий спортом и соцсетей.
Рост использования данных обладает огромным экономическим потенциалом по простой, но веской причине: данные – это то, что экономисты называют неконкурентными благами. Почти все экономические товары и услуги являются конкурентными, то есть их использование одним человеком или компанией исключает, что их применит кто-то другой. Баррель нефти, например, – конкурентный товар. А данные – неконкурентный. Их может безо всяких ограничений использовать целый ряд компаний или людей – одновременно и неоднократно. Получившая широкое распространение идея о том, что «данные – новая нефть», не учитывает этого ключевого различия между двумя товарами. Данные способны питать инновации вновь и вновь – подобно солнечному свету, а не ограниченным поставкам нефти.
Поскольку данные неконкурентны, инновации – а следовательно, и экономическая мощь – всё больше зависят от количества и качества данных, доступных людям, компаниям и странам. Данные могут использоваться снова и снова – чем свободнее поток, тем выше вероятность появления новых идей. Возьмём борьбу с пандемией COVID-19. 10 января 2020 г., через месяц после первых случаев, китайские учёные опубликовали онлайн генетическую последовательность нового коронавируса. Вооружившись этими данными, исследователи американской компании Moderna через два дня создали прототип будущей вакцины. Moderna уже разработала концепцию вакцин на базе матричной РНК, всё, что ей было нужно, чтобы создать нечто ценное на основе этой идеи, – новые данные.
Доступ к данным революционным образом меняет другие сферы естественных наук. Всего за тринадцать лет Human Genome Project, международная инициатива во главе с Соединёнными Штатами, расшифровала и опубликовала данные о 3 млрд базовых пар ДНК, которые составляют геном человека. По некоторым оценкам, с 1988 по 2010 гг. экономический эффект от проекта достиг 796 млрд долларов, в том числе более 244 млрд личных доходов в виде 300 тысяч новых рабочих мест.
Данные приносят коммерческий успех. Компании, преимущества которых основываются на сборе, анализе и использовании данных, заняли ведущие позиции на рынке по всему миру. Десять лет назад в десятку самых дорогих компаний входили производители нефти и газа, потребительских товаров, а также банки. Сегодня доминируют технологические компании, обеспечивающие передачу данных. Alphabet, Amazon и Facebook вытеснили BHP Group, Chevron и ExxonMobil. Успешность технологических гигантов обусловлена тем, что они трансформируют огромные массивы данных от миллиардов физических лиц и организаций в новую экономическую ценность для своих потребителей.
Данные важны и для национальной безопасности. Они стимулируют производительность и экономическую мощь, которые гарантируют военное превосходство США. Кроме того, это основная сфера американо-китайского соперничества за экономическое и геополитическое господство – как продемонстрировала, например, борьба за технологии 5G. Новые технологии дают невероятные экономические и стратегические преимущества. По мнению экс-главы Google Эрика Шмидта и бывшего замминистра обороны Роберта Уорка, обеспеченный данными ИИ «на поколения станет самым мощным инструментом во благо человечества», но он также может «использоваться в борьбе за власть».
Поэтому будущее процветание и геополитическая мощь Соединённых Штатов зависит от правил, регламентирующих доступ к данным.
Пёстрая смесь правил
У современных международных институтов нет инструментов, чтобы управлять распространением данных. Они не готовы решать возникшие проблемы и даже не знают, как к ним подступиться. Институциональные рамки международной торговли – в виде Всемирной торговой организации (ВТО) и её предшественника, Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) – создавались в период, когда границы в основном пересекали сельскохозяйственные и промышленные товары, а потоки данных казались фантастикой. Правила ВТО базируются на двух основных классификациях: является ли что-то товаром или услугой и откуда оно происходит. Торговля товарами и услугами регулируется разными правилами, а происхождение продукта определяет применение тех или иных пошлин и рестрикций.
Данные разрушают такую категоризацию. Во-первых, огромный объём данных – например, история просмотров в браузере перед тем, как заказать одежду онлайн, – неоценённые последствия производства и потребления других товаров и услуг. Во-вторых, часто сложно определить, где создаются и хранятся данные. (Из какой страны идут данные по техническим показателям международных перелётов? В какой стране международная компания держит облачное хранилище с данными своих клиентов?) Кроме того, нет согласованной таксономии оценки данных. В случае торгового спора члены ВТО могут обратиться в судебную инстанцию и попросить о разовой корректировке, но это не решит проблему фундаментального несоответствия правил ВТО и природы данных.
Отсутствие признанных международных норм управления данными оставляет без ответа многие вопросы глобальной экономики и национальной безопасности. Должны ли суверенные правительства ограничивать локацию и использовать данные своих граждан в пределах национальных границ? Что означает эта концепция, если облачные хранилища распространены по всему интернету? Должны ли правительства облагать налогом данные из других стран по аналогии с пошлинами на импорт товаров и услуг? Как это будет работать, если потоки данных не оцениваются даже внутри фирм, которые их собирают? Какие методы контроля правительства могут ввести для данных, пересекающих границы? Вправе ли они требовать, чтобы данные хранились внутри страны, чтобы получить к ним доступ?
Отсутствие международных норм также ставит под угрозу частную жизнь. Кто даст гарантии, что правительства не станут злоупотреблять личными данными, нарушая экономические, политические и индивидуальные права граждан? Как правительствам защитить частную жизнь своих граждан и при этом обеспечить трансграничную передачу данных? Сегодня США и ЕС не в состоянии прийти к единым ответам на перечисленные вопросы, это вызывает трения, которые вредят сотрудничеству в сфере торговли, инвестиций и национальной безопасности. Китай же вообще не слишком заботится о частной жизни.
Поскольку единого коллективного ответа пока нет, страны и торговые блоки вынуждены импровизировать. В результате появился целый набор непоследовательных, нечётких, отрывочных норм. В недавние региональные торговые соглашения включены пункты о данных и электронной торговле. Всеобъемлющее и прогрессивное соглашение о Транстихоокеанском партнёрстве[1] запрещает требование хранить данные внутри конкретной страны и введение пошлин на трансграничные потоки электронного контента. Документ признаёт растущую значимость сектора цифровых услуг и не позволяет подписантам требовать исходные коды к ПО компаний. В соглашение Соединённых Штатов, Мексики и Канады (USMCA) включены похожие пункты. Оба документа о свободной торговле призваны обеспечить беспрепятственные потоки данных, но пока не проверены на практике и ограничены сферой действия, так как являются региональными.
Евросоюз ужесточил нормы в Общем регламенте о защите данных (General Data Protection Regulation, GDPR). Документ пытается наделить граждан правом решать, как компании могут использовать их данные, но многие опасаются, что на практике это создаст торговые барьеры для иностранных фирм, работающих в странах ЕС, поскольку выполнение норм потребует существенных затрат и повысит риски ответственности на европейском рынке. Кроме того, новые нормы стали предметом яростных споров и судебных тяжб.
Гораздо большую озабоченность США вызывает цифровая экосистема Китая. Около тридцати лет назад в стране начали создавать «Золотой щит» – комбинацию правовых норм и технологий, ограничивающих потоки входящих и исходящих данных, в частности путём блокирования иностранных сайтов. Китай принял технонационалистическую модель, которая даёт правительству доступ к данным, сгенерированным в стране. Объём этих данных подпитывает инновации, но одновременно укрепляет репрессивную систему контроля и наблюдения – за счёт открытых международных потоков данных.
Теперь Пекин стремится расширить свою модель. Он планирует использовать собственную технологическую индустрию, чтобы доминировать на цифровых платформах, которые управляют данными. Прежде всего речь идёт о телекоммуникационных сетях 5G. Был представлен амбициозный план «Стандарты Китая – 2035» об установлении глобальных стандартов для новых технологий. С помощью так называемого «Цифрового шёлкового пути» и инициативы «Пояс и путь» в целом Пекин работает над распространением своей модели управления данными и расширением доступа к ним, создавая интернет-инфраструктуру за границей и развивая цифровую торговлю.
А что же в Америке? На федеральном уровне правовые нормы не прописаны. Помимо USMCA, никаких других соглашений, касающихся трансграничного потока данных, нет. У Соединённых Штатов пока отсутствует полномасштабный план по выработке технологических стандартов и защите частной жизни в ответ на усилия Китая. В краткосрочной перспективе ситуативные действия – например, давление на другие страны, чтобы они отказались от технологий 5G от китайской Huawei, – могут сработать, но необходим эффективный долгосрочный план, отражающий реальную власть данных.
Нормы для потоков
У Китая есть видение цифровой эпохи, у США нет. В Вашингтоне в основном обсуждают частную жизнь, антимонопольное регулирование и вопросы ответственности. Это важные темы, но нельзя забывать об экономическом потенциале данных, причём произведённых не только внутри страны. Поскольку данные неконкурентны, государства, лишившиеся доступа к ним или не использующие данные, понесут серьёзный ущерб.
Возьмём беспилотные автомобили. Идея не новая, и во многих странах команды инженеров и учёных в принципе способны объединиться и вместе работать над безопасным и функциональным беспилотным транспортом. Но для успеха нужны данные – огромные массивы данных о дорожном движении, переданные автомобилями с сенсорными датчиками. Стране, которая не разрешит компаниям доступ к этой информации, будет трудно развивать эту индустрию. Или возьмём возможности ИИ в здравоохранении – потребуется огромный объём данных рентгена, КТ и других диагностических исследований, чтобы внедрить инновации, спасающие больных и улучшающие качество жизни. Крупные страны, где много людей ездят на машинах по большому количеству дорог и много врачей назначают КТ, естественно, обладают преимуществом при сборе данных. Если небольшие страны, например, Сингапур и Швеция, не получат доступ к зарубежным данным, они проиграют.
Преимущество крупных стран в сфере данных не всем кажется причиной для беспокойства. В конце концов XX век показал, что небольшие страны способны достичь высоких показателей производительности труда и высокого качества жизни. Им это удалось, потому что идеи распространялись достаточно легко, а для инноваций не требовалось так много данных. Но прошлых достижений вряд ли достаточно: массив данных, к которым имеет доступ страна, в итоге скажется на её потенциале. Сегодня нужны огромные объёмы данных, чтобы идеи обрели экономически продуктивное применение. Как отмечал эксперт по ИИ Ли Кайфу, «очень хороший учёный с тонной данных обойдёт великого учёного с небольшим объёмом информации».
Чтобы не упустить эти возможности и заполнить вакуум, пока заполняющийся Китаем, Соединённым Штатам нужно участвовать в разработке новых правил для данных. Сотрудничая со всеми желающими и единомышленниками, следует стремиться к таким рамкам для данных, которые позволят максимизировать их экономический потенциал, не принося в жертву частную жизнь и индивидуальные свободы. Регулирование должно приобрести форму договора, состоящего из двух основных частей.
Первая часть – это набор обязывающих принципов, способствующих трансграничному потоку данных в наиболее датаёмких секторах – энергетике, транспорте и здравоохранении. Часть принципов связана с оценкой данных и определением их происхождения. В традиционной торговле товары и услуги должны иметь цену и установленное место происхождения, точно так же нужно создать таксономию для классификации потоков данных по цене и источнику. Другой набор принципов установит стандарты частной жизни, которым предписано следовать государствам и компаниям при использовании данных (для этого особенно важна анонимизация данных – её обеспечат новые технологии шифрования и квантовые компьютеры). Финальный принцип, возможный только при выполнении первых двух, – максимальная открытость трансграничного потока данных. Как и в случае со свободной торговлей, стороны не могут облагать налогом потоки данных, и это правило требуется соблюдать неукоснительно. Кроме того, обязательно оговорить, что любые негативные последствия свободного потока данных (например, сокращение рабочих мест или уменьшение зарплат) компенсируются программами адаптации работников к цифровой экономике.
Такие стандарты пойдут на пользу всем секторам. Десятки стран получат возможность договориться об обмене данными по беспилотному транспорту, лечению онкологических заболеваний и чистой энергетике. Преодолев разобщённость нынешнего мира, исследователи смогут сообща разработать больше инноваций и внедрить их в большем количестве стран, а не только там, где уже существуют эти индустрии.
Вторая часть – соглашения о свободной торговле, регулирующие капитальные товары, промежуточные и финальные продукты и услуги в конкретных секторах. Главная цель – максимальная польза от инноваций, основанных на данных. Таким образом, традиционные факторы сравнительных преимуществ и глобальной конкуренции позволят всем странам-участницам получить новые беспилотные автомобили, комбинации препаратов для химиотерапии и источники возобновляемой энергии.
Пример такого соглашения существует. В 1996 г. десятки стран, на долю которых приходится 95 процентов мировой торговли в сфере информационных технологий, ратифицировали многостороннее соглашение об информационных технологиях под эгидой ВТО. Документ ликвидировал пошлины для сотен капитальных товаров, связанных с IT, промежуточной продукции и конечных продуктов – от станков до материнских плат и персональных компьютеров. Соглашение стало стимулом для IT-революции, подстегнуло конкуренцию, способствовало повышению производительности для компаний и снижению цен для потребителей.
Инновационный императив
Пока будущее международных институтов неясно, а обязательства Соединённых Штатов перед ними неопределённы, ведущая роль в создании нового регулирования может открыть перед Вашингтоном массу возможностей: тесно сотрудничать со странами-единомышленницами, реформировать и обновлять устаревшие институты, укреплять экономическую мощь и национальную безопасность. Эти нормы станут важным компонентом нового видения роли США в мире. Видения, признающего необходимость развития сильных многосторонних институтов дружественных государств для стабилизации ситуации в мире, чтобы экономические интересы и национальная безопасность не страдали. Лидерство Америки необходимо сохранить, но не за счёт американцев, страна должна восприниматься как сила добра.
Соединённые Штаты и их союзники, безусловно, столкнутся с проблемами при разработке новых международных норм для данных. В мире существует пёстрая смесь непоследовательных и нечётких стандартов для данных, странам и секторам приходится продираться сквозь национальное регулирование. Конечно, некоторые страны предпочтут закрыться и не делиться данными. Американцы переживают глубокий политический раскол, и многие из них скептически относятся к глобальному взаимодействию. Тем не менее новые правила активизируют инновации и упрочат стратегические позиции в условиях экономических проблем дома и соперничества великих держав на международной арене. Федеральное руководство должно объяснить гражданам выгоды от введения новых правил.
Если окажется, что выработать международные нормы для данных слишком сложно, Вашингтон и его партнёры могут сосредоточиться на уже предпринятых попытках решить проблему потоков данных и безопасности. В 2020 г. администрация Трампа объявила инициативу «Чистая сеть», чтобы укрепить партнёрство в сфере данных, стимулировать инновации и защитить частную жизнь. Ранее лидеры G20 в Осаке согласовали инициативу «Свободный поток данных с доверием», призванную сформулировать единые нормы регулирования. А интеллектуальный фундамент для аналогичных усилий закладывает Организация экономического сотрудничества и развития. США могут также запустить подобную инициативу в рамках «четвёрки» – партнёрства с Австралией, Индией и Японией, – чтобы продвигать общие цели в сфере инноваций и безопасности.
В июле 1944 г., через несколько недель после высадки союзников в Нормандии, когда исход Второй мировой войны ещё не был очевиден, американцы собрали делегатов 43 стран в Бреттон-Вудсе, штат Нью-Гемпшир, на конференцию по новым правилам послевоенной международной финансовой системы. Там был заложен фундамент Международного валютного фонда и Всемирного банка – институтов, призванных помочь восстановлению мира после разрушительного конфликта. На фоне очередного кризиса у Соединённых Штатов вновь появилась возможность установить новые международные правила, которые обеспечат мир, процветание и безопасность. Вопрос в том, примет ли Америка этот вызов.
Опубликовано в журнале Foreign Affairs №3 за 2021 год. © Council on foreign relations, Inc.
[1] Документ, подписанный в 2018 г. одиннадцатью странами без участия США, основан на идеях, которые содержались в договоре о Трансатлантическом партнёрстве, заключённом в период администрации Барака Обамы, однако так и не вступившем в силу после выхода Вашингтона из этого документа сразу после вступления в должность Дональда Трампа.
