Украинский кризис способствовал укреплению трансатлантического единства. Ключевыми элементами нового консенсуса стали рост американской вовлеченности в европейские проблемы и консолидация союзников. Достижению единства способствовало почти забытое уже противопоставление России евроатлантическому сообществу. Подобное положение дел не может не беспокоить Москву, существенно ограничивая пространство ее внешнеполитического маневрирования. В то же время достигнутый компромисс носит ситуативный и исключительный характер на фоне сохраняющихся принципиальных противоречий между странами евроатлантического пространства.
Обострение ситуации на Украине стимулировало интенсификацию трансатлантического диалога. Под лозунгами противодействия «российскому экспансионизму» и «единства демократических стран» в последние месяцы значительно вырос объем контактов между Вашингтоном и европейскими столицами.
Сближение позиций проявляется в двух основных измерениях. С одной стороны, возрастает вовлеченность США в европейскую проблематику. Впервые за долгие годы регион попал в фокус внешней политики Вашингтона. С другой — наблюдается редкое единодушие среди основных европейских игроков. Несмотря на частные различия в подходах к украинской проблеме, им удалось сформулировать согласованную линию поведения и добиться ее реализации.
С учетом сохранения противоречий, определявших состояние отношений внутри евроатлантического сообщества в последние годы, встает вопрос о том, насколько устойчивой может оказаться новая сплоченность Запада. Для Москвы, которая не раз использовала зазор в позициях западных союзников для привлечения внимания к собственным интересам, он представляет практическую значимость.
Трансатлантическое партнерство в 2000-х гг.
На протяжении почти полутора десятилетий вовлеченность США в европейские дела существенно снижалась. После распада социалистического блока Вашингтон опасался как хаоса и дестабилизации на огромном евразийском пространстве, так и появления нового геополитического конкурента. К началу 2000-х годов оба эти опасения по большей части развеялись, и США стали больше беспокоить распространение радикальных исламистских сил на Ближнем Востоке и стремительный рост Китая. Внимание к европейской проблематике стало ослабевать.
Европейские союзники начали восприниматься, скорее всего, как мобилизационный ресурс, который можно было задействовать при реализации политики в других регионах. Не случайно в этот период практическое, а не символическое значение приобрели обязательства взаимной помощи в рамках НАТО, которые были реинтерпретированы в духе новой глобальной роли альянса.
Парадокс ситуации — основой трансатлантической солидарности изначально были американские гарантии безопасности европейским партнерам. В 2000-х гг. положение изменилось на 180 градусов. Теперь уже США рассчитывали (не всегда обоснованно) на поддержку союзников при реализации своих инициатив. Собственно европейские проблемы США, за редким исключением, волновали мало.
В этих условиях одним из основных предметов торга между США и их союзниками в последнее десятилетие стал уровень оборонных расходов. Формальным результатом этой дискуссии стала согласованная в рамках НАТО планка — военный бюджет каждого участника альянса должен составлять не менее 2% ВВП. Тем не менее, за редким исключением, европейские страны до нее не дотягивают.
В результате поддержание порядка в Европе и дальнейшее расширение евроатлантического сообщества Вашингтон стремился делегировать Европейскому союзу. Даже «оранжевая революция» на Украине и августовский кризис 2008 г. в Грузии лишь на короткое время возвращали регион в фокус внешней политики Соединенных Штатов.
Американское возвращение в Европу
С начала протестных выступлений в Киеве в 2013 г. вовлеченность США в региональные дела существенно возросла. Вашингтон сумел проявить себя как однозначный лидер западного сообщества. США оказывали мощное политическое давление на стороны политического противостояния в декабре 2013 — феврале 2014 годов, они же и первыми пообещали финансовую помощь Украине после смены власти. В последние полгода высокопоставленные эмиссары из Вашингтона бывают в Киеве едва ли не еженедельно[1].
Соединенные Штаты инициировали практику политико-экономического устрашения Москвы, задействовав широкий инструментарий санкций. Наибольший резонанс в обществе получили запрет на въезд в США отдельных российских политиков и бизнесменов, замораживание их счетов, ограничения против некоторых российских банков [1; 2; 3]. Параллельно США пошли на прекращение выдачи лицензий на товары двойного назначения, отказ от научного сотрудничества, прекращение диалога по взаимодействию в сфере финансового регулирования. Им удалось мобилизовать и своих партнеров, например, обеспечив фактическое прекращение взаимодействия по линии Россия-НАТО и заморозив российско-болгарское сотрудничество по «Южному потоку».
Однако если персональные санкции против представителей политической и экономической элиты стали предметом шуток в московском истеблишменте, то замораживание сотрудничества в финансово-экономической и научно-технологической сферах будет иметь долгосрочные негативные последствия.
Одновременно США активно взялись за успокоение стран Центральной и Восточной Европы, которые в очередной раз постарались использовать «российский экспансионизм» для привлечения к себе международного внимания. В ходе визита в Варшаву в июне 2014 г. Барак Обама прямо подтвердил приверженность США своим военно-политическим обязательствам перед странами Прибалтики, Румынией и Польшей.
Ключевым компонентом американского «дипломатического наступления» 2014 г. стал запуск диалога по украинской проблематике с лидерами Западной Европы. За последние месяцы Барак Обама наладил практически постоянные консультации с руководителями Великобритании, Германии, Франции как в двустороннем, так и в многостороннем формате. Их результаты воплотились в решениях ЕС и НАТО о сворачивании отношений с Россией и активизации сотрудничества с Украиной, политике международных финансовых институтов по содействию новым властям в Киеве, а также в жесткой риторике возрожденной «Группы семи» в отношении Москвы.
Кризис и «программирующее лидерство» США
Сегодня вовлеченность США в европейские проблемы прослеживается более явственно, чем еще полгода назад. Впервые за долгое время дипломатическая машина Вашингтона работает здесь на полную мощность.
Вместе с тем США продолжают руководствоваться в регионе принципами экономии сил и средств. При всех громогласных заявлениях на поддержку новых украинских властей Вашингтон выделил менее 200 млн долларов. В большей степени он полагается на инструменты, не требующие непосредственного финансирования, такие как механизм кредитных гарантий, а также на поддержку партнеров. В частности, МВФ согласился предоставить Украине помощь объемом более 17 млрд долларов. Всемирный банк объявил о финансировании проектов еще на 3,5 млрд. 11 млрд евро обещала зарезервировать для Украины Европейская комиссия.
Аналогичным образом большая часть переговоров по разрешению конфликта на Украине осуществляется без американских посредников. Вашингтон выступал в качестве инициатора переговоров лишь при планировании и проведении четырехсторонней встречи в Женеве (с участием ЕС, России, США и Украины) в апреле 2014 г. Во всех других случаях Соединенные Штаты предпочитали оставаться в тени.
Встречу Виктора Януковича и представителей оппозиции в феврале 2014 г. организовали министры иностранных дел Германии, Польши и Франции. Лидеры европейских стран Ангела Меркель и Франсуа Олланд выступают в качестве ключевых посредников в налаживании диалога между президентами России и Украины. Создание переговорного формата по урегулированию ситуации на юго-востоке Украины проходило при участии представителей ОБСЕ.
Вместе с тем США удерживают ключевую роль в координации действий западных стран, придерживаясь стратегии «программирующего лидерства». В первую очередь Вашингтон стремится определять общую повестку дня, формулировать совместные цели и артикулировать согласованные подходы. При этом основное бремя дипломатических усилий и финансовых расходов ложится на европейских партнеров США.
Подобный подход был не раз опробован действующей американской администрацией, несмотря на его критику со стороны республиканской оппозиции внутри страны. Как показывает пример других кризисов, в частности сирийского, такой подход не всегда позволяет достигать поставленных целей. Вместе с тем, в сравнении с агрессивной и затратной стратегией команды Джорджа Буша-младшего он дает лучшие гарантии против болезненных провалов.
Новый европейский консенсус
Особенностью нынешнего кризиса стало то, что впервые за длительный срок европейские союзники США выступают с общих позиций.
Наблюдаемое нынче единодушие нетипично. Со времен обсуждения иракской проблемы в 2003 году международные кризисы неоднократно становились источником острых противоречий внутри евроатлантического сообщества. Успех нынешних американских попыток консолидировать западное сообщество обусловлен прежде всего ситуацией в самом регионе.
Нет ничего удивительного в том, что даже между столь близкими государствами сохраняются разногласия по отдельным вопросам международной повестки дня. Как отмечает отечественный исследователь А. Д. Богатуров, открытое проявление существующих трений может даже благотворно сказываться на развитии альянсов — оно способствует поддержанию «динамической стабильности» в отношениях партнеров, предотвращая накопление взаимного недовольства.
Между тем в последние годы разногласия между европейскими странами обострились и приобрели системный характер. Прежде всего это касается противоречий относительно перспектив развития ЕС. В то время как страны еврозоны при активной роли Германии пошли по пути углубления финансовой интеграции, один из лидеров объединения — Великобритания — заявляет о возможности выхода из него. Высказанные Лондоном угрозы носят беспрецедентный характер. Ни один из многочисленных кризисов в ЕС в прошлом не сопровождался подобными демаршами.
Вместе с тем серьезные противоречия по принципиальным вопросам сотрудничества сопровождаются удивительным единодушием между государствами — членами ЕС в отношении украинского кризиса. В ходе последних встреч и обсуждений европейские тяжеловесы — Берлин, Лондон, Париж — сформулировали комплементарные позиции как к развитию сотрудничества с Киевом, так и по поводу действий России. Они нашли отражение не только в их собственной политике, но и в практике ЕС.
Сформировавшийся консенсус оказался приемлемым и для стран, придерживающихся более радикальной позиции по ситуации на Украине (государств Прибалтики, Польши и Румынии). При ограниченности собственных военно-политических и экономических возможностей этих стран показательная жесткость их позиции в отношении России[2] остается элементом дипломатического маневрирования. В том, что касается практических действий, они остаются в рамках более сдержанного евроатлантического консенсуса.
После бегства Януковича из Киева в феврале 2014 г. новое руководство Украины практически немедленно получило заверения в европейской поддержке. Символичным стало подписание уже 21 марта 2014 г. политической части соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной. В то же время европейские лидеры не устают повторять требования масштабных политических и социально-экономических реформ на Украине. Их реализацию связывают, прежде всего, с личностью нового президента страны Петра Порошенко.
Государства — члены ЕС поддержали и санкционное давление на Москву. Стремление избежать наиболее болезненных для их собственных экономик ограничений побуждает ведущие страны объединения активно использовать дипломатические средства урегулирования ситуации, не закрывая дверей перед Российской Федерацией и максимально оттягивая введение болезненных мер, которые могут иметь долгосрочные последствия.
Истоки «евроатлантического концерта»
Наблюдаемое сближение позиций ведущих государств Европы объясняется их устойчивыми интересами. В то же время их цели не столько совпадают, сколько дополняют друг друга. Такое положение наиболее ярко проявляется в стратегиях двух ключевых европейских игроков — Великобритании и Германии.
Для Лондона включение стран Восточной Европы в евроатлантическое сообщество — давний приоритет. На протяжении многих лет Великобритания выступала в поддержку расширения ЕС, в том числе за счет Украины [https://www.gov.uk/government/speeches/eu-enlargement-a-uk-perspective]. Этот процесс Лондон рассматривает как альтернативу углублению интеграции Евросоюза. Увеличение числа членов и ассоциированных партнеров ЕС, существенно различающихся в социально-экономическом и культурном плане, по мысли Великобритании, должно привести к размыванию роли традиционного ядра объединения, которое все больше склоняется к реализации федералистских устремлений.
Между тем для ФРГ Украина, как и вся Восточная Европа, в первую очередь представляет объект инвестиционно-экономической экспансии. За последние десятилетия немецкие компании в значительной степени освоили рынки Центральной Европы[3]. Они также активно действуют на постсоветском пространстве. Прежде всего именно им будет выгодно внедрение норм и стандартов ЕС, снятие тарифных барьеров, укрепление политических отношений в рамках Углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли с Украиной. Все это позволит германскому бизнесу еще больше нарастить свое присутствие в регионе.
Таким образом, интересы представителей противоположных подходов к развитию ЕС в случае украинского кризиса оказываются комплементарными. Подобная ситуация не является исключительной в современной европейской дипломатии. На фоне продолжающихся дебатов относительно будущего интеграции мало кого удивляют согласованные действия Великобритании и Германии по лоббированию экономического сближения европейского объединения с Соединенными Штатами, выражающегося в переговорах по Трансатлантическому торговому и инвестиционному партнерству. В этом вопросе интересы немецкой промышленности и лондонского Сити совпадают. Возникновение же ситуативного германо-британского консенсуса существенно повышает шансы достижения общеевропейского и евроатлантического согласия.
В отношении ситуации вокруг Украины к Великобритании с ФРГ оперативно примкнула и Франция. Париж традиционно поддерживает повышение роли ЕС и европейской дипломатии в международных делах. Его пассивность в кризисе у самых границ интеграционного объединения привела бы к дискредитации этих приоритетов.
При этом Франция, действуя в русле общих подходов, не демонстрирует сравнимого с ее партнерами энтузиазма по реализации стратегии сдерживания Москвы. В частности, она не отказалась от ранее согласованных поставок России вертолетоносцев типа «Мистраль», несмотря на введенные санкции и давление Вашингтона.
Пределы западного единства и возможности для России
В условиях ситуативного совпадения интересов основных его участников обострение ситуации в Восточной Европе приводит к оперативной консолидации западного сообщества. Подобное же единство наблюдалось в период «оранжевой революции» в Киеве в 2004 году. Оно также проявлялось в отношении урегулирования в Приднестровье и политических преследований оппозиции в Белоруссии.
Прошлый опыт также свидетельствует — в условиях деэскалации в регионе евроатлантический консенсус столь же быстро распадается. В этом случае интерес США к европейскому региону падает, и Вашингтон переориентируется на другие проблемы. Аналогичным образом снижается и вовлеченность части европейских государств — прежде всего, Франции, но также и Великобритании. Германия переходит к балансированию своих интересов на российском и украинском направлении. Страны Прибалтики, Польша и Румыния без поддержки союзников вынуждены действовать осторожнее, даже в тех случаях, когда их риторика остается алармистской.
Последние две недели уже демонстрируют проявление различий в тональности поведения отдельных стран евроатлантического сообщества. В то время, как Германия и Франция мобилизовали свои посреднические усилия, позиция США по отношению к российской политике остается более скептической. В то же время внимание Вашингтона все более занимает рост дестабилизации в Ираке, что грозит отвлечь его от восточноевропейской проблематики.
России необходимо учитывать повышенную чувствительность партнеров, даже когда они не демонстрируют аналогичной внимательности в отношении ее приоритетов. Консолидация евроатлантического сообщества на антироссийских основаниях не соответствует ее интересам, а скорейшая деэскалация на Украине, пусть она и не будет сопровождаться достижением всех тактических целей Москвы, позволит избежать фронтального противостояния с евроатлантическим сообществом.
Более того, она создаст дополнительные возможности на стратегическую перспективу. Нормализация международной и внутриполитической обстановки лишит правящую элиту в Киеве преимуществ, которые она сегодня получает от мобилизации западной поддержки. В результате ей вновь придется лавировать между ЕС и Россией — внутренних ресурсов развития страны очевидно не хватает.
Что еще более важно, подобная нормализация создаст предпосылки для возобновления взаимодействия с европейскими партнерами в наиболее чувствительных областях, прежде всего в вопросах торгово-инвестиционного и научно-технического сотрудничества. Она также будет способствовать восстановлению предсказуемости в отношениях российских и западных компаний и позволит реанимировать диалог между бизнес-сообществами. Перспективы восстановления российско-американского сотрудничества — менее определенные.
Деэскалация ситуации на Украине не будет означать восстановления сотрудничества России и ее западных партнеров на прежнем уровне. Часть изменений в обозримой перспективе носит необратимый характер. К такого рода результатам относится, прежде всего, возможное расширение присутствия НАТО в Центральной и Восточной Европе. Кроме того, опасения в отношении энергетической безопасности европейских стран, пробужденные украинским кризисом, будут способствовать либерализации экспорта газа из США. Все эти результаты будут иметь негативное значение для России, но они не создают непреодолимых трудностей для нее
В то же время, если Москве удастся обеспечить modus vivendi с Киевом по ситуации на юго-востоке Украины, стоит ожидать эрозии антироссийского консенсуса в западном сообществе. На первый план в отношениях между его участниками выйдут разногласия по поводу направлений развития Европейского союза, затрат на оборону в странах Европы, условий Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства. В отличие от частного украинского сюжета, эти вопросы имеют для евроатлантического сообщества принципиальное значение.
[1] Например, вице-президент США Джо Байден дважды побывал в Киеве с начала 2014 года — в апреле и в июне. Во втором случае он представлял Соединенные Штаты на церемонии инаугурации нового президента Украины Петра Порошенко. В марте Украину посетили две представительные делегации американского Конгресса; еще одна группа членов Палаты представителей побывала в стране в апреле. В мае представители Конгресса также участвовали в наблюдении за ходом голосования на президентских выборах на Украине. Сенатор Джон Маккейн также представлял законодательную ветвь власти на инаугурации Петра Порошенко. Госсекретарь США Джон Керри нанес визит на Украину в марте, а директор ЦРУ Джон Бреннан — в апреле. В апреле и июне Киев также посетили две представительные делегации Министерства обороны США. Кроме того, за первое полугодие 2014 г. состоялось около десятка визитов на Украину заместителей, помощников, а также специальных представителей госсекретаря.
[2] В частности, Польша потребовала разместить на ее территории две бригады НАТО, что, безусловно, не вызвало бы одобрения Москвы.
[3] Блохина А. Е. Некоторые аспекты деятельности ТНК в странах ЦВЕ: проблемы и перспективы // Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: материалы 4-го конвента РАМИ. — М.: МГИМО, 2007. Т. 1. С. 128.
| РСМД
