В последние годы дискуссии по проблеме концептуальных подходов к регулированию миграции в Российской Федерации становятся все более бурными. Как ни странно, ситуация накалилась еще больше после одобрения Правительством РФ в 2003 году Концепции регулирования миграционных процессов. Начало работы над этим документом пришлось на время, когда Федеральная миграционная служба (ФМС) являлась преимущественно социальным ведомством, а доработан и принят документ был уже в пору ее включения в состав российского Министерства внутренних дел. Хотя в добротно составленной Концепции обозначены и основные проблемы, и основные направления деятельности по их решению, она не привела к значительному улучшению ситуации.
Так в чем же недостаток этого да и других документов подобного рода? Во-первых, Концепция не носит обязательного характера, так как одобрена только правительственным распоряжением и лишь рекомендована для реализации федеральным и региональным органам исполнительной власти. Во-вторых, она не подкреплена положениями о конкретных мероприятиях с указанием сроков их проведения и ответственных лиц. План мероприятий по реализации Концепции на 2003–2005 годы, разработанный и утвержденный по поручению Правительства РФ, не мог в силу его недостаточно высокого статуса предоставить необходимые рычаги регулирования миграционных процессов. И, что более существенно, он не подкреплен и финансовыми ресурсами.
Все это привело к тому, что документ, который разрабатывался на протяжении нескольких лет и на который возлагались серьезные надежды, вызывает даже большее недовольство, чем его отсутствие, как таковое. Миграционная концепция есть, а миграционной стратегии нет – парадокс, в котором сегодня сосредоточена основная проблема в области миграции.
РАЗЛИЧИЯ В СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПОДХОДАХ
В чем должна состоять миграционная стратегия в России – вопрос непростой. Строго говоря, существуют две основные стратегические линии миграционной политики. Первая подразумевает отказ от стимулирования притока мигрантов (сдерживание). Это, по сути, политика «закрытых дверей», которая при сохранении нынешней неблагоприятной тенденции развития демографической ситуации в стране чревата тяжелыми последствиями. Вторая – противоположный путь: серьезное стимулирование иммиграции, подразумевающее вовлечение в иммиграционный поток выходцев из стран старого зарубежья (прежде всего из Восточной и Юго-Восточной Азии и других развивающихся стран) и, как следствие, выработку государством особых подходов к их расселению и адаптации. Но есть, правда, и третий, промежуточный, вариант – селективный отбор мигрантов. Он возможен только при серьезном государственном регулировании рождаемости и смертности. Каждая из стратегических линий миграционной политики имеет своих сторонников и противников, но важнее другое. Большинство оппонентов осознаюЂт: если государство серьезно не вмешается в вопросы демографической и миграционной политики, не предпримет в рамках специальных программ дополнительные экономические и финансовые усилия, не закрепит законодательно рычаги финансового и экономического стимулирования миграции, то в ближайшее время Россия столкнется с огромным дефицитом рабочей силы.
Есть два наиболее известных (из опубликованных) варианта стратегии миграционной политики, и некоторые из их принципиальных различий заметны уже на уровне базовых подходов авторов. Речь идет о статье Анатолия Вишневского «Альтернативы миграционной стратегии», опубликованной в журнале «Россия в глобальной политике» (Т. 2, № 6, ноябрь – декабрь 2004 г.), и исследовании коллектива авторов под общей редакцией Леонида Рыбаковского (О. Захарова, А. Иванова, Л. Рыбаковский. Национальная безопасность и демографический рост. М., 2004).
Вишневский считает миграцию преимущественным фактором восполнения населения. У Рыбаковского же ей отведена только компенсаторная (замещающая) роль при условии проведения государственной политики по увеличению уровня рождаемости хотя бы до показателя 1,5–1,6 ребенка на семью и по снижению уровня смертности. То есть миграция, по мнению автора, должна иметь селективный характер.
Несходные стратегические установки порождают и различия тактического характера. Это, в частности, касается вопроса, кого следует принимать, а кому – отказать, ответ на который может быть найден, во-первых, исходя из принципа территориальной общности и национальной принадлежности потенциального мигранта. Рыбаковский отдает приоритет русскоязычному населению из государств – участников СНГ и стран Балтии, Вишневский же придерживается здесь более либерального подхода, а именно: «от этнического к гражданскому пониманию нации и национального». Первый автор основывается на том, что миграционный потенциал ближнего зарубежья по-прежнему высок, второй полагает обратное.
Во-вторых, имеет значение качество иммиграции. Рыбаковский предлагает делать ставку на квалифицированные кадры. А вот Вишневский говорит о возмещении потребности российской экономики в низкоквалифицированной рабочей силе, и в этой связи неясно: необходима ли быстрая натурализация иностранцев в России, или следует идти, в частности, по пути их постепенной интеграции посредством привлечения на работу?
Обе представленные точки зрения базируются на определенных прогнозах развития демографической и экономической ситуаций в России, причем по их пессимистическому варианту. На наш взгляд, при наличии двух противоречивых факторов – сложной демографической ситуации и незаконной миграции, селективный подход более приемлем в качестве приоритетного в государственной стратегии миграционной политики.
ЭТАПЫ И ЗАДАЧИ
Позволю себе высказать в общих чертах собственные соображения о том, как может быть выстроена стратегия миграционной политики в России. Данный анализ, осуществленный с учетом запланированного постепенного роста экономики России, опирается на имеющиеся идеи и точки зрения, в том числе и принадлежащие вышеуказанным авторам. В нем также использованы аналитические материалы по итогам экспертного опроса, проведенного Центром стратегических разработок Приволжского федерального округа при содействии ФМС («Ключевые проблемы в области миграционной политики Российской Федерации»). Проблема будет рассмотрена в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе. Это обеспечит предлагаемую нами стратегию миграционной политики предметно-временныЂми рамками: что именно необходимо сделать и в какой период. Такой подход обусловлен тем, что селекция мигрантов, по нашему мнению, имеет не только пространственный (в зависимости от страны, национальной принадлежности мигранта и т. п.), но и временной аспект, связанный с тем, что улучшение экономической ситуации в стране будет сопровождаться ростом потребности в трудовых ресурсах.
Наша гражданская позиция заключается в том, что стимулирование иммиграции должно происходить параллельно с государственным регулированием рождаемости и смертности в России. Необходимо, чтобы стратегия миграционной политики строилась на принципе равных условий предоставления государством социальной поддержки российским гражданам и иностранцам, изъявившим желание переехать в Россию (с оказанием возможной первоначальной единовременной помощи последним).
Ближайшие год-два – это организационно-правовой этап реализации миграционной политики. Суть данного этапа – предпринять неотложные меры с целью корректировки законодательства и разработки программных механизмов стимулирования иммиграции в Россию, что, в свою очередь, потребует государственной воли. Чтобы предотвратить латентную (скрытую, неучтенную) миграцию и снизить риск нарушений законодательства со стороны властных структур, следует упростить такие процедуры, как выдача разрешения на временное проживание и на привлечение иностранной рабочей силы. Необходима также либерализация законодательства в части, касающейся предоставления российского гражданства бывшим гражданам СССР, длительное время пребывающим в России.
Немаловажно обеспечить создание социально-экономических рычагов, способствующих повышению мобильности населения: развитие рынка труда, жилья (в т. ч. дешевого, для найма), социальной инфраструктуры, совершенствование форм статистического учета и регистрации населения.
И, наконец, должны быть разработаны федеральные программы выхода из демографического кризиса, содействия переселению в Россию иммигрантов (с учетом научно обоснованной стратегии их расселения по регионам), а также социокультурной адаптации коренного населения и мигрантов и формирования у них толерантности. Необходимо сформулировать концепцию информационной пропаганды (через СМИ, в первую очередь электронные, и киноиндустрию) здорового образа жизни, семейных ценностей, отношений терпимости между пришлым и коренным населением. Перечисленные шаги возможны только при условии, если этот период реализации миграционной стратегии будет сопровождаться повышением роли науки, а именно надлежащим финансированием соответствующих исследований в данной области.
Все эти меры следует проводить одновременно с поиском новых форм паспортно-визовой работы, а также с активизацией роли гражданских институтов в оказании различных видов помощи мигрантам, например в оформлении и сборе документов для получения гражданства, вида на жительство, в защите их интересов в судебных и прочих инстанциях и т. д.
Руководить же всей этой работой, объединяя усилия различных министерств и ведомств, и нести за нее ответственность должен координирующий совещательный орган при Правительстве РФ или при Президенте России. Создание такого органа – одна из первоочередных задач первого этапа реализации миграционной политики.
Второй этап – программно-организационный – рассчитан на среднесрочную перспективу (последующие два-три года). В это время предполагается наращивать усилия на тех направлениях, которые были наработаны в начальный краткосрочный период. Во-первых, начнется непосредственная реализация всех перечисленных программ. Во-вторых, будет продолжено (но уже на основе разработанной системы натурализационных фильтров) совершенствование миграционного законодательства. В-третьих, начнется строительство (именно строительство) переселенческой и социальной инфраструктур, способствующих повышению мобильности населения. В-четвертых, произойдет расширение экспорта образовательных и инновационных услуг, также стимулирующего разнонаправленные (как приток, так и отток населения) миграционные процессы.
Третий этап – основной период реализации миграционной политики – долгосрочный, так как займет последующие годы. Это этап селективного отбора, дисперсного расселения, натурализации иностранных граждан из стран дальнего зарубежья. Конкретные действия на этот период должны учитывать итоги реализации миграционной политики в предшествующие годы.
Как уже было сказано, описанная схема будет работать, только если государство примет политические решения о необходимости своего серьезного участия в регулировании миграционных процессов.
СОВРЕМЕННЫЕ ЗАКОНЫ И МЕРЫ
Несмотря на всю сложность проблем в области становления и развития миграционной политики, МВД России и ФМС в полном объеме продолжают выполнять задачи и функции, возложенные на них Президентом РФ.
Остановлюсь на некоторых из инициатив, с которыми выступили в последние годы МВД и ФМС. Наиболее активно обсуждалось два проекта: разработка концепции и программы стимулирования добровольного переселения соотечественников из государств – участников СНГ и стран Балтии, а также изучение вопроса о необходимости создания миграционного кодекса или иного кодификационного документа, структурирующего российское миграционное законодательство.
МВД России (при участии широкого экспертного сообщества, содействии заинтересованных министерств и ведомств, а также с учетом предложений, поступивших из всех субъектов Федерации) подготовило в 2003 году обоснование необходимости разработать государственную программу добровольного переселения соотечественников. В соответствии с существующим порядком это обоснование должно было стать основой для принятия Правительством Российской Федерации решения о разработке соответствующей программы. Значительное сокращение перечня федеральных целевых программ, реализуемых в нашей стране, и отсутствие поддержки со стороны социально-экономических ведомств, отказывающихся возглавить работу над такой программой (имеющей важную социально-экономическую направленность), стали препятствием в реализации этой идеи.
В чем же суть подготовленных предложений, ставших отправной точкой при разработке изложенной в данной статье стратегии российской миграционной политики? В их основу лег тезис о необходимости стимулирования иммиграции преимущественно из государств – участников СНГ и стран Балтии (исключив при отборе потенциальных переселенцев принцип национальной принадлежности). После многократного обсуждения экспертами была предложена структура программы, состоящей из следующих блоков мероприятий:
- разработка законодательства с целью создания правовых механизмов легализации переселенцев и экономических рычагов поддержки добровольного переселения;
- реализация экономических мер (формирование рынка жилья, труда, социальной инфраструктуры, кредитование и пр.), направленных на обеспечение приоритетного права на иммиграцию в Россию категории иммигрантов, уже определенной на первом этапе;
- информационная работа, включающая предоставление потенциальным мигрантам информации о возможностях и условиях переезда;
- создание системы мониторинга процесса добровольного переселения, позволяющей корректировать ход реализации программы.
Кроме того, эксперты настаивали на необходимости учета еще двух аспектов:
- программа должна охватывать соотечественников/переселенцев, уже находящихся на территории России, в том числе с неопределенным правовым статусом;
- экономическое стимулирование процесса добровольного переселения соотечественников/переселенцев должно сопровождаться осознанной государственной политикой в области увеличения рождаемости, снижения уровня смертности, укрепления института семьи, пропаганды здорового образа жизни и общего оздоровления населения России.
Несмотря на значительные первоначальные затраты, такого рода программа должна обеспечить мощный мультипликационный эффект, так как рост экономики России, о котором свидетельствуют данные Министерства экономического развития и торговли и Федеральной службы государственной статистики, будет стимулировать потребность в привлечении трудовых ресурсов.
Что касается миграционного кодекса, то дискуссия 2004 года по вопросу разработки его проекта продемонстрировала противоречивое отношение общественности и экспертов к этой идее. Для Федеральной миграционной службы, в частности, такой документ – не самоцель. Ее главная задача – приведение действующего миграционного законодательства в соответствие с требованиями сегодняшнего дня и реальными потребностями нашего государства.
Снижение численности населения России и защита прав и интересов различных категорий мигрантов, необходимость совершенствования процессов иммиграционного контроля за иностранными гражданами и упорядочения их трудовой деятельности, забота о наших соотечественниках за рубежом – всё это ставит перед государством важную задачу: разработать и принять современное законодательство, отвечающее потребностям развития общества.
ПОВЕСТКА ДНЯ НА ЗАВТРА
В соответствии с международными стандартами и взятыми обязательствами в России на сегодняшний день выработан ряд законодательных и подзаконных актов. Весь существующий в российском законодательстве нормативный массив, затрагивающий права мигрантов, насчитывает в настоящее время более десятка федеральных законов, несколько десятков межгосударственных и межправительственных соглашений, свыше 100 действующих указов Президента России, постановлений и распоряжений Правительства РФ и нормативных актов министерств и ведомств.
Практика применения законодательства показывает, что ряд нормативных документов в нынешней миграционной ситуации утратили свою значимость, некоторые из них вошли в противоречие друг с другом, имеющиеся в законодательстве пробелы затрудняют регулирование миграционных отношений.
В этой связи назрела необходимость в систематизации всего массива законодательных и подзаконных актов. По общему мнению экспертов, проводить систематизацию законодательства целесообразно путем качественной его переработки, кодификации или принятия соответствующего пакета законов. В этом случае потребуются пересмотр действующих правовых норм, устранение несогласованностей и противоречий в правовом регулировании, восполнение пробелов, отмена устаревших законодательных установлений. Это сложная и кропотливая работа, которую следует проводить в определенной последовательности в соответствии с требованиями законодательной техники, опираясь на широкий круг данных, в том числе и на результаты не только юридических, но и социологических, психологических и других научных исследований.
При реализации данных мер возник целый ряд вопросов.
- Что важнее принять в первую очередь – кодекс или базовый закон?
- Должен ли будущий документ касаться вопросов как миграции, так и натурализации (гражданство, вид на жительство и пр.)?
- На чем должна базироваться структура будущего документа? На типологии мигрантов, стадийности миграционного процесса? Или же она явится смешанным вариантом?
- Включать или не включать в этот документ положения, связанные с проблемами регулирования внутренней миграции?
- Следует ли учитывать в документе региональную специфику иммиграционного процесса?
Идея кодекса была отклонена большинством экспертов, первоочередной задачей определено скорейшее совершенствование миграционного законодательства. Но так или иначе разработка кодекса, кодификационного документа или базового миграционного закона должна иметь в своей основе какое-то цементирующее начало – стратегию миграционной политики.
И здесь мы возвращаемся к началу нашего разговора.
В настоящее время завершен упомянутый выше экспертный опрос на тему «Ключевые проблемы в области миграционной политики Российской Федерации», инициированный после дебатов о кодексе.
Из 97 человек, приглашенных к участию в опросе, на нашу инициативу откликнулись 45, в их числе – представители властных структур, академических кругов, неправительственных организаций. По результатам экспертного опроса подготовлены предложения по дальнейшему совершенствованию миграционной политики и законодательства в области миграции, которые в скором времени будут изданы. По сути, эта кропотливая и напряженная работа явилась попыткой определить пути развития миграционной политики.
Проблема миграции, будучи комплексной, в той или иной степени затрагивает компетенцию различных ветвей власти, в том числе федеральных министерств и ведомств, которые так же, как МВД и ФМС, должны осознавать свою ответственность за выработку стратегических подходов, напрямую или косвенно связанных с вопросами миграционной политики.
В этой связи, по нашему мнению, жизненно необходимо воссоздание координирующего совещательного органа (например, правительственной комиссии или комиссии при Совете безопасности), так как реализация миграционной политики возможна только в результате комплексной скоординированной межведомственной деятельности заинтересованных федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Создание такого органа при условии определения государством ясной и понятной стратегии в области миграционной политики позволит на качественно новом уровне реализовать обозначенные концептуальные подходы.
