Вопрос о роли природных ресурсов в обеспечении устойчивого экономического развития привлекает в последнее время повышенное внимание экономистов и политиков. Подавляющее большинство стран с высоким среднедушевым ВВП (Западная Европа, Япония) не могут похвастаться ресурсным богатством. Африка, находившаяся после Второй мировой войны примерно на том же уровне развития, что и Юго-Восточная Азия (ЮВА), сегодня является регионом крайней бедности, тогда как многие страны ЮВА заметно сократили разрыв с развитым миром. Между тем полвека назад представлялось, что Черный континент имеет весьма неплохие перспективы благодаря наличию богатейших ресурсов и относительной близости к европейским рынкам.
Оказалось, однако, что обилие природных ресурсов может стать чуть ли не отрицательным фактором социально-экономического развития. Чем же это обусловлено?
Во-первых, наличие значительных природных ресурсов приводит к тому, что и политическая, и деловая элита сосредотачивают усилия на борьбе за контроль над природной рентой, вместо того чтобы работать над повышением производительности труда. В условиях, когда элита не заинтересована ни в структурных реформах, ни в модернизации и диверсификации экономики, закрывается возможность проведения назревших реформ.
Во-вторых, генерируемый природными ресурсами приток финансовых средств оказывает разлагающее влияние на правящую верхушку. С одной стороны, власть подвергается искушению пойти популистским курсом: она может позволить себе экспериментировать с экономической политикой, принимать экзотические и безответственные решения, негативные последствия которых компенсируются обильными денежными вливаниями. С другой стороны, возрастает риск повышения уровня коррупции, почти неизбежной, когда власть занимается дележом природной ренты.
В-третьих, зависимость от природных ресурсов подталкивает к развитию однобокой (нередко монопродуктовой) экономики, и особенно монопродуктового экспорта. «Голландская болезнь» тормозит развитие неэкспортных (в данном случае несырьевых) секторов экономики: экспорт обеспечивает приток в страну «дешевой» иностранной валюты, что ведет к завышению курса национальной валюты. Это подрывает конкурентоспособность отечественных производителей, ориентированных на внутренний рынок. Тот же процесс приводит к снижению инвестиционной активности, поскольку импорт товаров оказывается более выгодным по сравнению с их производством внутри страны. Естественно, импортозамещение здесь становится практически невозможным, и экономика попадает в сильную зависимость от колебания цен на экспортные товары.
В-четвертых, обилие природных ресурсов становится серьезной преградой на пути политической демократизации. Значительная природная рента, как отмечено выше, препятствует экономическому росту, то есть достижению такого уровня экономического развития, который необходим для формирования устойчивых демократических институтов. Прежде всего это касается тех стран, где подавляющая часть средств государственного бюджета формируется за счет экспорта одного вида сырья (например, нефти). Контроль над этим ресурсом приносит достаточно доходов, чтобы удовлетворять потребности власти и обеспечивать социальную стабильность. Такая ситуация позволяет игнорировать другие источники доходов, оставляя налоговую систему страны в неразвитом состоянии. Отсутствие у властей потребности в значительных налоговых поступлениях фактически дает им возможность не принимать во внимание политические требования общества и создает условия для весьма своеобразного «общественного договора»: мы не берем у вас налогов, а вы не требуете политических прав. Именно так обстоят дела в абсолютных монархиях Персидского залива.
Наконец, в-пятых, существует, по утверждению ряда исследователей, количественно фиксируемая негативная взаимосвязь между наличием природных ресурсов и вниманием властей к развитию образования. Сырьевые сектора предъявляют более низкие требования к уровню квалификации рабочей силы, а потому их доминирование снижает спрос на образовательные услуги.
Дополнительная опасность возникает, когда на страну неожиданно обрушивается поток природных денег, генерируемых благодаря скачку цен на ресурсы. В надежде на обильное поступление доходов государство начинает активно участвовать в разного рода инвестиционных и социальных программах. Возникают амбициозные проекты внешнеполитической экспансии. Стремясь максимально воспользоваться открывшимися возможностями, государство активно заимствует дополнительные ресурсы как внутри страны, так и за ее пределами. В результате, несмотря на обильный приток денег, финансовое положение существенно ухудшается.
Словом, через какое-то время страна, с одной стороны, оказывается вовлеченной в серию сложных и неэффективных проектов экономического и политического характера, поскольку расчет на обилие «дешевых» денег не способствует серьезному анализу затрат и результатов. Кроме того, параллельно она все сильнее втягивается во внешнеполитические авантюры, в которые пустилась под воздействием головокружения от денежного изобилия.
С другой стороны, социально-экономическая структура перестраивается под новую, благоприятную конъюнктуру. Полагаясь на изобилие «дешевых» денег, забывают об эффективности других секторов – ведь недостатки внутреннего производства всегда можно компенсировать импортом. Внутренние производители начинают деградировать, что до поры до времени не заботит власти, убаюканные «сырьевым» ростом.
Когда же источник средств вдруг исчезает (например, из-за изменения конъюнктуры цен), начинается полномасштабный, вплоть до системного, кризис.
Такого рода проблемы в последние десятилетия наглядно прослеживаются при анализе экономико-политических процессов, связанных с колебаниями цен на нефть в результате нефтяного кризиса 1973 года. Особенно показательны в этом отношении Мексика, СССР и шахский Иран.
На рубеже 70–80-х годов прошлого века цены на нефть достигали 90 долларов за баррель (в пересчете на современный курс) и казалось, что экспортеры обеспечили себе безбедное существование. Советские вожди активно проводили политику «нефть в обмен на продовольствие», закупая за нефтедоллары ширпотреб, продукты питания и оборудование для расширения добычи нефти и газа. А президент Мексики Хосе Лопес Портильо тогда не без гордости заявил: «Нашей главной задачей является управление ростом благосостояния».
Мексиканская политика «администрирования изобилия» (термин Портильо) предполагала резкое повышение темпов роста и укрепление экономической самостоятельности через развитие госсектора. Стали развиваться различные инвестиционные программы, темпы роста увеличились с 3–4 % (1975–1977) до 8–9 % (1978–1981), а среднегодовой рост инвестиций составлял 16 %. Бюджет оставался дефицитным, поскольку в ожидании будущих доходов правительство не считалось с этим параметром. Ситуация начала ухудшаться с изменением тренда нефтяных цен в начале 1980-х: ВВП стал демонстрировать отрицательные темпы, песо девальвировали более чем на 40 %, внешний долг вырос с 40 млрд долларов в 1979 году до 97 млрд в 1985-м. Резко ускорилось бегство капитала, золото-валютные резервы снизились до 1,8 млрд долларов. К исходу шестилетнего президентского срока Портильо обвиняли в «растранжиривании нефтяных доходов, экстравагантных внешних заимствованиях, раздувании бюджетных расходов». После отставки ему пришлось уехать из страны, а когда он скончался в начале 2004-го, то не был удостоен государственных похорон, что обычно принято в таком случае.
История СССР достаточно хорошо известна. Советское руководство после непоследовательных попыток реформирования экономики в 1965–1972 годах полностью отказалось от реформ и обеспечивало устойчивые (хотя и невысокие) темпы экономического роста и социальную стабильность путем наращивания экспорта энергоресурсов. Снижение цен на нефть и нарастание бюджетного дефицита подтолкнули Михаила Горбачёва и его коллег к так называемому ускорению, то есть решительным мерам по ослаблению сырьевой зависимости. Усилия по повышению темпов роста вызвали, однако, разбалансирование и распад экономической системы.
Иран – это еще одна страна, режим которой, первоначально выиграв от роста нефтяных доходов, потерпел в итоге полное фиаско. Здесь крах произошел в момент наиболее благоприятной нефтяной конъюнктуры, а не в результате ее ухудшения. Ключевым фактором дестабилизации стала ускоренная модернизация, которая в значительной мере проводилась сверху и не имела глубоких корней во всех сферах экономической и социальной жизни. В результате напряженность в обществе стала резко нарастать, и в конце 1970-х последовал взрыв «исламской революции».
Справедливости ради следует признать, что ряд стран, богатых природными ресурсами, все же достигли очень высокого уровня экономического развития (например, США, Канада, Норвегия). Дело в том, что некоторые специфические обстоятельства способны нейтрализовать негативное влияние обилия природных ресурсов.
Это, во-первых, характер ресурсов с точки зрения возможности монополизации контроля над ними. Значительное количество природных ресурсов, «разбросанных» по стране и не поддающихся монополизации со стороны государства, не становится серьезным препятствием для развития. Примером тому – Норвегия, благосостояние которой изначально основывалось на обилии рыбных ресурсов, и прежде всего трески. Ловля рыбы – не то что добыча углеводородов: местопребывание трески отнюдь не постоянно, ее промысел не требует существенных инвестиций, и государство не имеет возможности ни жестко контролировать доступ к ее добыче, ни накапливать этот ресурс в своих руках. В результате практически любой норвежец мог заняться рыболовным бизнесом, что создавало основу для экономической (а значит, и гражданской) свободы в отношениях с властью. «Вопрос не в том, богата ли страна природными ресурсами или нет, а в том, являются ли эти ресурсы естественной основой для возникновения олигархии и автократии из-за их высокой концентрации, или они служат естественной основой для создания демократии и равенства в результате их широкого распространения», – указывает финский экономист Пекка Сутела.
К этому надо добавить степень диверсификации природных ресурсов. Природное разнообразие и отсутствие явных экономических предпочтений к отдельным видам ресурсов создают основу и для конкуренции, и для диверсификации экономики, и для недопущения формирования монопродуктовых экономики или экспорта. Важно диверсифицировать контроль над ресурсами, не сводя его к государственному, поскольку такая тактика – существенный фактор устойчивого экономического развития, а затем и политической демократизации.
Во-вторых, огромную роль играет политическая ситуация на момент, когда возникает изобилие природных ресурсов. Бывают случаи (довольно редкие), когда оно обрушивается на страну, уже находящуюся на очень высоком уровне экономического и политического развития. Это обеспечивает прозрачность процедур выработки и принятия государственных решений по использованию ресурсов, близкий к нулю уровень коррупции, а также диверсифицированный характер экономики. Таков пример Великобритании и особенно Норвегии, неожиданно получивших в свое распоряжение большое количество углеводородных ресурсов после открытия месторождений в Северном море. Однако даже в этом случае правительственная политика подвергается серьезному риску скатиться в популизм, а в среднесрочной перспективе, как свидетельствует опыт Норвегии последних 20 лет, неизбежно снижение качества экономической политики, испытывающей давление со стороны разного рода лоббистов.
В-третьих, в условиях обилия природных ресурсов экономика способна успешно развиваться в абсолютных монархиях. Поскольку государственный бюджет здесь практически тождествен бюджету правящей династии, а забота о будущих поколениях имеет конкретного адресата – собственных наследников, власти в большей степени способны принимать долгосрочные и эффективные решения, направленные в том числе и на повышение всеобщего благосостояния. Впрочем, подобного рода режимы в современном мире исключительно редки, да и принимаемые ими решения, как показывает практика монархий Персидского залива, не столь уж эффективны в долгосрочном плане.
АМЕРИКАНСКОЕ ЗОЛОТО И КРУШЕНИЕ ИСПАНСКОЙ СВЕРХДЕРЖАВЫ
Сталкиваясь с одним и тем же рядом проблем, правительства разных стран и эпох, как правило, предпринимают схожие шаги и делают схожие ошибки. К таким ситуациям относится и испытание обильным притоком природных ресурсов, особенно когда этот дар объявляется неожиданно и накладывается на политические амбиции страны.
После объединения королевств Кастилия и Арагон (1479) владения Испанской Короны быстро расширялись. В XVI столетии Испания была одним из наиболее сильных государств Европы, а значит, и всего мира. К середине века власть испанского императора распространялась на значительную часть Пиренейского полуострова, Нидерланды, Сардинию, Сицилию и всю Италию к югу от Рима, на владения Габсбургов в Центральной Европе, а также на недавно открытые земли в Америке. Страна имела сильную армию (включая лучшую в Европе пехоту), флот, обширные династические связи с основными королевскими домами Старого Света. На повестке дня стоял вопрос о возникновении новой крупной империи, чему способствовало и избрание в 1519 году испанского короля Карлоса I императором Священной Римской империи под именем Карла V. Деятельность испанских монархов имела к тому же ярко выраженный мессианский характер: подавление мусульманства и протестантизма, объединение всей католической Европы.
Казалось, что и экономические факторы способствуют превращению испанской монархии в настоящую сверхдержаву. В эпоху, когда экономическое благополучие базировалось преимущественно на сельском хозяйстве, Испания доминировала в садоводстве, а также занимала лидирующие позиции в овцеводстве, что создавало базу для успешного развития текстильной промышленности. К этому надо добавить высокий уровень развития сельского хозяйства и некоторых отраслей промышленности в испанских Нидерландах, наличие запасов полезных ископаемых в подконтрольной Испании Центральной Европе (железо, медь, олово, серебро).
Однако главным источником укрепления мощи формируемой империи должны были стать драгоценные металлы, попавшие в руки Испании благодаря открытию Америки и началу освоения ее природных богатств. Новые земли оказались источником денежного металла, тем более ценного, что незадолго до этих событий в Европе произошло удорожание серебра, вызвавшее естественное падение цен на другие товары. Как раз к тому времени были изобретены новые технологические способы получения серебра, что значительно удешевляло его добычу в Новом Свете. Деньги поступали как непосредственно в распоряжение Короны (т. е. государственного бюджета), так и – в еще большей мере – в частные руки, что, естественно, также способствовало обогащению страны и пополнению ее бюджета (через налоги, доходы от чеканки монеты и т. п.). Именно американское золото должно было стать первоосновой для достижения амбициозных политических целей. Возможно даже, что в открывшемся источнике несметных богатств испанский монарх увидел благословение свыше своей католической миссии.
Логика борьбы за сверхдержаву с неизбежностью вела к обострению внешнеполитической ситуации и втягиванию Испанской Короны в военные действия по разным направлениям. Испания погрузилась в череду длительных войн. Активные военные действия, не прекращавшиеся в течение почти полутора веков, потребовали колоссальных расходов. Тем более что именно тогда начались процессы удорожания войн, связанные с переходом от рыцарской конницы к широкому применению огнестрельного оружия.
В условиях металлического обращения серебро и золото создавали, как казалось поначалу, основу устойчивого финансирования страны. Приток драгоценных металлов означал резкое увеличение денежной массы, с одной стороны, и бюджетных ресурсов правительства – с другой. Мощный денежный поток позволил не обращать внимания на экономическую ситуацию, на необходимость выработки современной для той эпохи налоговой и бюджетной политики.
Как это неоднократно повторится впоследствии в ресурсобогатых странах, экономическая политика испанского правительства оказалась поразительно близорукой. Отсутствовала долгосрочная стратегия, которая обеспечивала бы стимулирование производства. Принимавшиеся разрозненные меры ориентировались преимущественно на устранение социальной напряженности и получение дополнительных доходов. Попытки регулировать цены, передача монополий на торговлю важными товарами и их производство, высокие и несправедливые налоги, сохранение таможенных барьеров внутри страны – все эти элементы экономической политики Испанской Короны уже в XVI веке выглядели довольно старомодно.
Скажем, с ростом цен на зерно попытались бороться с помощью госрегулирования цен, а когда это привело к дефициту, решили стимулировать импорт, что окончательно разрушило внутреннее производство и на несколько столетий превратило страну в импортера зерна. Похожим образом обстояли дела с производством тканей.
Налоговая система (с одним из самых высоких в Европе уровнем налогов) оставалась архаичной. Хотя примерно 97 % земель принадлежало аристократии и церкви, прямые налоги собирались с крестьянства, ремесленников и торговцев. Ряд налогов взимался аристократией, которая затем передавала полученные средства Короне. Поэтому налоговая база оказывалась довольно узкой, а налоговая система – неэффективной с точки зрения получения бюджетных доходов и имела исключительно фискальный характер, подавляя, а не стимулируя развитие экономики. Между различными частями империи (и даже внутри Пиренейского полуострова) сохранялись таможенные барьеры, что мотивировалось отчасти фискальными соображениями, а отчасти отсутствием интереса властей к изменению традиций. На территории страны имели хождение разные валюты, превращая конвертацию в болезненный внутренний процесс.
Между тем со временем выяснилось, что обильный приток драгоценных металлов создает серьезные проблемы.
Проблема первая. Потребность в деньгах возрастала быстрее, чем объемы средств, получаемых Короной из заокеанских владений. Несмотря на обилие денежных ресурсов, страна столкнулась с устойчивым бюджетным дефицитом, чего практически не случалось ранее Карлоса I.
С одной стороны, наличие обширных запасов серебра и золота позволяло Короне брать в займы средства в любых количествах, поскольку сохранялась уверенность в способности расплатиться с любыми долгами. С другой – кредиторы легко давали деньги под залог будущих поступлений металла (и под ростовщические проценты). Возникла ситуация, схожая с той, что описывается в современной литературе термином moral hazard (моральный риск. – Ред.), то есть такой, при которой экономический агент может не особенно серьезно относиться к принимаемым решениям.
В Испании первой половины 1570-х годов расходы бюджета в полтора раза превышают доходы, причем значительные суммы идут на покрытие старых долгов. Например, только в 1575-м на выплату старых долгов потрачено 36 млн дукатов, что было эквивалентно доходам за шесть лет. При доходе Короны в 13 млн дукатов в 1577 году накопленный долг государства в 1582-м составлял 80 млн дукатов. В дальнейшем долг продолжал расти, достигнув в 1667 году запредельной для того времени суммы в 180 млн дукатов.
Проблема вторая – инфляция. Возникла своего рода ловушка: обилие денежных металлов не только дает в руки властей значительные денежные ресурсы, но и снижает покупательную способность единицы драгметалла (см. рис. 1). Начала раскручиваться инфляция, что, в свою очередь, сокращало доступные Короне доходы.
Поскольку инфляция была еще малоизвестна Западной Европе, значительная часть доходов казны устанавливалась в абсолютных величинах. Соответственно со временем (во второй половине XVI века) стали падать традиционные бюджетные доходы, зафиксированные в абсолютных суммах (см. рис. 2). В течение какого-то времени выпадающие доходы могли компенсироваться притоком американского золота и серебра, хотя, как выяснилось позднее, этого недоставало для того, чтобы создать устойчивую финансовую базу амбициозной политики испанских властей. Однако уже во второй половине XVI века испанский бюджет сводится, как правило, с дефицитом (см. рис. 3).
Кроме того, поскольку Испания по понятным причинам приняла на себя первый удар обесценения металлических денег, конкурентоспособность испанских производителей, естественно, снижалась: стоимость их товаров в «звонкой монете» оказывалась выше, чем стоимость продукции других стран. Возникал эффект сродни «голландской болезни», хотя его роль была, по-видимому, не столь значительной, как в условиях современных глобальных рынков.
Рис. 1. Рост уровня цен в Испании в XVI веке
Проблема третья. Экономика и политика империи «подстроились» под сложившуюся конъюнктуру валютных доходов, что сделало Испанию крайне уязвимой в двух отношениях. С одной стороны, обнаруживается политическая и коммерческая слабость перед кредиторами, которые, зная, что Корона уже не сможет выжить без их лояльности, получают инструмент для шантажа. С другой – незащищенность от внешних шоков, то есть рост зависимости от конъюнктурных колебаний.
Испания получала иностранные займы под высокий процент у финансового картеля, управляемого генуэзцами, а также у немецких, фламандских и испанских банкиров. В качестве обеспечения выступали как доли в очередном грузе серебра, так и отдельные налоговые статьи, а банкиры получали право на обслуживание финансовых трансакций Короны, в том числе и монополию в сфере международных денежных переводов и обмена валют. В государстве, земли которого были разбросаны по всей Европе, эта функция играла существенную роль не только в экономическом, но и в политическом и военном отношении. Поскольку разные части империи имели в обороте разные валюты, стабильность денежных переводов представляла собой необходимый фактор поддержания политической стабильности. Еще более важным являлось осуществление финансовых трансакций для оплаты расходов по ведению войн. Словом, некорректное поведение должника приводило к отказу кредиторов осуществлять денежные переводы.
Стоило во второй половине 1550-х годов сократиться поступлениям в казну американских драгметаллов, как в 1557-м последовал первый дефолт Короны, а за ним и второй – в 1560 году. (Этому предшествовал дефолт политический, беспрецедентный: Карл V, осознавая, по-видимому, системность характера нараставших проблем, отрекся в 1556-м от престола после сорока лет пребывания у власти).
Любопытно, что, хотя приток драгоценных металлов сократился в 1556–1560 годах более чем вдвое по сравнению с предыдущим пятилетием, их объем был сопоставим с поступлениями чуть более ранних периодов (конца 1540-х и раньше). Однако за пятнадцать – двадцать лет произошли серьезные изменения монетарного и структурного характера. С одной стороны, из-за инфляции покупательная способность американских денег снизилась, а с другой – по мере развития экспансионистских проектов Короны все более усиливалась ее зависимость от новых финансовых вливаний.
К концу XVI столетия Испания попадает в полную зависимость от положения дел в американских рудниках. Страна, имевшая прежде устойчивую финансовую систему, начинает регулярно объявлять дефолты: после 1557 и 1560 годов они происходили в 1575, 1596, 1607, 1627, 1647, 1653 и 1680 годах. Какое-то время (при Филиппе II) Испания еще продолжает расширяться: под ее властью оказывается Португалия с ее огромными восточными колониями (1581). Однако затем последовала череда военных поражений (разгром Непобедимой армады в 1588-м стал одним из самых тяжелых ударов). За финансовым кризисом – денежный: не имея бюджетных ресурсов, Филипп III и Филипп IV начинают прибегать к «порче валюты», сокращая количество драгоценного металла в некоторых монетах. Но это, естественно, дает лишь краткосрочные эффекты для бюджета и никак не может предотвратить общую деградацию. XVII век стал временем неуклонного ослабления экономики Испании и превращения страны во второразрядную державу.
Несмотря на нараставший ком проблем, наследники Карла V продолжали его курс: они сосредотачивали усилия на достижении имперских и мессианских целей, игнорируя необходимость создания благоприятных условий для экономического развития. Усиливалось отставание Испании от других европейских государств, выходивших на лидирующие позиции (Нидерланды, Англия, Франция). Природные богатства (тождественные в данном случае «дешевым» деньгам) сделали свое дело: первоначально создав иллюзию политической и экономической вседозволенности, они способствовали изменению государственных потребностей в соответствии с новым уровнем доходов, а затем привели к тяжелому кризису. Он продолжался в Испании на протяжении последующих четырех веков.
Итак, кризис Испанской империи явился результатом не только и не столько завышения амбиций, сколько непродуманной и неэффективной экономической и бюджетной политики. Сами завышенные политические амбиции были отчасти спровоцированы потоком «дешевых» денег, нарастание которого сопровождалось активизацией усилий по созданию империи.
Истории хорошо известны случаи, когда те или иные страны вели тяжелые и длительные войны, не доводя дело до финансового и экономического краха. К примеру, Нидерланды XVI–XVII веков или Британия XVIII века. Эти государства не имели обильных природных, а как следствие, дешевых финансовых ресурсов, а у власти там находились более адекватные правительства, учитывавшие интересы производства и торговли.
