В основу настоящей статьи легла работа автора The role of the G8 in international peace and security (Adelphi Paper: Oxford University Press, 2003).
Роль «большой восьмерки» кардинально изменилась после вступления в нее России. Из экономической организации Запада «восьмерка» превратилась в глобальный концерт, дан новый стимул к повышению ее роли в сфере международной безопасности. Не обладая в вопросах мира и войны легитимностью Совета Безопасности ООН, она, тем не менее, представляет собой в глазах мирового сообщества более приемлемое средство решения проблем, нежели односторонние действия. В этом смысле «восьмерку» можно поставить на второе место после СБ ООН.
Доведется ли «большой восьмерке» сыграть в XXI столетии ту роль, которую в XIX веке играл европейский Концерт наций? Ответ на этот вопрос зависит от отношений Вашингтона, Москвы и в какой-то степени Лондона, а точнее, от лидеров США, России и Великобритании.
«Восьмерка» и ее роль в сфере безопасности
В этом году саммит «восьмерки» прошел по непривычному сценарию. Сначала мировые лидеры собрались в Санкт-Петербурге, чтобы отпраздновать 300-летие города, а уже потом отправились во французский Эвиан на официальную встречу в верхах. К удивлению журналистов, в центре внимания находилась не мировая экономика, а международная безопасность, ситуация на Ближнем Востоке в целом и в Ираке в частности. Соединенные Штаты использовали эту возможность, чтобы добиться от остальных государств поддержки своего плана по противодействию транспортировке ракет и компонентов ОМУ.
Если бы журналисты как следует изучили историю саммитов «семерки» и «восьмерки», возможно, их не так удивила бы нынешняя повестка дня. С момента своего основания в 1975 году эта организация играет значительную роль в деле обеспечения мира и безопасности, причем круг ее задач постоянно расширяется. В 1970—80-е «семерка» координировала стратегию Запада в отношении Советского Союза, привлекла Японию к дискуссиям по вопросам политики безопасности, выработала линию поведения в случаях воздушного терроризма и захвата заложников. В тот же период «семерка» включила в свою повестку дня такие «новые» угрозы безопасности, как международный наркотрафик и увеличение потоков беженцев.
В 1990-е годы «восьмерка» немало сделала для того, чтобы «переманить» президента Бориса Ельцина, то есть Россию, в западный лагерь. Вывод российских войск из стран Балтии, отказ Украины от ядерного потенциала, готовность Москвы принять расширение НАТО – все это частично заслуга «семерки-восьмерки». Членство в клубе было тем самым пряником, который помог убедить Ельцина пойти на компромисс с США и Западом.
Но кульминационным моментом деятельности «восьмерки» в сфере безопасности стал косовский кризис 1999-го. После того как долгие попытки Совета Безопасности ООН и Контактной группы потерпели фиаско, клуб сыграл неоценимую роль в том, что Запад и Россия сумели выработать общую позицию. Проект резолюции СБ ООН № 1244, которая легла в основу мирного решения, был выработан на экстренной встрече министрами иностранных дел «восьмерки» и уже через несколько часов принят на заседании Совбеза в Нью-Йорке.
После терактов 11 сентября «восьмерке» предрекали центральную роль в деле борьбы с терроризмом. Директор Международного института стратегических исследований Франсуа Эйсбур предложил возложить на «восьмерку» ключевую роль в борьбе с терроризмом: форум, на котором мировые лидеры могли бы выработать «новые правила игры, необходимые сегодня для эффективной борьбы с терроризмом в глобальном масштабе». Грэм Эллисон, Карл Кайзер и Сергей Караганов развили эту идею, призвав создать на основе «восьмерки» новую структуру – Глобальный альянс безопасности.
Италия, которая председательствовала в клубе в 2001 году, выступила с предложением провести специальный саммит для координации усилий против международного терроризма. В декабре 2001-го премьер-министр России Михаил Касьянов и его канадский коллега Жан Кретьен отметили необходимость «расширения сотрудничества “восьмерки” и других международных организаций в таких важнейших областях, как укрепление стратегической стабильности, нераспространение ОМУ, ядерное, химическое и бактериологическое разоружение».
В Америке к этой идее отнеслись довольно прохладно. Госсекретарь Колин Пауэлл заявил, что не видит необходимости в созыве саммита «восьмерки», поскольку Вашингтон и без того удовлетворен «реакцией мирового сообщества, проявившего небывалую солидарность с Америкой». Администрация США не стремилась привлекать «восьмерку» как целостную структуру к совместному руководству борьбой с терроризмом. Вместо этого ей предложили четко оговоренную, чисто техническую роль: министры финансов стран-участниц должны были скоординировать стратегию искоренения финансовых источников терроризма. Иными словами, Вашингтон принял помощь министров финансов «большой восьмерки», но отказался от содействия «восьмерки» как одного из инструментов обеспечения безопасности.
Оздоровление отношений в Эвиане
Встреча в Санкт-Петербурге и саммит в Эвиане стали важными шагами на пути к восстановлению добрых отношений между мировыми державами после разногласий, вызванных войной в Ираке. С точки зрения «восьмерки», эти две встречи были очень значимы, поскольку продемонстрировали, что организация вернула себе лидирующие позиции в сфере обеспечения мира и безопасности в глобальном масштабе.
Данный процесс начался еще в 2002 году. Хотя Вашингтон и не пожелал, чтобы «восьмерка» играла центральную роль в борьбе с терроризмом, США не возражали против намерения Канады включить данную проблему в число основных тем саммита-2002 в Кананаскисе. Администрация Буша согласилась с принятым там решением начать программу глобального партнерства по предотвращению распространения ОМУ. Это ясно указывает на отход Вашингтона от его прежней стратегии — создавать препятствия участию «восьмерки» в борьбе с терроризмом.
План, разработанный в Кананаскисе, был нацелен главным образом на предотвращение утечки радиоактивных веществ за пределы России и стал логическим продолжением Московского саммита по вопросам ядерной безопасности, организованного российским правительством в 1996-м. В ходе Эвианского саммита президент Буш дополнительно подчеркнул важную роль «восьмерки» в борьбе с терроризмом. Тем не менее очевидно, что он намерен сохранить за Америкой максимальную свободу действий: вместо того чтобы обсудить с другими лидерами предстоящие шаги, Буш еще до окончания саммита улетел на Ближний Восток.
Для президента Путина Эвианский саммит оказался весьма удачным. В центре внимания были вопросы мировой политики и безопасности, а именно в этой сфере, как ни в какой другой, Москва может внести позитивный вклад в сотрудничество. Представители исследовательского центра Oxford Analytica подчеркивают: в Эвиане Путину удалось добиться успеха сразу по трем направлениям. Во-первых, он сыграл конструктивную роль в наведении мостов как между Россией и остальными членами «восьмерки», так и между США и европейскими странами. Во-вторых, укрепил представление о России как об одной из ведущих мировых держав. Для этого «важно было представить Россию как всесторонне развитое государство. Не только как вторую в мире ядерную державу, но и как страну с продвинутой экономикой и конструктивным подходом к внешней политике». В-третьих, Путин сумел гарантировать выполнение «обязательств по борьбе с международным терроризмом, сохранив при этом некоторую свободу действий в других сферах, а именно в таком противоречивом вопросе, как ядерное сотрудничество с Ираном».
«Восьмерка» как концерт мировых держав
Эксперты и политики расходятся в оценках роли «большой восьмерки». По мнению одних, чуть ли не единственный результат саммитов – это гигантские групповые снимки сильных мира сего. Так, например, Маргарет Тэтчер заметила, что парижский саммит «семерки» в 1989 году ознаменовался лучшим обедом в ее жизни, а «помимо этого ничего ценного достигнуть практически не удалось». Другие же – и в их числе профессор Джон Кертон, эксперт Университета Торонто, – утверждают, что «восьмерка» де-факто стала центром глобального политического управления.
«Восьмерка» – организация действительно нестандартная. У нее нет ни постоянной повестки, ни устава, ни секретариата, ни даже своего сайта в Интернете. Раз в несколько лет встает вопрос о том, насколько оправданно ее существование. И тем не менее самые влиятельные мировые лидеры из года в год собираются на саммиты.
Решение вопросов экономического процветания и мировой безопасности на самом высоком политическом уровне придает «восьмерке» сходство с европейским Концертом XIX века. Пригласив же к сотрудничеству Россию, их бывшего противника времен холодной войны, западные державы сумели превратить «восьмерку» в игрока на глобальной политической сцене. Почти такой же ход заложил основу для создания европейского Концерта по окончании Наполеоновских войн: в 1818-м страны-победительницы (Австрия, Великобритания, Пруссия и Россия) предложили Франции, своей недавней сопернице, примкнуть к ним. Это и стало первым шагом на пути к созданию Концерта великих держав, сыгравшего решающую роль в развитии международных отношений в XIX веке. (Золотой век европейского Концерта продолжался с Венского конгресса до революции 1848 года или даже до начала Крымской войны. Некоторые ученые полагают, что до Первой мировой Концерт был единственной адекватной системой международного управления.)
Действительно, между «большой восьмеркой» и европейским Концертом XIX века можно провести на удивление четкие параллели. Как и «восьмерка», Концерт не был официальной организацией. Он функционировал не по писаным правилам, а по множеству неписаных законов и молчаливых соглашений. Подобно «восьмерке» Концерт опирался на постулат об исходном неравенстве государств. Считалось, что существуют державы великие и малые: первые призваны вершить историю, а вторые – подчиняться законам и нормам, которые устанавливают доминирующие государства.
Основной задачей Концерта было обеспечение «покоя и процветания» и поддержание мира в Европе, что осуществлялось посредством сдерживания его собственных участников и координации политики в отношении остальных государств.
К поддержанию порядка Концерт подходил прагматично. Ради сохранения статус-кво он готов был применить и военную силу. Правда, когда перемены оказывались неотвратимыми, Концерт быстро смирялся с ними. Так, в 1820 и 1822 годах он подавил волнения в Италии и Испании, но никак не противостоял бельгийской революции и провозглашению Бельгии независимым государством. Объединение Германии и Италии тоже было принято как свершившийся факт. Кроме того, Концерт обращался и к многочисленным глобальным вопросам, начиная от отношений с Китаем и кончая проблемами пиратства и морской навигации.
Подавление восстаний в начале XIX века, по сути, ничем не отличается от действий «восьмерки» в отношении Косово. И европейский Концерт, и «большая семерка» смирились с объединением Германии. Даже в широком определении безопасности в обоих случаях есть что-то общее. Обе структуры сотрудничали с неправительственным сектором. Концерт предоставил официальный статус Международному комитету Красного Креста, а «восьмерка» обращалась за консультацией к ряду неправительственных организаций, таких, к примеру, как Всемирный экономический форум.
Можно также утверждать, что в обоих случаях статус двух основных стран, воспринимаемых в качестве «чужаков», до удивления схож.
В XIX веке главным «посторонним» считались Соединенные Штаты; в 2003-м их место занял Китай. Оба государства отстранились от интересов великих держав и консолидировали собственную экономическую мощь, политическое единство и влияние в регионе. Наконец, роль доминирующей державы в начале XXI века во многом аналогична той роли, которую она играла в XIX столетии. Тогда доминировала Британия – великая морская держава. Сегодня лидером является Америка, контролирующая воздушное пространство и способная осуществить силовой удар в любой точке планеты.
И все же слишком увлекаться параллелями не стоит. Современная политика резко отличается от ситуации XIX века. Хотя многие из действующих международных законов и организаций возникли именно в то время, международные отношения были тогда значительно более государствоцентричными и более склонными к анархии, чем в наше время. Следовательно, возникает вопрос: по силам ли нынешнему концерту великих держав приспособиться к гораздо более сложной системе многочисленных институтов XXI века? Еще одно серьезное различие выходит на первый план в связи с доминирующей ролью США. В XIX веке экономические и политические потенциалы великих держав не различались столь значительно. Соответственно и модель совместного регулирования международных отношений в рамках Концерта была выгодна всем его членам. И тут снова встает вопрос: возможна ли эффективная деятельность сообщества великих держав в ситуации, когда одна из них (а именно США) намного превосходит остальные по экономическим, военным и политическим показателям?
Уроки предшественников
Сумеет ли «восьмерка» выполнить свое обещание и вырасти в сообщество, наделенное статусом и влиянием европейского Концерта XIX века, – это пока вопрос открытый. Можно, однако, вывести несколько общих закономерностей, суммировав уроки предшествующих сообществ.
Итак, закономерность первая: подобные концерты возникают только после больших войн. «Восьмерка» в этом смысле исключение, поскольку глобальным концертом она стала не после обычной, а после холодной войны. Но несмотря на это, политическая обстановка, на фоне которой «восьмерка» впервые взяла на себя глобальные обязательства, ничем не отличалась от условий возникновения предыдущих сообществ. Когда закончилась холодная война, у всех было ощущение общей цели, с новой международной системой связывали самые идеалистические ожидания. К тому же никто не хотел возвращения политики баланса сил – неотъемлемой составляющей системы холодной войны. Политики пытались выработать более корпоративные формы управления. Не разрушит ли такую модель совместной работы нынешнее стремление США к односторонней политике? От ответа на этот вопрос будет во многом зависеть будущее «восьмерки» как современного концерта. Совершенно очевидно, что если Америка предпочтет «действия без оглядки на других» на более постоянной основе, то «восьмерке» не удастся сохранить влияние.
Закономерность вторая: концерты великих держав – образования, как правило, недолговечные. За последние 200 лет сменились уже четыре коалиции, отвечающие критериям концерта; к их числу относится и «большая восьмерка». Европейский Концерт служил эффективным инструментом международного управления примерно 35 лет. Потом – еще на протяжении полувека – он просто доживал свой срок. Второй концерт существовал с 1919 по 1920-й, третий функционировал в 1945–1946 годах. Совет Безопасности ООН – случай особенный. Судя по документам, он является именно таким сообществом и в первые годы после войны действовал соответственно статусу. Но, конечно, неофициальной организацией его назвать нельзя. История Совбеза свидетельствует о том, что с установлением строгих процедур, правил голосования и появлением легионов юристов концерт теряет способность к работе. Пока не ясно, сколь долго «восьмерка» продержится в системе международного управления. Тем не менее она уже просуществовала дольше двух своих ближайших предшественников.
Закономерность третья: для успешного функционирования концерт должен включать в себя все ведущие государства. «Ведущее государство» в данном контексте – это страна, которой достаточно изменить свой политический курс, чтобы разрушить существующую международную систему. Для «восьмерки» такой страной является Китай. В силу своей политической, экономической и военной мощи КНР – самый очевидный кандидат на вступление в «восьмерку». Вместе с тем не ясно, разделяет ли Пекин западные ценности в такой мере, чтобы внести достойный вклад в более эффективное совместное управление международными отношениями. Или же его дипломатический стиль и жизненные интересы настолько отличаются от наших, что его вступление в «восьмерку» попросту парализует эту организацию? Китай был приглашен на саммит в Эвиане, но не получил статус наблюдателя, подобный тому, что был предоставлен России в начале 1990-х. Правда, китайское руководство никогда публично не заявляло о желании присоединиться к «восьмерке». Иными словами, в китайском вопросе Рубикон еще не перейден.
Гегемония и концерт
Доминирующее положение США породило ряд вопросов, связанных с отношениями между державой-гегемоном и концертом великих держав. Британский политолог лорд Уильям Уоллес отмечает, что подобные сообщества, как правило, возникают при наличии в международной системе нескольких государств, находящихся в одной весовой категории. Это подтверждается тем, что золотой век европейского Концерта пришелся на ту эпоху, когда в мире не было бесспорного гегемона. Об этом же говорит опыт «семерки»: наиболее эффективно она работала в период правления Картера, когда, полагая, что его мощь идет на спад, Вашингтон искал методы коллективного управления мировой экономикой. Тем не менее Уоллес допускает, что концерт государств способен сосуществовать с мировым гегемоном. По его мнению, в подобном случае перед сообществом встают другие задачи. Вместо того чтобы устанавливать правила поведения на международной арене, сообщество, включающее в себя страну-гегемона, стремится умерить и узаконить деятельность доминирующего государства.
Отношения между США и «семеркой-восьмеркой» – пример того, как меняются отношения между гегемоном и концертом. Здесь можно отметить три противоречивые тенденции. Первая связана с попытками США привлечь другие ведущие мировые державы к совместному управлению международными отношениями. Особенно упорно Вашингтон работал в этом направлении в 1970-е годы, когда считалось, что США «теряют обороты», а также в 1990-е, когда американское руководство не захотело брать на себя ответственность за урегулирование кризисов по всему миру. Вторая тенденция касается стремления других членов «семерки-восьмерки» использовать свой клуб как инструмент для уменьшения влияния США. Как правило, европейские союзники пытаются добиться от Америки смягчения ее конфронтационной политики в обмен на поддержку. Примером тому – дебаты 1980-х годов о сокращении ядерных ракет средней дальности.
В идее «двойного нуля» объединились, с одной стороны, решимость Запада, а с другой – его готовность к компромиссу с Советским Союзом.
Третья традиция состоит в стремлении США добиться поддержки своей политики. Так, на первом этапе расширения НАТО после окончания холодной войны Вашингтон хотел успокоить Россию, предоставив президенту Борису Ельцину официальный статус в рамках «семерки». Остальные члены организации сомневались в рациональности такого шага, однако, столкнувшись с решимостью Америки, решили ей не мешать. В результате на Денверском саммите «восьмерки» 1997 года с Россией обращались почти как с равной. Год спустя Москва стала полноправным членом «восьмерки», но не могла участвовать в заседаниях министров финансов. Наконец, в 2003-м в Эвиане России был предоставлен полный набор прав и привилегий, полагающихся члену клуба.
Большинство специалистов допускают, что концерт государств может до определенной степени приспособиться к поведению гегемона и к политике внутреннего баланса сил (иными словами, к альянсам и контральянсам внутри организации). Но все же есть рубеж, за которым он перестает функционировать. Именно так получилось, к примеру, по окончании Второй мировой войны, когда СССР и западные страны начали формировать военные альянсы друг против друга. Политику односторонних действий можно назвать одним из проявлений гегемонии. И теперь, в свете явно односторонних тенденций в политике США, остается только гадать, до какой степени «восьмерка» сможет приспособиться к подобному поведению Америки и/или к неограниченной деятельности, направленной на нарушение статус-кво. Ведь в XIX веке европейский Концерт стал терять влияние именно тогда, когда европейские державы попытались нарушить статус-кво в Европе и за ее пределами.
По итогам Эвиана у всех сложилось впечатление, что дружественные отношения между США и Великобританией, с одной стороны, и Францией, Германией и Россией – с другой, восстановились. Если дух сотрудничества сохранится, у «восьмерки» есть шанс стать более заметным игроком в сфере обеспечения мира и безопасности. Если же внутри группы возобладает не стремление к сотрудничеству, а политика «баланса сил», «восьмерку» вряд ли ожидает большое будущее.
Господа Путин, Буш и Блэр! Ваш выход!
Сообщество в огромной степени зависит от личных качеств лидеров стран-участниц. Генри Киссинджер, исследовавший сложные отношения между Каслри и Меттернихом в первые годы существования европейского Концерта, отмечал достижения обоих политиков и порицал их за неиспользованные возможности. Британский историк Алан Тейлор считает, что Концерт прекратил существование в 1848 году, когда Меттерних лишился власти. В случае с «семеркой» наблюдалось нечто подобное: организация достигала успехов только тогда, когда глав входящих в нее государств объединяли общие взгляды или близкая дружба. Неудачи же приходились на периоды прохладных отношений между мировыми лидерами.
На данный момент двое из лидеров «восьмерки» прекрасно ладят с Бушем. Это премьер Великобритании Тони Блэр и президент России Владимир Путин. У этих троих много общего. Во-первых, политическая система в каждой из трех стран такова, что глава исполнительной власти наделен значительными полномочиями в вопросах мира и войны. Во-вторых, все три лидера продемонстрировали готовность прибегнуть к военной силе. В-третьих, они серьезно подходят к борьбе с терроризмом. И, наконец, в-четвертых, следующие три саммита пройдут на их территориях.
Именно от США, Великобритании и России прежде всего зависит, насколько велика будет роль «восьмерки» в сфере безопасности в XXI веке. В 2004-м лидеры соберутся в США, в 2005-м – на родине Блэра, а в 2006 году встреча в верхах впервые состоится в России. Если все три лидера отведут проблемам безопасности важное место в повестке дня, «восьмерка» выйдет на лидирующие позиции в этой сфере. С наибольшей вероятностью такого шага можно ожидать от России: как хозяйка саммита Москва постарается укрепить свой статус важного игрока на мировой арене. Пристальное внимание к экономическим вопросам противоречило бы избранной Кремлем стратегии. Поэтому Москва, скорее всего, выдвинет на первый план именно вопросы безопасности, где у нее больше всего шансов внести позитивный вклад. Что касается Великобритании, то в делах, связанных с «восьмеркой», она всегда проявляла прагматизм. Если Лондон решит, что трансатлантические отношения можно будет укрепить, сконцентрировав внимание на глобальной безопасности, он включит этот вопрос в повестку дня саммита 2005 года.
Зачем Вашингтону привлекать «восьмерку» к совместному управлению в области глобальной безопасности? Во-первых, обратившись за советом к другим мировым державам, Америка придаст бЧльшую легитимность своим действиям. Во-вторых, укрепится сплоченность России и Запада в решении вопросов международной безопасности, таких, как борьба с терроризмом. При этом Америка практически ничем не рискует. Не в правилах «восьмерки» открыто критиковать других членов клуба или выступать против них. Поэтому, если остальные государства – участники «восьмерки» и не одобрят политику Америки, то не станут использовать свою организацию как арену для согласованной критики. Известный немецкий правовед Георг Шварценбергер однажды определил гегемонию как «империализм с хорошими манерами». Если это так, то на саммитах «восьмерки» Америке представится отличная возможность блеснуть знанием этикета.
