Статья основана на презентации, состоявшейся на XVIII международном исследовательском семинаре «Партнерство ради мира», который прошел 4 и 5 февраля 2010 г. в Вене.
Через 10 лет после подписания адаптированного варианта Договора об обычных вооруженных силах в Европе (АДОВСЕ) обстановка в области евро-атлантической безопасности характеризуется «утратой взаимного доверия, повторной эскалацией напряженности и серьезными разногласиями не только в деле практических действий, но и в том, что касается общих принципов». Такая оценка дается ей в отчете, опубликованном недавно Институтом «Восток–Запад». Последнее десятилетие фактически оказалось потеряно для сферы контроля над вооружениями. Трансформация архитектуры европейской безопасности не сопровождалось адекватными действиями в области коллективной безопасности как на стратегическом (российско-американском), так и на субрегиональном уровнях.
Первый раунд расширения Североатлантического альянса был амортизирован Основополагающим актом Россия – НАТО и адаптацией ДОВСЕ. Но в 2004 г. присоединение семи новых государств к НАТО происходило на негативном фоне, который создало решение альянса в 2002 г. увязать ратификацию АДОВСЕ с согласием России принять на себя обязательства, оговоренные в Стамбуле. Взяв на вооружение этот курс (скорее всего, по настоянию США), альянс начал связывать стратегическую значимость ДОВСЕ с решением двух субрегиональных конфликтов – в Грузии и Молдавии. В результате 12 декабря 2007 г. Москва объявила о временном одностороннем выходе из режима ДОВСЕ, хотя подобной меры в этом договоре не предусматривалось и ее можно считать спорной с юридической точки зрения.
Вместе с тем психологические факторы тоже имеют значение. Это особенно касается России, которая видит себя в окружении постоянно расширяющегося альянса. Тот факт, что вооружения стран НАТО находятся на более низком уровне, чем максимально допустимое количество вооружений, согласованное в 1990 г., не меняет позицию Москвы. Такие действия Вашингтона, как выход из Договора по ПРО, размещение сменяемых подразделений в Румынии и Болгарии, план администрации Буша развернуть элементы противоракетной обороны в Чехии и Польше, обещание принять в НАТО Грузию и Украину и признание независимости Косово, посылали совершенно иной сигнал – по крайней мере, так казалось российским стратегам. Решение Москвы противодействовать попытке Грузии восстановить контроль над Южной Осетией путем ввода войск в глубь грузинской территории и признание независимости двух сепаратистских регионов Грузии были не только вопиющим нарушением международного права, но и стали последним гвоздем в гроб ДОВСЕ.
Где мы находимся на данном этапе?
НАТО изменила позицию по ДОВСЕ осенью 2007 г., предложив так называемый ППМ (пакет параллельных мер). Он предусматривает начало процесса ратификации в ряде государств НАТО, если Россия продвинется в выполнении стамбульских обязательств. Российско-грузинская война 2008 г. еще больше осложнила положение. Едва ли можно рассчитывать на полный вывод российских войск с территорий двух сепаратистских регионов Грузии в течение следующих нескольких лет. Более того, Россия уже раскритиковала ППМ, настаивая на «надежных гарантиях» ратификации АДОВСЕ.
Еще одно обязательное условие, выдвигаемое Москвой для достижения пакетного соглашения, – полное упразднение фланговых ограничений для России, что, по ее мнению, было бы оправданно на основании того, что она участвует в «борьбе с терроризмом». Кроме того, Кремль настаивает на снижении уровня вооружений у стран Североатлантического блока, на разъяснении термина «существенные боевые силы», который упоминается в Основополагающем акте Россия – НАТО, на четких условиях присоединения новых членов альянса к ДОВСЕ (возможно, имеется в виду предельная концентрация вооруженных сил на данной территории), а также на решении начать переговоры об обновлении АДОВСЕ сразу после его вступления в силу. Только при соблюдении этих условий Россия готова вернуться в режим ДОВСЕ. Судя по всему, эти требования отражают максимум, которого Москва хочет добиться, а потому они не могут служить адекватным фундаментом для возобновления режима ДОВСЕ.
С другой стороны, предложение НАТО в его нынешнем варианте тоже вряд ли можно считать продуктивным. Требование выполнения стамбульских договоренностей и «фланговых ограничениях» недопустимо, с точки зрения России, особенно в свете вступления в НАТО Румынии и Болгарии – двух фланговых государств Восточной группы. Лишь тщательно взвешенные решения, позволяющие обеим сторонам сохранить лицо, могут привести к новому соглашению. Так, готовность президента Барака Обамы нажать на «кнопку перезагрузки» в отношениях между Вашингтоном и Москвой вкупе с новым импульсом в деле контроля над вооружениями (который последовал после подписания нового Договора по СНВ) может ослабить напряженность и восстановить доверие. Последние сигналы, такие, к примеру, как периодические двусторонние консультации по ДОВСЕ, наряду с возобновлением переговоров по СНВ, а также назначением Виктории Нюланд специальным представителем Соединенных Штатов по ДОВСЕ, могут свидетельствовать по меньшей мере о возможном начале консультаций.
Нужен ли Европе ДОВСЕ?
Прежде чем дать ответ на данный вопрос, необходимо учесть два важных факта. Во-первых, архитектура коллективной безопасности Европы уже не соответствует нынешнему стратегическому ландшафту, и поэтому она оказалась не в состоянии предотвратить российско-грузинскую войну. Во-вторых, Россия недостаточно интегрирована в европейские структуры безопасности, и именно по этой причине она время от времени действует как постороннее лицо.
Трудно не согласиться с этими двумя достаточно очевидными фактами. Но тогда неизбежно возникает второй вопрос: нужен ли ДОВСЕ России? Некоторые, особенно в российском военном ведомстве, одобряют нынешнее положение дел, при котором Москва имеет полную свободу перемещать свои войска на юг, тогда как альянс на Западе все еще связан ограничениями по ДОВСЕ. Вместе с тем это близорукая позиция, которой недостает стратегического компонента.
Поэтому первый аргумент в пользу договора Россия может получить после тщательного самоанализа. Вне всякого сомнения, «слабое место» России находится на юге. Другая проблема – это протяженная и бесконтрольная граница с Китаем. Наиболее вероятные угрозы, связанные с указанными двумя территориями, – это терроризм, контрабанда наркотиков, массовые волнения по этническим мотивам, радикальная исламизация в Центральной Азии и потенциальная китайская экспансия на сибирские земли, весьма богатые природными ресурсами.
Западные границы России безопасны благодаря ДОВСЕ и полному отсутствию реальной угрозы военного вторжения со стороны НАТО. Географическое расположение российских Вооруженных сил подтверждает подобную оценку. Но тупиковая ситуация вокруг ДОВСЕ не может длиться бесконечно, и 2010 г. станет, вероятно, последним, когда страны альянса передают Москве информацию в одностороннем порядке.
Еще один повод для беспокойства дает непредвзятая и хладнокровная оценка американской политики в отношении России, которую в течение последних 20 лет отличает удивительное непостоянство. В свете этих долгосрочных сценариев Москве следует стремиться к достижению стратегического соглашения с НАТО, чтобы обезопасить свои западные области. Без ДОВСЕ Россия будет абсолютно бесконтрольна, а это вряд ли устроит ее ближайших соседей. Как следствие, они будут вынуждены увеличить свои военные расходы с учетом крайней непредсказуемости дальнейшего развития событий. Следовательно, ДОВСЕ нужен Европе, потому что он нужен России.
Второй аргумент в пользу сохранения ДОВСЕ можно легко увязать с долгосрочной целью, которую поставила перед собой администрация Обамы: добиваться «глобального нуля». Говоря о ядерном разоружении, не следует забывать об уровне тактического ядерного оружия. Учитывая плачевное состояние обычных российских вооруженных сил, договориться с Москвой о радикальном сокращении тактического ядерного арсенала в данный момент не представляется возможным.
Вот почему контроль над ядерными вооружениями, особенно тактическим ядерным оружием, необходимо сопровождать созданием стабильного режима контроля над обычными вооружениями. Без ДОВСЕ или сопоставимого документа, накладывающего юридические обязательства, Россия не снизит уровень тактических ядерных вооружений. Европе необходим ДОВСЕ для того, чтобы добиться радикального сокращения числа тактических ядерных боеголовок.
Третий аргумент в защиту ДОВСЕ основан на предпосылке, что механизмы укрепления доверия, такие, в частности, как прозрачность, инспекции на местах и обмен информацией, увеличивают предсказуемость и сдержанность в военном отношении. Без договора непредсказуемость военного планирования и расходов может повысить степень вероятности возобновления гонки вооружений – например, на субрегиональном уровне. Хороший пример в этом плане – установление в ДОВСЕ одинакового потолка обычных вооружений для трех государств Южного Кавказа. Без этого Грузия, Армения и Азербайджан могут оказаться совершенно бесконтрольными. ДОВСЕ нужен Европе для предотвращения конфликтов на субрегиональном уровне.
Впрочем, контроль над вооружениями не осуществляется в политическом вакууме. Если две стороны решат начать войну, как это сделали в 2008 г. Россия и Грузия, отказавшись воспользоваться иными механизмами предотвращения конфликта (оговоренными, например, в Венском документе), нельзя винить в этом контроль над вооружениями. Когда речь заходит о Южном Кавказе с его затяжными конфликтами, контроль над вооружениями не может служить панацеей от глубоких противоречий. Однако ДОВСЕ может способствовать созданию такого военного режима, при котором степень вероятности возникновения новых конфликтов существенно снизится. Вот почему при попытках возродить ДОВСЕ надо нацеливаться на решения, опирающиеся на нейтралитет государств.
Что делать дальше?
Возрождение почти «умершего» ДОВСЕ будет делом нелегким. Как уже объяснялось ранее, необходимо уделять повышенное внимание стратегическим, субрегиональным, а также психологическим факторам (в данном контексте – прежде всего российскому восприятию). Отправной точкой может служить предложение по ППМ, сделанное НАТО, однако следует избавиться от привязки к стамбульским соглашениям.
- Первый шаг: устранить привязку процесса ДОВСЕ к стамбульским обязательствам
После событий в Грузии едва ли можно представить себе достижение консенсуса на основе стамбульских обязательств 1999 г. Поэтому при возобновлении консультаций нужно перестать увязывать ратификацию АДОВСЕ с разрешением двух затяжных субрегиональных конфликтов. ДОВСЕ и его обсуждение не могут быть форумом этого. Если удастся достичь консенсуса для возобновления консультаций, то сторонам необходимо решить, хватит ли у них политической воли для дальнейшего продвижения к ратификации ДОВСЕ, или контроль над обычными вооружениями в Европе будет и впредь оставаться заложником субрегиональных конфликтов. От привязки к стамбульским соглашениям можно избавиться лишь путем тщательного рассмотрения каждой проблемы на соответствующем форуме: тупиковая ситуация с ДОВСЕ должна обсуждаться в ходе многосторонних переговоров в Вене, а конфликт в Грузии – на женевских переговорах. В то же время этим переговорам нужен дополнительный положительный импульс от всех заинтересованных сторон.
- Второй шаг: начать переговоры параллельно с пробной ратификацией АДОВСЕ
Предполагаемая пошаговая ратификация АДОВСЕ рядом заинтересованных государств НАТО, похоже, имеет два главных негативных побочных эффекта: (1) она может привести к расколу внутри альянса, а это значит, что давление будет оказываться на ту сторону, которая верна обязательствам по ДОВСЕ; (2) ратификация национальными парламентами находится под большим вопросом, поскольку: а) законодательным собраниям разных стран придется утверждать соглашение, которое на момент ратификации можно считать уже устаревшим и нуждающимся в пересмотре; б) в некоторых парламентах (например, американский Сенат) ратификации могут выставить дополнительные требования. Нечто вроде пробной ратификации АДОВСЕ поможет преодолеть эту на первый взгляд тупиковую ситуацию. Историческим прецедентом может послужить Договор по открытому небу: заключенный в марте 1992 г., он вступил в силу только в январе 2002 г.
Страны – участницы этого договора опробовали его на практике еще до того, как он полностью вступил в силу. Совместное заявление, сделанное участниками ДОВСЕ, Россией и теми странами, которые хотели бы присоединиться к договору, могло бы запустить процесс. В подобном заявлении можно было бы упомянуть пять общих целей: (1) подтверждение сферы действия и принципов ДОВСЕ и АДОВСЕ, которые заявлены в преамбуле; (2) подтверждение готовности проявлять сдержанность в военной сфере; (3) возобновление режима обмена информацией и взаимных проверок; (4) принятие на себя обязательства начать переговоры по обновлению ДОВСЕ параллельно с его опробованием на практике; (5) ограничение пробного соблюдения временными рамками и начало переговоров по определению таких временных рамок.
- Третий шаг: избегать игр с «нулевой суммой» или антагонизма на переговорах
Для этого всем участникам переговоров надо идти на взаимные уступки. Это касается как НАТО, так и России, а также государств – участников субрегиональных конфликтов. На стратегическом уровне НАТО необходимо разъяснить, что означают в понимании альянса «существенные боевые силы» в рамках внутреннего процесса разработки новой стратегии.
Еще один вопрос – это требование России к странам НАТО сократить уровень вооружений. В действительности уровень вооружений всех стран альянса уже значительно ниже предельно допустимого, оговоренного в АДОВСЕ. Почему бы не сделать данный уровень вооружений максимально возможным для стран НАТО в Европе?
Однако Москве придется согласиться с тем, что она не может сохранять равновесие с НАТО ни в количественном или в качественном отношении, ни в области закупок военной техники. К счастью, понятие стабильности не опирается исключительно на идею равенства и в ДОВСЕ как раз оговаривается механизм, с помощью которого стороны должны придерживаться правила разумной достаточности. Одно из предложений могло бы заключаться в ограничении совокупных вооружений НАТО пропорционально обычным вооружениям России.
Россия хочет четких условий для присоединения новых членов альянса к ДОВСЕ, имея в виду в первую очередь три прибалтийских государства. Поскольку НАТО настаивает на создании «зоны безопасности» в Псковской, Калининградской и Ленинградской областях, где Россия пообещала проявлять сдержанность и не размещать дополнительно «существенных боевых сил», НАТО следует сделать то же самое в отношении стран Балтии.
Возложить ответственность за переговоры исключительно на американцев и русских вряд ли удастся. Будучи многосторонним договором, ДОВСЕ требует творческого вклада всех участников.
На субрегиональном уровне самым большим препятствием считаются фланговые ограничения. На данный момент фланговое правило в старом варианте ДОВСЕ больше не соответствует той стратегической цели, которую оно преследовало в конце холодной войны.
В то же самое время фланговые ограничения в АДОВСЕ дискриминационны, поскольку речь идет только о российской и о небольшой части украинской территории. В частности, Турция настаивает на «зоне безопасности» в отношениях с Россией, поскольку Анкара не связана обязательствами, аналогичными российскому южному флангу, и может размещать столько войск на кавказской границе, сколько допускается по АДОВСЕ. И это не считая временно размещенных сил НАТО, эквивалентных бригаде, и дополнительных войск без всяких ограничений и обязательств прозрачности в «исключительной зоне» на юго-востоке Турции. Следовательно, фланговое соглашение не обеспечивает принципа военной взаимности в отношении Турции. В своем нынешнем виде фланговый режим – это тупик.
Но это не значит, что нужно упразднить все географические ограничения на размещение российских вооружений и военной техники, – в конце концов, у соседей России есть свои законные интересы в сфере безопасности. Скорее фланговое соглашение можно было бы заменить системой географически определенных зон, свободных от вооружений и военной техники вдоль международных границ либо демаркационных линий. Похожие «стратегические зоны» уже существуют как следствие политических обязательств, принятых на себя Польшей, Венгрией и Чехией при подписании АДОВСЕ. Почему бы не создать целую сеть аналогичных зон на субрегиональном уровне? Демилитаризованные зоны, особенно в местах повышенной напряженности между соседними государствами, могли бы существовать в ограниченном варианте при условии введения усиленного режима обмена информацией и проведения взаимных проверок.
Как уже упоминалось, контроль над вооружениями не может заменить политическое урегулирование. ДОВСЕ не позволяет разрешать затяжные конфликты. Любые решения по поводу тупиковых ситуаций в части фланговых ограничений должны иметь нейтральный статус по отношению к Грузии. Однако нейтралитет в этом случае будет применим и к российским войскам, дислоцированным в Абхазии, Южной Осетии и Приднестровье. Усилия, направленные на возобновление режима ДОВСЕ, получили бы хороший импульс, если бы Россия дала согласие на проверку своих вооружений, находящихся в этих регионах, что предусмотрено данным договором. То же касается войск, расположенных тут под покровительством России, у которых нет международного статуса или признания.
Два возможных шага назад
На пути возрождения ДОВСЕ имеются преграды, которые могут привести к отступлению от намеченного курса.
Во-первых, движение может застопориться, если Россия не пожелает определить реалистичные условия для «прекращения временного выхода из договора». Программа максимум в таком щекотливом вопросе не может служить фундаментом для возобновления переговоров. Поэтому Москве необходимо решить, как далеко она может и готова пойти в вопросе изменения своей позиции ради достижения долгосрочной цели подписания нового договора о контроле над обычными вооружениями. Просто ждать, когда страны НАТО выполнят все требования Москвы, а затем включиться в процесс реализации ДОВСЕ в тот момент, когда АДОВСЕ или последующее соглашение полностью вступят в силу, – это неразумная тактика, которая вряд ли принесет плоды.
Как уже говорилось, Россия могла бы оказать положительное влияние на процесс, вернувшись к режиму совместных проверок, предусмотренному в ДОВСЕ, разрешив инспекцию своих войск, дислоцированных в Грузии и Молдавии, подтвердив намерение действовать в соответствии с принципами ДОВСЕ и АДОВСЕ и параллельно приложив усилия для поиска политических решений затянувшихся конфликтов. Возврат России к полноценному выполнению обязательств по ДОВСЕ маловероятен, поскольку договор устарел в политическом и техническом смысле. В то же время просто настаивать на ратификации альянсом АДОВСЕ после того, как это сделает Россия, – такая же сомнительная тактика с учетом фланговых ограничений, которые определены договором от 1999 г. Эти ограничения противоречат призывам России полностью отменить фланговое соглашение.
Требование ратификации АДОВСЕ в качестве условия «прекращения временного выхода из договора» тоже представляется противоречивым. Кроме того, страны НАТО не могут изменить регламент, предусмотренный в АДОВСЕ, ради удовлетворения требований Москвы в вопросе фланговых ограничений. С юридической точки зрения подобные манипуляции невозможны. Ввиду того что ситуация уже крайне сложная и запутанная, противоречивые и максималистские позиции не могут служить фундаментом для общих усилий по возрождению этого важного документа. Добиться «прекращения временного выхода из договора» можно было бы, например, определив золотую середину между предложением НАТО, касающимся режима ППМ, и предварительным условием России для полной ратификации АДОВСЕ. Конечно, Североатлантический альянс должен двигаться вперед в деле возрождения ДОВСЕ, но и России необходимо находить какой-то подход к альянсу.
Вторым возможным препятствием может быть негативное развитие событий в области ядерных вооружений. Планы администрации Обамы разместить элементы противоракетной обороны в Румынии и, возможно, Болгарии могут оказать неблагоприятное воздействие на дальнейшие переговоры по сокращению вооружений. То же касается возрастающей зависимости России от тактического ядерного оружия, что провозглашено в Военной доктрине Российской Федерации.
Хотя предложение Германии, стран Бенилюкса и Норвегии обсудить вопрос о выводе из Европы остающихся там американских тактических ядерных ракет полностью оправдано с точки зрения контроля над вооружениями, это может еще больше затруднить процесс внутреннего анализа ситуации в альянсе с целью выработки новой стратегии. Поскольку контроль над обычными вооружениями тесно связан с событиями, происходящими в области тактического ядерного оружия, совместная оценка угроз, первоначально основанная на оценке угроз Соединенными Штатами и Россией, а затем распространенная на Россию и НАТО, могла бы послужить фундаментом для достижения взаимопонимания. В ходе этих консультаций следует обсудить проблему, связанную с Ираном, возможности России в области обычных вооружений, а также стремление некоторых европейских стран сократить свои арсеналы тактического ядерного оружия.
* * *
Как выразился Уинстон Черчилль, «лучше начать затяжные переговоры, чем войну». Этот принцип также означает, что коллективные усилия, к примеру многосторонние переговоры, всегда лучше молчаливого упования на вооружения. НАТО и Россия должны дать серьезный ответ на два основополагающих вопроса в контексте коллективных мер в сфере безопасности (таких, как ДОВСЕ). Странам НАТО необходимо определить, способны ли гарантии, предусмотренные статьей V, в будущем адекватно обеспечить национальную безопасность, или понадобятся коллективные меры по взаимному сдерживанию со странами, не входящими в НАТО. Со своей стороны Россия должна решить, готова ли она понять и принять законную озабоченность ближайших соседей вопросами безопасности собственных границ, а также полного и безусловного суверенитета. Даже если на оба вопроса будет дан утвердительный ответ, предстоит проделать большую работу для решения всех насущных проблем европейской безопасности, особенно в области контроля над вооружениями.
Сегодня трудно предсказать, возродится ли ДОВСЕ в ближайшем будущем. Однако можно предположить, что в течение следующих нескольких лет возрастет потребность в дальнейших усилиях по обновлению таких важных инструментов европейской безопасности, как Венский документ, Договор по открытому небу и Кодекс поведения ОБСЕ, касающийся военно-политических аспектов безопасности. Особенно теперь, когда Россия и Запад в значительной степени утратили доверие друг к другу (а доверие всегда трудно восстанавливать), сохранение существующих режимов контроля над вооружениями, таких, в частности, как ДОВСЕ, остается важной политической целью, даже если военная логика их принятия с окончанием холодной войны во многом лишилась смысла.
