Многополярный круг

31 августа 2013

Арктическая дипломатия – новый феномен мировой политики

Дмитрий Тулупов – преподаватель факультета международных отношений СПбГУ.

Резюме: Как ни парадоксально, но наиболее пассивными игроками на арктическом пространстве выступают «тяжеловесы» – Россия, США и Канада – на долю которых приходится подавляющая часть сконцентрированных в регионе ресурсов.

С начала XXI века международное взаимодействие и сотрудничество в Арктике неуклонно расширяется. За сравнительно небольшой период (с 2006 по 2013 гг.) процесс приобрел системные очертания. Главным признаком тому служит массовое утверждение заинтересованными государствами концепций освоения этого региона. Из анализа содержания этих документов следует, что большая часть ключевых задач сосредоточена во внешнеполитической плоскости, а значительную роль в их реализации играет «арктическая дипломатия».

В силу уникальных географических и климатических параметров Арктика является международным пространством. Северный Ледовитый океан служит как бы естественным центром притяжения полярных, а также внерегиональных держав. Разделительные линии здесь менее заметны, чем на суше, что, однако, не умаляет их юридической значимости.

Зачастую ресурсы, сконцентрированные в пределах исключительных экономических зон пяти прибрежных стран, также носят трансграничный характер, а реализация крупных проектов по их освоению (например, Штокмановское месторождение, проект «Ямал СПГ») не обходится без создания международных консорциумов. Помимо сотрудничества арктические державы вынуждены согласовывать взаимные интересы и регулировать споры. Все эти аспекты в совокупности составляют тематическое поле, в пределах которого находит применение арктическая дипломатия.

Норвегия – пионер арктической дипломатии

С момента прихода к власти осенью 2005 г. левоцентристского правительства под руководством Йенса Столтенберга Норвегия стала позиционировать себя в качестве ведущего арктического игрока. Своими главными конкурентными преимуществами по сравнению с другими полярными державами Осло считает технологическое превосходство в энергетической отрасли, самые строгие экологические стандарты морской нефтегазодобычи и исчерпывающий объем знаний об Арктике. Формулирование и практическое воплощение арктической стратегии было решено сосредоточить именно в руках министерства иностранных дел. Следует также отметить и значительный личный вклад тогдашнего руководителя ведомства Йонаса Гар Стёре, стараниями которого Арктика стала ведущим «брендом» норвежской внешней политики.

Первым шагом, который предпринял Стёре в разработке арктической темы, стало создание профильных административных структур в рамках общей реформы МИДа. В начале 2000-х гг. необходимость последней широко обсуждалась как в научных, так и в политических кругах Норвегии. Например, известные норвежские политологи Джонатан Мозез и Торбьёрн Кнутсен характеризовали центральный аппарат МИДа как «организационный кошмар, остро нуждающийся в институциональном переформатировании и страдающий от избыточного количества сотрудников, размытой иерархии и сохранения консервативного мышления времен холодной войны».

Весной 2006 г. 12 отделов, образующих центральный аппарат министерства иностранных дел, были «сжаты» до восьми, а оперативные полномочия руководителей отделов существенно расширены. Появился отдел политики безопасности и северных регионов, который с этого момента стал отвечать за координацию формулирования и реализации арктической политики. Дополнительно по инициативе Стёре введена должность специального советника по вопросам северных регионов/Арктики. Формально этот пост находится в самом низу бюрократической иерархии правительства из-за весьма ограниченного круга полномочий. Однако реальное влияние лица, его занимающего, на процесс принятия решений в области арктической политики довольно велико, так как советника обычно связывают прочные деловые и личные отношения с руководством отдела или даже всего министерства, которому он напрямую подчинен. Таким образом, МИД превратился в межведомственный координирующий центр региональной политики, что, бесспорно, повысило его статус в системе административной иерархии правительства Норвегии.

Первым успехом арктической дипломатии Осло стало юридическое оформление морских границ в Арктике. За относительно короткое время согласованы линии разграничения исключительных экономических зон с Данией и Исландией, что закреплено в соглашениях, подписанных в феврале и сентябре 2006 г. соответственно. Договоренности имели принципиально важное значение в связи с тем, что напрямую способствовали утверждению принципа срединной линии в качестве общепризнанного способа разграничения морских пространств в Арктике. В дальнейшем это должно было обеспечить норвежской стороне преимущество на переговорах с Россией о делимитации «серой зоны» Баренцева моря, остававшейся болевой точкой двусторонних отношений с 1970 года.

Вторым достижением стала подача в ноябре 2006 г. в профильную Комиссию ООН заявки о границах континентального шельфа Норвегии в Арктике за пределами 200-мильной исключительной экономической зоны (общей площадью 235 тыс. кв. км шельфа). Цель заявки заключалась в том, чтобы обосновать непрерывность и связанность шельфа континентальной части Норвегии, острова Ян-Майен и архипелага Шпицберген. Рассмотрение завершилось в 2009 г. вынесением положительной рекомендации, которую теперь Осло мог использовать в качестве мощного аргумента для обоснования легитимности своих территориальных притязаний. Стёре назвал это решение Комиссии ООН по границам континентального шельфа историческим.

Хотя в споре относительно границы в Баренцевом море Осло не удалось добиться полного применения принципа срединной линии, подписанный 15 сентября 2010 г. Мурманский договор приходится отнести к победе скорее норвежской, чем российской дипломатии. С формальной точки зрения зона перекрывающихся притязаний в Баренцевом море площадью 175 тыс. км поделена примерно поровну. Очевидно и политическое значение данного акта: Москва и Осло подтвердили верность принципам Илулиссатской декларации 2008 г. (о мирном разрешении споров) и устранили еще один очаг напряженности в Арктике.

Однако если говорить о реальном соотношении экономических преимуществ, то оно не в пользу России. Условно формулу окончательного соглашения можно определить как «нефть в обмен на рыбу». В соответствии с ней Норвегия отказывалась от претензий на группу перспективных месторождений углеводородов на юге спорной территории, а в обмен на это российская сторона выражала молчаливое согласие с расширением зоны экономических интересов и юрисдикции Осло к востоку от Шпицбергена. Последнее следует из статьи 2 Договора 2010 г., в которой устанавливается, что «каждая сторона соблюдает линию разграничения морских пространств и не претендует на, и не осуществляет какие-либо суверенные права или юрисдикцию прибрежного государства в морских пространствах за пределами этой линии». Большинство российских экспертов, среди которых особенно следует выделить Геннадия Мелкова и Вячеслава Зиланова, безоговорочно признали эту схему ущербной для стратегических интересов Российской Федерации (в первую очередь в рыбной отрасли). Дальнейший ход событий полностью подтвердил высказанные опасения: в 2011 г. норвежская Береговая охрана задержала около семи российских траулеров, пересекавших новую пограничную линию в Баренцевом море, на том основании, что они осуществляли незаконную деятельность в исключительной экономической зоне Норвегии.

Да и в энергетической отрасли выигрыш России от заключения Договора 2010 г. нельзя считать абсолютным по целому ряду причин. Во-первых, с утверждением нового контура границы в Баренцевом море некоторые месторождения нефти и газа, расположенные на российской стороне, теперь оказались трансграничными. Следовательно, для их освоения Москве теперь нужно согласование с Осло, не говоря уже о том, что норвежские компании могут начать разработку новых участков в Баренцевом море раньше российских коллег. Во-вторых, в условиях технологической зависимости отечественной нефтедобывающей отрасли от помощи из-за рубежа, когда без иностранного участия (и в первую очередь Норвегии) Россия не способна осуществить ни один крупный проект на шельфе Арктики, ее контроль над ресурсами региона остается иллюзорным. Так что есть все основания говорить скорее о наличии феномена «скрытого/неформального суверенитета» Норвегии над нефтегазовыми ресурсами Баренцева моря. В-третьих, Мурманский договор косвенно повлиял на крах Штокмановского проекта. Еще в начале 2011 г. Анатолий Виноградов, главный ученый секретарь Кольского научного центра РАН, предупреждал, что если через год-два норвежцы завершат сейсморазведку своего участка бывшей спорной зоны и к 2015 г. будут иметь возможность начать добычу на открытых здесь месторождениях, то Statoil прекратит участие в консорциуме по разработке Штокмановского месторождения. Действительно, летом 2012 г. норвежская компания покинула проект, который после этого был заморожен на неопределенный срок. Правда, официальной причиной называлось падение спроса на сжиженный природный газ, вызванное «сланцевой революцией» в США, а также отсутствие надежных технологических решений для реализации проекта.

Наконец, третьим измерением норвежской арктической дипломатии является продвижение национальных интересов в рамках профильных форумов и региональных организаций. Например, Осло вместе со своими скандинавскими партнерами стремится обеспечить утверждение Арктического совета в роли ведущего центра принятия региональных решений. Одной из практических мер в данной области стало размещение в Тромсё, неофициальной столице норвежского Заполярья, постоянного секретариата этой структуры.

Отдавая должное Арктическому совету, Норвегия не отказывается и от других инструментов регионального сотрудничества, как, например, Совет Баренцева-Евроарктического региона, созданный по ее инициативе в 1993 г., а также программа «Северного измерения», являющаяся своеобразным окном в Арктику для Европейского союза. Параллельно Осло развивает активную деятельность в рамках Международной морской организации, где лоббирует принятие Кодекса полярного мореплавания (Polar Code), который будет включать экологические и технические стандарты для судоходства в Арктике, обязательные для всех заинтересованных держав.

Можно выделить главную характеристику современной арктической дипломатии Норвегии, которая заключается в опоре на международное морское право и в частности на Конвенцию ООН 1982 года. Данный документ предоставляет Осло отличную возможность для широкого маневра в реализации стратегических приоритетов морской политики. Причем МИД Норвегии не рассматривает Конвенцию как догму, а наоборот: подходит к толкованию ее содержания творчески, делая акцент на тех положениях, которые отвечают норвежским национальным интересам, и игнорируя те, которые могут быть использованы против них.

Упрочению стратегического акцента во многом служит решение о создании на средства Фонда им. Кристиана Герхарда Йебсена Центра изучения международного морского права (ЦИМП). Задачей Центра провозглашено изучение того, «насколько международное морское право и связанное с ним национальное законодательство отвечают новым и старым вызовам, а также способствуют устойчивому развитию». Базой для ЦИМП выбран факультет права Университета Тромсё, получивший признание правительства Норвегии в качестве ведущего национального вуза в сфере арктических исследований. Хотя официально МИД не входит в число учредителей Центра, ведомство будет являться основным заказчиком большей части его разработок.

Арктическая дипломатия в стратегиях других стран

Значительные успехи норвежской арктической дипломатии, достигнутые в 2006–2010 гг., стали мощным стимулом для других полярных держав, которые также начали предпринимать меры по внешнеполитическому обеспечению стратегических интересов в Арктике. В частности, широкое распространение получила практика утверждения всеобъемлющих концепций освоения региона, ведущую роль при этом в большинстве случаев играли именно внешнеполитические ведомства.

Так, в середине мая 2008 г., накануне конференции пяти арктических держав в Илулиссате, внешнеполитическое ведомство Дании публикует проект арктической стратегии под названием «Арктика в переломную эпоху». В дальнейшем приоритеты, изложенные в этом документе, составили основу уже официальной арктической стратегии, опубликованной в августе 2011 года. В соответствии с ней за МИДом закреплялись функции председателя и секретариата организационного комитета, занимающегося мониторингом реализации утвержденных задач датской арктической политики.

В других скандинавских странах разработка программ освоения Арктики также отнесена к компетенции министерств иностранных дел. Например, в Финляндии документ был принят в июне 2010 г., в конце марта 2011 г. основы национальной арктической политики утверждены парламентом Исландии, наконец, в мае 2011 г. по случаю начала двухлетнего председательства Швеции в Арктическом совете состоялась презентация ее региональной стратегии.

Однако есть группа стран, в которых участие дипломатов в подготовке национальных арктических стратегий было сведено к минимуму. К ним относится Россия (первая редакция Основ государственной политики в Арктике разрабатывалась Советом безопасности), США (где региональные приоритеты изложены в Президентской директиве № 66 в области национальной безопасности), а также Канада (подготовкой документа занималось министерство по делам индейского населения и развития Севера). Ведомственное происхождение арктических стратегий трех указанных стран оказывает безусловное влияние на их содержание, которое по сравнению с подходами скандинавских государств оказывается больше ориентированным на решение внутриполитических задач. Возможно, это обусловлено относительным географическим единством России, США и Канады. В этих странах значительные по площади участки континентальной суши, имеющие большое значение для внутреннего социально-экономического развития и военной безопасности, расположены за Полярным кругом.

Вторым ключевым индикатором институционализации арктической дипломатии является создание (опять же по примеру Норвегии) профильных административных структур в рамках внешнеполитических ведомств. Например, в Дании в январе 2012 г. для обеспечения координации арктической политики введена должность посла по вопросам Арктики, и, по словам руководителя внешнеполитического ведомства Дании Вилли Сёвндаля, Копенгаген «посылает важный сигнал остальному миру, подчеркивая стремление Королевского содружества играть роль активного и значимого актора в международных дискуссиях о будущем Арктики, которые в последние годы набирают все большую силу».

В Финляндии вся работа по подготовке концептуальных основ национальной арктической стратегии была поручена консультативной группе по вопросам Арктики, созданной в апреле 2010 г. при аппарате премьер-министра. Ключевые позиции в ней заняли именно представители МИДа. В апреле 2013 г. сроки полномочий этой группы подошли к концу, и по результатам трехлетнего мониторинга она должна подготовить вторую обновленную редакцию арктической стратегии. Кроме того, непосредственно внутри МИДа Финляндии активную работу по продвижению региональных интересов ведет отдел Северной Европы. В 2012 г. его специалисты подготовили фактически рекламную брошюру под названием «Арктические возможности Финляндии», в которой систематизирован технологический опыт финских компаний в судостроительной и нефтегазовой отраслях, позиционируемый как главное конкурентное преимущество Финляндии относительно других полярных держав.

Институционализация арктической дипломатии нагляднее всего просматривается на примере внерегиональных заинтересованных держав. Так, в сентябре 2010 г. в структуре японского МИДа появилась рабочая группа по Арктике, на которую возложен комплексный анализ и мониторинг изменений в экономике, безопасности, экологии и международном морском праве. В начале 2012 г. к ее деятельности подключился Японский институт международных отношений, который начал проведение исследовательского проекта по формулированию основных положений дипломатической стратегии Токио в Арктике.

В Форин-офисе Соединенного Королевства компетенцией в вопросах арктической политики наделен отдел полярных регионов, который в декабре 2012 г. преобразован в департамент, получив тем самым более высокий административный статус. Фокус работы департамента полярных регионов традиционно сосредоточен на сохранении британских интересов в Антарктиде и прилегающих к ней территорий (островов Южного Георгия и Южных Сандвичевых островов). Однако с недавнего времени арктическое направление стало занимать более заметное положение в рабочей повестке дня указанного ведомства, особенно после того как в январе 2012 г. в Палату общин был представлен проект арктической стратегии Великобритании.

Арктическая дипломатиЯ России: Перспективы развития

Как уже отмечалось выше, Россия пока крайне пассивно использует возможности арктической дипломатии, что не согласуется с огромным ресурсным потенциалом и ролью страны в регионе. Правительство должно разработать принципиально новый курс продвижения интересов России в Арктике. Москва должна стремиться перехватить стратегическую инициативу в определении динамики и путей развитии региона.

Учитывая рассмотренный выше опыт других полярных стран, стоит поднять вопрос о придании российскому МИДу более широких полномочий в реализации арктической политики. Так, целесообразно создание в министерстве отдельного подразделения по вопросам развития Арктики и Антарктики, например на базе 2-го европейского департамента, занимающегося странами Северной Европы.

Содержательный аспект арктической дипломатии также следует подвергнуть тщательной ревизии. Сегодня на этом направлении российская дипломатия по-прежнему опирается на чисто политические механизмы взаимодействия с региональными игроками (переговоры, консультации, работа в рамках международных организаций), по возможности стараясь апеллировать к статусу «великой державы». К сожалению, сегодня этого недостаточно для реализации региональных приоритетов даже в минимальном объеме. Учитывая, какое огромное значение все заинтересованные страны (особенно Норвегия) придают вопросу правового регулирования Арктики, Москве обязательно следует сделать акцент на международном праве.

В чем причина крупных достижений арктической дипломатии Норвегии? Именно в том, что Осло заблаговременно облекал свои государственные амбиции и претензии в юридическую форму (главным образом ссылаясь на Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г.), что придавало им легитимность в глазах большинства членов международного сообщества. А затем эти амбиции претворялись в жизнь уже путем двусторонних переговоров, лоббирования интересов в профильных структурах ООН, поддержки со стороны США и других партнеров по НАТО.

России также следует научиться с выгодой для себя толковать международно-правовые акты, потому что в этом случае шансы на достижение целей отечественной арктической политики существенно возрастают. Среди них можно выделить главным образом обеспечение международного признания за Россией права осуществлять финансовое регулирование Северного морского пути (обращаясь к статьям 26 и 127 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., допускающим взимание сборов с иностранных судов за конкретные услуги и обосновывая их связанность со статьей 234 о праве прибрежного государства на принятие недискриминационных мер в регулировании судоходства). Кроме того, применение международно-правовых и политических рычагов потребуется для окончательного согласования с Данией и Канадой внешних пределов континентального шельфа в Северном Ледовитом океане.

Также МИД России может использовать свои возможности для привлечения иностранных судоходных компаний к использованию Северного морского пути, поддержания экспорта российских арктических технологий, а также повышения политического имиджа страны в Арктике.

* * *

По мере расширения международного внимания к Арктике практика использования дипломатических инструментов для продвижения интересов в регионе будет получать все большее распространение. Некоторые страны стали формировать индивидуальный стиль регионального поведения. Например, Норвегия подчеркивает свое первенство в накоплении научных знаний об Арктике, а также в применении самых строгих стандартов добычи ресурсов на шельфе. Финляндия традиционно позиционирует себя как эксперта в области ледовых технологий в судостроении. Дания выступает форпостом Европейского союза в Арктике. Исландия же претендует на роль проводника интересов внерегиональных игроков (Китая, Японии, Южной Кореи), а также центра морских транзитных перевозок в Арктике.

России как самому крупному игроку на арктическом пространстве также необходимо немедленно заняться вопросом региональной самоидентификации и более активным продвижением своих стратегических интересов.

Структура современной арктической дипломатии обычно включает три измерения. Во-первых, это международные и/или региональные организации, как, например, Международная морская организация (IMO), Арктический совет, Совет Баренцева-Евроарктического региона. Второе измерение образуют диалоги на межправительственном уровне. И, наконец, третье – международная публичная сфера – пресс-конференции, форумы, семинары по проблемам Арктики, в рамках которых представители дипломатических ведомств знакомят широкую аудиторию с результатами и планами национальной арктической политики, а также осуществляют контакты по линии предпринимательского и научно-экспертного сообществ как внутри, так и за пределами своих стран. Безусловно, соотношение указанных измерений варьируется в зависимости от содержания конкретного регионального подхода.

По уровню интенсивности арктической дипломатии можно судить о степени практической заинтересованности той или иной страны. Если попытаться составить условную иерархию акторов, вовлеченных в «большую арктическую игру», то место лидера следует отдать Норвегии. На пятки ей наступает Китай, который с 2012 г. развернул самую бурную деятельность в Арктике по сравнению с остальными внерегиональными державами (Японией, Южной Кореей, Сингапуром). Второй эшелон занимает группа скандинавских стран – Исландия, Дания, Швеция и Финляндия, амбиции и достижения которых носят более умеренный локальный характер. Как ни парадоксально, но наиболее пассивными игроками выступают «тяжеловесы» – Россия, США и Канада, на долю которых приходится подавляющая часть сконцентрированных в регионе ресурсов. Тем не менее данную диспозицию ни в коем случае нельзя считать статичной: в перспективе положение акторов вполне может изменяться в зависимости от предпринимаемых ими действий.

} Cтр. 1 из 5