16.11.2021
Возвращение в Африку
Как сделать его приоритетом российской политики
Мнения
Хотите знать больше о глобальной политике?
Подписывайтесь на нашу рассылку
Андрей Маслов

Ассоциированный сотрудник НИУ ВШЭ.

Дмитрий Суслов

Заместитель директора Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ, руководитель Рабочей группы по подготовке ситуационных анализов.

На основе доклада НИУ ВШЭ «Африка: перспективы развития и рекомендации для политики России»

Одним из наиболее значимых изменений внешней политики России последних нескольких лет стало провозглашение курса на возвращение в Африку. После трёх десятилетий невнимания к континенту и рассмотрения его как периферийного направления Россия, наконец, решила наращивать там своё экономическое и политическое присутствие.

Поворотным моментом стал саммит Россия – Африка 2019 г. в Сочи, на который приехали представители всех 54 стран континента, включая 43 главы государств. Это мероприятие подтвердило настрой африканских стран на дальнейшее укрепление отношений с Москвой. Россию в Африке ждут, более того – приветствуют её активную роль в решении экономических проблем и проблем безопасности континента.

Случившийся поворот полностью соответствует логике российской внешней политики – её стремлению укрепить положение независимого центра силы многополярного мира, а также основным тенденциям развития международных отношений. Прежде всего – формированию полицентричного демократического мироустройства, стремлению всё большего числа незападных стран быть автономными на мировой арене, укреплять суверенитет и самим выбирать модели развития.

Усилия России играть заметную роль в Африке объясняются тем успехом, которого Москва уже добилась на Ближнем Востоке. Там удалось выстроить сбалансированные партнёрские отношения со всеми региональными центрами силы и заслужить право принимать решения по основным региональным вопросам. Успех России в Сирии, качественное укрепление её партнёрства с Египтом и активизация участия в ливийских делах открыли дверь в Африку. Регионы увидели в Москве игрока, который не бросает союзников и друзей, может помочь укрепить суверенитет, диверсифицировать внешнюю политику, не попасть в зависимость от других внешних игроков (или ослабить её), и который не стремится и не имеет ресурсов для установления на Ближнем Востоке и в Африке собственной гегемонии. И тут, и там Россия действует автономно, не ориентируясь ни на каких внерегиональных игроков.

Речь не идёт о возвращении России к той роли на африканском континенте, которую играл Советский Союз.

Тогда Москва, руководствуясь логикой холодной войны и коммунистической идеологией, вливала огромные средства в поддержку стран социалистической ориентации и в расширение их числа. Сегодня Россия уходит от рассмотрения Африки как арены соперничества с США или другими недружественными центрами силы, и политика в этом регионе не мыслится как элемент глобальной игры с нулевой суммой. Она определяется в первую очередь соображениями выстраивания отношений России с самими африканскими странами, имеющими самостоятельную ценность, а также экономическими и политическими выгодами, которые Россия может извлечь.

Использование Африки в качестве разменной монеты в противоборстве с другими внерегиональными игроками скорее ослабило бы позиции России на континенте – к ней не относились бы как к серьёзному и надёжному партнёру. Африканские страны не хотят втягиваться в соперничество великих держав и тем более присоединяться к одним в противостоянии другим.

 

Зачем России Африка?

 

Привлекательность Африки связана с двумя факторами. Во-первых, в России востребован потенциал континента как рынка сбыта товаров и услуг – продовольствия, информационных технологий, оружия, лекарств, услуг образования и здравоохранения. Во-вторых, ни одна из африканских стран не воспринимает Россию в качестве врага, бывшего колонизатора или потенциального гегемона.

Россия заинтересована продавать в Африку товары и услуги, производство которых относится к приоритетным направлениям развития экономики: энергоносители, зерно и продукты питания, оружие, программное обеспечение, лекарства и оборудование, образовательные, медицинские, охранные и другие услуги. Уже сейчас африканский рынок сбыта играет важную роль для широкой номенклатуры товаров российского производства. Более трети (37 процентов в 2020 г.) российского экспорта зерновых, существенная доля российского экспорта жиров и масел растительного происхождения, автомобильного транспорта, оптических аппаратов, печатной продукции приходится на Африку.

Перспективность Африки как рынка сбыта товаров и услуг связана с сочетанием демографических и экономических факторов. На 54 страны Африки совокупно приходится около 3 процентов мирового ВВП и 17 процентов населения земного шара. Возраст половины населения Африки – младше двадцати лет (по миру в целом – младше тридцати лет). Континент, где скоро будут жить 2 млрд человек, большинство из которых лишено материальных благ, – это огромный рынок.

Африка является одним из быстрорастущих регионов мира: совокупный ВВП стран континента в номинальном выражении вырос за 2010-е гг. в полтора раза и достиг на момент 2019 г. 2,4 трлн долларов. Главная причина относительно высоких темпов роста – структурные сдвиги в экономике и демографические факторы: ежегодно рынок труда пополняют до 12 млн молодых людей в трудоспособном возрасте, быстро развивается урбанизация – в ближайшие пять лет доля городского населения континента вырастет с 40 до 50 процентов.

Суммарный импорт товаров и услуг африканскими странами составил за десятилетие 2010–2019 гг. около 7,4 трлн долларов, десять стран обеспечили 69 процентов импорта, в том числе ЮАР (16 процентов), Египет (10), Нигерия (9), Алжир (8,5) и Марокко (7 процентов). Вторая пятёрка, на которую пришлось около 19 процентов: Ангола, Ливия, Тунис, Гана и Кения. С учётом темпов роста следующие пять рынков (каждая страна импортировала товаров и услуг больше чем на 100 млрд долларов за последние десять лет) также будут иметь важное значение: Эфиопия, Демократическая Республика Конго (ДРК), Кот-д’Ивуар, Танзания, Мозамбик.

Что касается темпов роста импорта, то за период 2009–2019 гг. общий импорт стран континента рос на 1,5 процента в год. Это ниже ежегодного прироста населения (2,5 процента), что создаёт предпосылки для увеличения импорта в среднесрочной перспективе. Лидерами же по темпам роста импорта за указанный период были Гвинея (11 процентов в год), ДРК и Мозамбик (по 9,5 процента). Импорт ЮАР рос со скоростью 2,4 процента в год, а основных внешнеторговых партнёров России в Африке на сегодняшний день – Египта и Алжира – 2,1 и 0,2 процента соответственно.

Учитывая экономические и демографические тенденции, в ближайшие десять лет континент будет развиваться быстрее других регионов мира как направление сбыта товаров и услуг базового спроса.

Африканские производители в среднесрочной перспективе не смогут покрыть растущий континентальный спрос на базовые товары, не говоря уже о потребностях формирующегося среднего класса на качественную продукцию. Экстенсивное землепользование, экологические проблемы и ограниченный доступ к технологиям сельского хозяйства также формируют большую нишу для поставок сельскохозяйственной продукции. В средне- и долгосрочной перспективе наиболее перспективными африканскими рынками для экспорта будут рынки инфраструктурных проектов (прежде всего – электрификация и транспорт), продуктов питания и сельскохозяйственного сырья, удобрений, а также образования, здравоохранения и цифровизации госсектора. Сохранится значение африканских рынков для продукции российской энергетики – угля, нефтепродуктов. Важное значение приобретёт экспорт сжиженных углеводородных газов.

По мере углубления интеграционных процессов – панафриканских и субрегиональных – ёмкость африканского рынка будет расти ещё больше. Его привлекательность для российских экспортёров существенно возрастёт после запуска Африканской континентальной зоны свободной торговли (AfCFTA).

Значение Африки как внешнеполитического партнёра связано с дружественностью большинства стран континента к Москве и с растущей ролью Африки в международных отношениях в качестве целостного субъекта по мере усиления общеафриканской интеграции и солидарности. Несмотря на давление Запада, Африка в целом лояльна к России на международной арене. Это подтверждается, например, результатами голосований в ООН: по украинским сюжетам большинство стран континента придерживаются нейтральной позиции, в то время как число стран, решительно или умеренно поддерживающих Россию, и число стран, умеренно осуждающих её, примерно равно. Ни одна из африканских стран не ввела против России санкции. По многим вопросам позиции России и большинства стран Африки концептуально совпадают. Большую роль здесь играет отсутствие у России колониального прошлого, аналогичного западноевропейским странам, вклад СССР в освобождение африканских стран от колониальной зависимости.

Усиление в Восточной Африке влияния Китая, с которым Россия имеет схожие позиции по многим вопросам, тоже содействует превращению этих стран в дружественных или, по крайней мере, невраждебных партнёров Москвы. У африканских стран нет высокой степени зависимости от России (например, долговой), а у России нет желания и возможностей выстраивать в Африке систему доминирования – всё это выгодно отличает Москву от других центров силы, включая Китай, в глазах африканских стран.

Без Африки количество партнёров России на международной арене, дружественно к ней относящихся и разделяющих её стратегические установки на формирование справедливого полицентричного миропорядка, было бы значительно меньше, а её международное положение после 2014 г. – уязвимее. При этом роль Африки в международных отношениях как целостного субъекта постепенно повышается. Африканские страны всё чаще поддерживают друг друга и занимают консолидированные позиции по многим вопросам международной повестки дня. Постепенно набирают скорость интеграционные процессы – как транссахарские, так и субрегиональные и широтные. Они представлены восемью субрегиональными объединениями и Африканским союзом (АС), в который входят все страны континента и который постепенно усиливает своё влияние. В 2019 г. начался запуск Африканской континентальной зоны свободной торговли, где участвуют 53 из 54 стран континента (исключение – Эритрея). Официальная цель Африканского союза – стать единым экономическим и политическим организмом к 2063 году. Десятки ежегодных панафриканских конгрессов, выставок, форумов, культурных и спортивных мероприятий способствуют становлению и восприятию Африки как единого коммуникационного, экономического и политического пространства. В перспективе тридцати-пятидесяти лет привычное деление континента на «Северную Африку» и «остальную» может отойти в прошлое.

В XXI веке континент всё чаще рассматривается и внешними силами, и собственно африканскими как единый участник международного процесса. Свои африканские стратегии разработали, обнародовали и внедряют ЕС, Китай, Германия, Турция, Испания и другие страны. По сути, только Соединённые Штаты остаются внерегиональным центром силы, продолжающим выделять в качестве отдельного объекта «Африку южнее Сахары», что отражает их общую установку на игнорирование и ослабление интеграционных процессов, которые, впрочем, они не в силах контролировать. Кроме того, в долгосрочной перспективе это не укрепит американские позиции на континенте.

Обретение Африкой веса в международных отношениях, глобальной субъектности и развитие там интеграционных процессов – в интересах России. Тем более что пока континент остаётся источником многих проблем безопасности, в основе которых и внутренние затруднения, и политика внешних сил, и глобальные вызовы. Неэффективное землепользование, экологические проблемы, недостаточный уровень развития инфраструктуры, зависимость континента от несырьевого импорта усугубляются высокими темпами прироста населения и изменением климата. Всё это, помноженное на незначительные (в сравнении с количеством вооружённых конфликтов на континенте) расходы на оборону и безопасность, подрывает ситуацию.

В результате и количество вооружённых конфликтов, и площадь территорий, неподконтрольных признанным правительствам, растут. Ни внутренние, ни внешние игроки пока не показали впечатляющих успехов в части разрешения этих проблем. Ключевыми зонами нестабильности являются сахаро-сахельская (она к тому же самая крупная и связующая), ливийская, Африканского Рога и бассейна Конго. В среднесрочной перспективе наиболее уязвимы (из числа крупнейших экономик) ЮАР, Нигерия, Эфиопия, Демократическая Республика Конго. Институт исследования мира в Осло (PRIO) выделяет в Африке восемнадцать вооружённых конфликтов в тринадцати странах с участием государственных акторов (в 2007 г. – двенадцать конфликтов в десяти странах) и пятьдесят вооружённых конфликтов между негосударственными акторами. Почти вся территория Центральной, Восточной и Сахель-Сахарской Африки подпадает под определение «конфликтной зоны» (ареал в 50 километров от очага вооружённого насилия).

И всё же вероятность того, что указанные проблемы безопасности распространятся на весь континент и не позволят Африке стать целостным субъектом международных отношений, демонстрирующим устойчивый экономический рост в ближайшие десятилетия, невелика. Скорее негативные и позитивные тенденции будут развиваться параллельно.

 

Политика России в отношении Африки: преимущества и недостатки

 

Главным успехом России является саммит Россия – Африка 2019 года. Принятая по его итогам совместная декларация вывела африканскую повестку российской внешней политики на новый уровень. Она же подчеркнула и главные преимущества российской политики в сравнении с действиями других мировых центров силы: стремление к целостному, инклюзивному подходу, что выражается в выстраивании диалога со всеми африканскими странами, не разделяя их на государства «правильной» и «неправильной» ориентации, и поддержку собственно африканской повестки дня. Так, в декларации упоминаются такие ключевые для Африки документы, как «Повестка-2063» Африканского союза и «Цели устойчивого развития ООН – 2030».

Действительно, в отличие от других центров силы Россия не преследует цели разделить африканские страны, чтобы ослабить их, поставить в долгосрочно зависимое положение и облегчить доступ к их природным ресурсам. Напротив, она объективно заинтересована в росте африканских экономик и рынков и в углублении африканской интеграции: это будет содействовать укреплению полицентричности мира, усилению дружественного России игрока и расширению спроса на российские товары и услуги.

Москва позиционирует себя именно как равноправного партнёра, а не как «старшего брата», донора и тем более гегемона.

Элементом политики России является стремление развивать отношения с Африканским союзом, который можно назвать главной международной организацией континента и проектом интеграции, претендующим на роль одного из мировых лидеров в будущем. В 2019 г. стороны договорились проводить ежегодные консультации глав внешнеполитических ведомств России и стран «тройки» Африканского союза, куда входят действующий, предыдущий и будущий председатели организации. Диалог АС – ЕАЭС позволит, во-первых, вести переговоры о либерализации торговых режимов (африканские страны заинтересованы наращивать экспорт на рынок ЕАЭС, а Россия – снимать дискриминационные ограничения в отношении собственных товаров). Во-вторых, делиться опытом региональной интеграции: ЕАЭС является на сегодняшний день одним из наиболее продвинутых по глубине экономической интеграции региональных режимов.

В экономической сфере важным достижением последних лет стал существенный рост российского экспорта в Африку: по данным Федеральной таможенной службы РФ, с 2009 по 2018 г. он увеличился более чем в три раза – с 5,3 млрд долларов до 17,5 млрд долларов. Причём в 2014–2018 гг. Африка оказалась единственным регионом мира, показавшим существенный рост объёма российского экспорта – на 8,1 млрд долларов в абсолютном выражении и на 86 процентов в относительном. Растёт и число российских компаний, работающих в Африке, среди них крупные госкорпорации – «Росатом», малые и средние предприятия. Тем, кто давно работает на континенте (например, «РУСАЛ», «АЛРОСА»), удалось сформировать портфели проектов и закрепиться в базовых странах присутствия (Республика Гвинея и Ангола соответственно). Россия – крупнейший поставщик вооружений и военной техники в Африку.

Растёт число обучающихся в России африканских студентов (в три раза за последние тринадцать лет), а проявлений ксенофобии и расизма фиксируется значительно меньше.

На двустороннем уровне тремя основными партнёрами России в Африке на протяжении последнего десятилетия являются Египет, Алжир и ЮАР. Египет и ЮАР – ключевые партнёры в политической сфере, а Египет и Алжир – основные покупатели российской продукции.

Несмотря на успехи и общее понимание необходимости активизировать экономическое и политическое присутствие России в Африке, нынешняя политика имеет существенные недостатки. Главным из них в политической сфере можно назвать разрозненность российских шагов и инициатив, отсутствие открыто сформулированной стратегии в отношении континента. Это создаёт как репутационные, так и экономические ограничения. В частности, позволяет недоброжелателям спекулировать на тему «русской угрозы» и демонизировать «российское возвращение в Африку». В глазах же африканских стран отсутствие подобного документа может представляться свидетельством того, что окончательного решения о «возвращении» России в Африку нет, а данный аспект российской политики по-прежнему воспринимается как периферийный, ситуативный, стратегически не выверенный, что мешает воспринимать Москву как надёжного и долгосрочного партнёра.

Недостаточным представляется и количество визитов президента России в Африку. Так, с 2012 г. Владимир Путин совершил четыре визита на континент, и все – в Египет или в ЮАР. Для сравнения: президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган с 2014 г. посетил 22 страны Африки, президент Франции Эммануэль Макрон с 2017 г. – 18, председатель КНР Си Цзиньпин с 2013 г. – 9, премьер-министр Индии Нарендра Моди с 2014 г. – 8. При этом количество визитов из Африки в эти страны и в Россию вполне сопоставимо. Тот факт, что подавляющее большинство встреч с африканскими лидерами на высшем уровне проходят в России, не соответствует заявленной по итогам саммита Россия – Африка 2019 г. идее равноправия – декларируемого Москвой отличительного свойства её политики.

Другая проблема – нехватка квалифицированных кадров, резко усугубившаяся после распада СССР, недостаточность российских дипломатических, консульских и других официальных представительств. После развала Советского Союза Москва закрыла девять своих посольств в странах Африки, и до сих пор они есть не во всех государствах континента, не говоря уже о консульских представительствах. Это ограничивает развитие торгово-экономических отношений.

Есть также несогласованность в работе государственных и окологосударственных институтов, недостаточность и дезорганизованность российско-африканского лоббизма, а также отсутствие «информационной гигиены» на всех уровнях публичных заявлений. Намерения зачастую выдаются за результат, несогласованные проекты анонсируются как находящиеся в стадии реализации, наблюдается переоценка собственных возможностей.

Уровень российского сотрудничества с Африканским союзом сильно уступает тому, что есть у Китая, ЕС и Соединённых Штатов. Так, США, КНР и Европейский союз имеют отдельных спецпредставителей при Африканском союзе, в России же эта функция возложена на посла РФ в Эфиопии. Представительства АС открыты в Женеве, Нью-Йорке, Вашингтоне и Пекине. В Москве представительство отсутствует. По состоянию на 2020 г. Африканский союз заявляет о наличии у него девяти постоянно действующих партнёрских форматов: с ЛАГ, ЕС, Южной Америкой, США, Китаем, Японией, Индией, Турцией, Южной Кореей. России или ЕАЭС среди них пока тоже нет.

В торговой сфере заметен явный перекос в сторону российского экспорта в Африку. В результате африканцы пока не видят в России перспективного покупателя своей продукции, что ограничивает и политическое сотрудничество. Российский экспорт на континент не сбалансирован географически, есть уклон в сторону Алжира и Египта, что создаёт зависимость торговли России с Африкой от экономической конъюнктуры в этих двух странах. Африканский рынок военной продукции ограничен, а это один из основных видов российского экспорта на континент. При этом экспорт других основных российских товаров в Африку обеспечивается пока преимущественно посредством биржевой торговли через глобальных трейдеров, а не работой российских производителей непосредственно с покупателями в странах Африки.

В инвестиционной сфере нет механизмов и критериев оценки проектов. Практически не анализируются эффекты от реализации таких проектов для российской экономики, а многие инвестпроекты и частные инициативы российских компаний в Африке вообще не гармонизированы с заявленными целями развития российской экономики и подчас им противоречат. Ресурс господдержки зачастую расходуется на сырьё, непроработанные проекты. Кроме того, российские компании не готовы к объединению усилий для реализации действительно больших проектов в Африке, которые оказали бы значительный вклад в развитие стран континента и укрепление там российских позиций. Государство пока тоже не проявляет достаточной политической воли, чтобы подталкивать компании к интеграции усилий.

Наконец, серьёзным тормозом для экономических отношений является отсутствие прямого регулярного авиасообщения между Россией и Африкой, особенно южнее Сахары. Одним из важнейших факторов расширения влияния Турции на континенте стало превращение Стамбула в главный авиационный хаб в Африку. Отсутствие в России коммерческого спроса на прямое авиасообщение с Африкой не должно вводить в заблуждение: коммерческий интерес появится, если будет возможность прямых путешествий. Пока их нет, не будет и спроса.

Одним из главных недостатков гуманитарной политики России в Африке можно назвать недостаточное присутствие институтов, способных распространять российскую повестку, в том числе отделений Россотрудничества. Остро ощущается и нехватка информационно-аналитических ресурсов, очищенных от пропаганды и нацеленных на формирование долгосрочной репутации авторитетных источников информации, в том числе для последующего цитирования массовыми СМИ континента.

Наиболее слабым звеном остаётся, пожалуй, политика в области содействия международному развитию (СМР). Причина – в крайне неэффективном распределении средств, большая часть которых просто перечисляется международным организациям, распределяющих российские средства уже не в интересах России. В результате российская помощь Африке часто не приносит ни экономических (создание основы для расширения российского экспорта в соответствующую страну), ни политических (внешнеполитическое влияние, обеспечение лояльности и даже просто симпатий) преимуществ. У России нет собственной развитой системы и инфраструктуры предоставления двусторонней помощи. Принятие решений по политике в области СМР сосредоточено в руках Минфина, а он подходит к ней как к распределению бюджетных средств, а не как к инструменту внешней политики. От соответствующей деятельности отстранено Россотрудничество, обязанное по идее (и в соответствии с собственным Положением) заниматься этим на микроэкономическом уровне. Отсутствие у России сильного института и инфраструктуры распределения помощи часто используется в качестве аргумента в пользу того, чтобы ничего не менять и продолжать перечислять средства международным институтам развития.

Проблемой является недостаточная интенсивность и глубина отношений с африканскими странами, кроме стратегических партнёров Москвы – Египта, Алжира и ЮАР. Отношения с каждой из этих трёх стран имеют определённые ограничения (в каждом случае разные). Дополнительной опорой могли бы быть связи с партнёрами второго ряда, однако для этого российская политика должна стать более последовательной, нацеленной на долгосрочные ориентиры. Не раскрыт потенциал экономических отношений с рядом крупных стран – Нигерией, Эфиопией, а также ЮАР, политические отношения с которыми носят позитивный характер. Наконец, экономические отношения со странами, продемонстрировавшими за последнее десятилетие наиболее высокие темпы роста (Эфиопия, Руанда, Танзания, Демократическая Республика Конго, Кения), также развиваются весьма посредственно.

 

Необходимость открытой стратегии России в отношении Африки

 

Важнейший первоочередной шаг, который стоит сделать – интеграция разрозненных инициатив в единую комплексную и при этом публичную стратегию. Её желательно представить в виде официального рамочного документа. Принятие открытого доктринального документа по сотрудничеству с Африкой подчеркнёт серьёзность российских намерений, создаст атмосферу доверия, когда отдельные шаги получат больший вес и обоснование более высокого уровня, что в африканских условиях будет означать и ускоренное согласование необходимых решений.

Подобная стратегия обеспечит связь между политической надстройкой и экономическим базисом в виде конкретных коммерческих проектов, а также минимизирует активность действующих в Африке под российским флагом политических предпринимателей. Последние стремятся присвоить ресурс государственной поддержки с целью его стремительной монетизации и тем самым наносят России репутационный ущерб. У других стран подобные публичные стратегии в отношении континента – необходимый инструмент.

Предлагаемая стратегия должна охватывать три интегрированных между собой уровня взаимодействия России с африканским континентом.

 

Первый уровень

Первый (верхний) уровень стратегии – отношения с Африкой как единым целым в лице Африканского союза. Это будет выгодно отличать российский подход от политики других стран, склонных делить Африку на несколько как бы несвязанных между собой регионов. Идеологической основой сотрудничества могут стать поддерживаемые всеми странами Африки концептуальные документы и идеи – «Цели устойчивого развития ООН – 2030» (ЦУР), «Повестка-2063» Африканского союза и принцип «африканским проблемам – африканские решения». Повестка будет более африканской, чем у конкурентов. В отличие от последних, Россия может позволить себе продвигать более честную, открытую и понятную повестку для Африки: суверенитет, континентальная интеграция, развитие инфраструктуры, развитие человеческого капитала (образование и медицина), безопасность (включая борьбу с голодом и эпидемиями), традиционные общечеловеческие ценности (жизнь, здоровье, семья, дети, Родина и так далее), идею о том, что люди должны жить достойно и чувствовать себя защищёнными.

Перспективные и полезные направления сотрудничества непосредственно с Африканским союзом:

  • содействие разработке межгосударственной нормативно-правовой базы, трансфер компетенций в области государственного управления,
  • использование площадки АС для координации работы с ведомствами африканских стран, ответственными за экологический надзор, финансовый мониторинг, антимонопольное регулирование, энергетику,
  • активизация взаимодействие между АС и ЕАЭС, в частности – по вопросам совпадающих компетенций (торговля, санитария и фитосанитария и так далее), с выходом в долгосрочной перспективе на торговое соглашение АС – ЕАЭС.

 

Второй уровень

Второй уровень стратегии – «отраслевые инициативы» (комплексные и кластерные платформы) сотрудничества России и Африки, прежде всего в приоритетных экономических областях. Это может быть система последовательных и взаимосвязанных мероприятий и проектов, сосредоточенных в определённой отрасли, где у России наибольший интерес и где её вклад в развитие африканских стран потенциально наиболее весом (энергетика, инфраструктура, продовольственная безопасность). Подобные «отраслевые инициативы» успешно реализуют в выгодных для себя областях российские конкуренты. Каждая из них может включать в себя дорожную карту мероприятий, механизм контроля за реализацией, единые принципы отбора подходящих под эгиду той или иной отраслевой инициативы проектов и инициатив. По каждой должно быть организовано экспертное и информационно-аналитическое сопровождение. В рамках инициативы каждый участник получает доступ к определённым информационным ресурсам, коммуникационным каналам и репутационную поддержку государства. При этом форматы господдержки проектов в рамках инициативы могут варьироваться от информационного и дипломатического сопровождения до льготных кредитов, грантов на проработку детального ТЭО проекта, соответствующего по своему профилю критериям отбора.

Долгосрочная цель «отраслевых инициатив» – наращивание поставок в Африку товаров и технологий российского производства: энергоресурсов (СУГ, уголь), компетенций (образование, медицина, IT), сельхозпродукции (зерно, удобрения). Архитектура данного уровня сотрудничества должна формироваться за счёт и вокруг интересов осевых экспортёров.

Первоочередная задача – обеспечить должную экспертизу коммерческих проектов, а также увязать интересы государства и бизнеса. Необходимо как можно скорее сформировать собственную российскую систему экспертизы и положить конец практике, когда российские компании ориентируются при принятии решений на международные консультационные компании, в результате чего стратегии российских игроков в Африке часто пишутся представителями мозговых центров из недружественных стран – прямых конкурентов.

В качестве пилотных Россия могла бы предложить инициативы в области энергетики, цифрового развития, медицины, продовольственной безопасности, борьбы с терроризмом, формирования транспортно-логистических коридоров. Например, цифровое развитие для Африки может включать в себя такие направления, как IoE (Internet of Environment — современные цифровые технологии климатического мониторинга, сбор, обработка и обмен большими данными о состоянии критических аспектов окружающей среды), финансовые технологии, телемедицина, умный город и другие.

 

Третий уровень

Третий уровень – страновые приоритеты. Необходимо диверсифицировать отношения с африканскими странами. Укрепление партнёрства с Египтом, ЮАР и Алжиром не противоречит наращиванию сотрудничества с другими, возможно, небольшими, но устойчивыми в своей лояльности и поступательном развитии государствами. Таким странам может быть в приоритетном порядке оказано содействие в разработке и реализации различных программ развития, предоставлены преференции по квотам и так далее. Принятие долгосрочных решений, в том числе по встречам, визитам, численности посольств, объёму помощи/грантов или квот на обучение студентов, требует условного ранжирования стран, которое вряд ли должно быть основано лишь на формальных критериях – политическом весе или темпах роста. Целесообразно суммировать ряд базовых показателей, указывающих как на их экономическое положение (потенциал развития торговли и сотрудничества и прочее), так и на политический курс, внутриполитическое состояние и перспективы, учёт странами актуальной для России политической повестки, деятельное партнёрство по широкому кругу внешнеполитических вопросов (от взаимодействия в ООН, БРИКС и ОПЕК+ до показательных голосований по Крыму и так далее).

 

Представить такую стратегию можно на втором саммите Россия – Африка, который намечен на 2022 г. До этого стоит провести её экспертное обсуждение и согласование с африканскими партнёрами. Последнее подчеркнуло бы равноправность сотрудничества, открытость российской стратегии и её более «африканский» по сравнению со другими странами характер. Наряду со стратегией целесообразно принять план действий – документ, который обеспечивал бы практическое наполнение сотрудничества между саммитами. В числе целевых показателей могут быть такие индикаторы, как устранение тарифных и нетарифных ограничений для торговли, увеличение числа торговых представительств, представительств Россотрудничества, числа квот на обучение в России, стипендий, прямых авиарейсов.

 

Рекомендации по секторам сотрудничества

 

С точки зрения расширения экспорта российских товаров в Африку перспективными направлениями являются: сельское хозяйство (сельхозтовары, сельхозтехника), машиностроение (прежде всего – транспортное), энергетика (уголь, нефтепродукты). Хотя Россия уже стала одним из главных экспортёров зерна, потенциал дальнейшего роста экспорта сельскохозяйственных товаров остаётся значительным: во многих странах Африки действуют высокие пошлины на их ввоз из России. Такие меры часто носят дискриминационный характер, поскольку на импорт аналогичных товаров из стран ЕС пошлины либо отсутствуют, либо существенно ниже.

Важно не только экспортировать готовые товары, но и развивать частичную локализацию производства, что позволит получить от африканских стран дополнительные выгоды и создать ниши для российских товаров. Например, кроме зерна Африка начнёт импортировать больше удобрений, пестициды, агротехнологии и оборудование; будут расти рынки российского несырьевого неэнергетического экспорта, а помимо этого – и спрос на импорт услуг, российских компетенций в широком спектре – от сельского хозяйства до инжиниринга.

Приоритетом в области торговли должно стать стимулирование импорта африканских товаров в Россию и уменьшение – значительного сегодня – дисбаланса в пользу российского экспорта в Африку. Это благоприятно воздействует на политические отношения. Совместно с партнёрами по ЕАЭС надо проанализировать возможности для снятия тарифных ограничений на импорт африканских товаров, и в тех отраслях, где они не конкурируют с российскими производителями, пошлины отменить или существенно смягчить. Также следует содействовать организации в Африке обрабатывающих производств, ориентированных на прямые поставки доступной по цене продукции, на российские стандарты качества и устоявшиеся модели потребления.

Самыми перспективными областями экспорта услуг из России становятся образование и здравоохранение, а также продукция креативных индустрий (искусство и культура, дизайн и архитектура, медиа и коммуникации, цифровые технологии). Экспорт российского образования и здравоохранения следует рассматривать и как коммерческое, и как гуманитарное сотрудничество. На первых этапах коммерческая составляющая не должна быть стопроцентной, но по мере закрепления России на африканских рынках образования и здравоохранения коммерческая составляющая, разумеется, должна увеличиваться.

Одним из наиболее перспективных направлений работы является и кластер технологий, решений и компетенций под условным названием Internet of Environment. Климатические изменения делают ключевой задачу международного сотрудничества в области мониторинга климата. Африке необходим мониторинг уровня рек, динамики опустынивания, состояния лесов и фауны. Инструменты пока фактически отсутствуют, хотя на их создание уже выделяются существенные средства. Важнейшим направлением, на котором может быть реализован потенциал российских разработчиков, представляются цифровые технологии мониторинга окружающей среды (биосферы, атмосферы, гидросферы).

Ещё одно перспективное направление российского экспорта – цифровые системы налогообложения и отслеживания движения капиталов, позволяющих минимизировать утечку и качественно повысить эффективность систем налогобложения. Для африканских стран это актуальный вопрос, в то время как в России на этом направлении достигнуты значительные успехи.

В городской среде Африки востребованы «умные решения» на базе IoT (интернет вещей), например, сервисы по контролю утечек воды (кенийская Upande), планировщики передвижения с использованием общественного транспорта (южноафриканская Where is My Transit), созданные на базе геоинформационных систем (ГИС) системы сбора и переработки мусора (кенийская Taka Taka), сервисы по предоставлению беспроводного интернет-доступа (кенийская poa! internet). Спрос на решения будет расти и определять вектор развития городских пространств по всей территории континента.

Одним из ключевых приоритетов должна стать «национализация» политики в области содействия международному развитию. Необходимо увеличивать долю двусторонней российской помощи странам Африке как минимум до 50 процентов. Отсутствие же у России необходимой инфраструктуры не может быть аргументом в пользу того, чтобы оставлять всё, как есть. Важно максимально подключать к проектам СМР российские и африканские бизнес-структуры и НКО. Работа в рамках многосторонних структур должна продолжаться только как временная мера, чтобы предотвратить прерывание реализации политики СМР вообще. Уже сейчас необходимо добиваться от этих организаций (Программы развития ООН, Всемирной продовольственной программы ООН и прочих) большего учёта интересов России в том, какая помощь оказывается, как и кому именно, а также гораздо более масштабного информационного освещения программ, осуществляемых на российские средства и/или при российском участии.

Необходимо, наконец, передать принятие решений по вопросам распределения российского СМР от Минфина к МИД или политическому руководству в целом и начать формировать собственную инфраструктуру и систему реализации данной политики. Координатором и центром экспертизы СМР на местах должно выступать Россотрудничество в партнёрстве с российскими экспертно-аналитическими центрами. Финансовые средства следует направлять более точечно, чтобы они стали катализатором спроса на другие российские услуги и товары, на экспорт знаний, образования, продуктов.

Сеть представительств Россотрудничества в Африке нужно расширять, нацеливая на оказание двусторонней помощи, наделяя их дополнительной функцией в части координации деятельности в области СМР и увеличивая материально-техническую базу. Со временем вокруг РЦНК могут сформироваться экосистемы продвижения не просто «русского языка и культуры», а российских взглядов на то, как могут решаться ключевые современные задачи развития: повышение продуктивности сельского хозяйства, обеспечение продовольственной безопасности, сохранение окружающей среды, предотвращение религиозного экстремизма, эпидемиологический контроль и другие.

Нужно наладить диалоги по линии гражданских обществ, включая экспертные и академические организации. В условиях, когда быстрое наращивание торгово-экономических отношений затруднено (например, экономической стагнацией или кризисом в соответствующих странах), именно гуманитарное направление может стать одним из способов углубления отношений.

В сфере военно-технического сотрудничества и взаимодействия по вопросам безопасности России следует позиционировать себя как поставщика безопасности и защитника суверенитета стран Африки, свободы выбора ими моделей социально-экономического и политического развития, гаранта невмешательства внешних сил, борца с попытками дестабилизировать политические системы на континенте и защитника декларированного Африканским союзом правила – «африканские решения для африканских проблем». Стоит расширять институциональные рамки сотрудничества и делать упор на передачу информационно-аналитических компетенций, подготовку кадров, развивать миротворческую инфраструктуру, содействовать становлению вооружённых сил и силовых структур африканских стран, оказывать консультационную помощь, наращивать техническую поддержку миссий Африканского союза. В масштабном наращивании непосредственно российского военного присутствия в Африке нет необходимости.

Перспективным направлением сотрудничества представляется совместное продвижение более справедливой и инклюзивной экологической и климатической повестки дня, чем та, что продвигается коллективным Западом и перекладывает ответственность за выбросы парниковых газов исключительно на нынешних производителей углеродоёмкой продукции. Это – объективный общий интерес России и африканских стран.

Серьёзным препятствием на пути продвижения развивающимися странами собственных подходов к решению климатической проблемы является недостоверность измерений климатических показателей – например, уровня осадков, воды в водоёмах, уровня подземных вод и их качества, границ климатических зон. Заинтересованные стороны (от правительств до международных неправительственных организаций и банков) получают возможность спекулировать базовыми показателями, интерпретируя климатические изменения в своих интересах и давая рекомендации, выгодные той или иной стороне. Россия могла бы содействовать африканским странам сформировать инфраструктуру измерений и наблюдений за глобальными климатическими изменениями. Желательно развивать партнёрство с российскими исследовательскими институтами, использовать возможности Роскосмоса и других компетентных ведомств по верификации полученных в Африке данных.

Статья написана на основе доклада «Африка: перспективы развития и рекомендации для политики России», подготовленного авторским коллективом Центра изучения Африки и Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ под руководством С.А. Караганова по итогам ситуационного анализа в рамках реализуемой факультетом мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ программы ситуационных анализов под эгидой МИД России и при поддержке Комитета по международным делам Государственной думы РФ, общественного Совета по внешней и оборонной политике и журнала «Россия в глобальной политике». С докладом можно ознакомиться здесь.

Африка: перспективы развития и рекомендации для политики России
Андрей Маслов, Всеволод Свиридов, Дмитрий Суслов, Станислав Мезенцев, Вадим Зайцев
Конкуренты России привыкли действовать в Африке в составе альянсов – как ситуативных, так и устойчивых, складывающихся десятилетиями. Этот опыт следует использовать.
Загрузить PDF