С наступлением XXI века обнаружилось, что международная безопасность подвержена влиянию трех факторов, сочетание которых создает мировому сообществу целый комплекс неотложных проблем.
Прежде всего — это неравенство между развитыми и развивающимися странами. Неравномерный ход интеграции развивающихся стран в глобальную экономику, различные темпы роста населения в богатых и бедных государствах, глубокая экологическая деградация, неудовлетворительное состояние систем здравоохранения, дефицит рабочих мест и скудость возможностей для получения образования — все это аспекты сохраняющегося неравенства.
В то же время по всей планете продолжают тлеть очаги конфликтов, вызывая взаимную неприязнь между народами, а иногда и прямое сочувствие террористам. Кроме того, ядерное, биологическое и химическое оружие, а также необходимые для их создания материалы и ноу-хау все более доступны для негосударственных структур.
Эти три фактора значительно повышают вероятность терактов или вооруженных столкновений с применением оружия массового поражения, катастрофические последствия которых способны затмить кровавую драму 11 сентября 2001 года.
Атаки на Всемирный торговый центр и Пентагон убеждают нас в том, что современные технологии сами по себе напоминают обоюдоострый меч. Научно-технические достижения и инновации, ускорившие глобализацию, а также рост производительности и благосостояния в мире могут быть использованы отдельными лицами или небольшими группами как средство террора. Компьютерный терроризм способен стать действенным орудием массовой дезорганизации.
Чтобы повысить уровень безопасности и выявить точки уязвимости, потребуется срочный пересмотр задач, приоритетов и стратегий в области безопасности. Мировое сообщество сегодня полагается на организации, созданные непосредственно во время и после Второй мировой войны (ООН, Всемирный банк, Международный валютный фонд). Между тем при их учреждении невозможно было предвидеть весь круг проблем, с которыми придется столкнуться спустя полвека. Кроме того, в основу функционирования большинства национальных правительств положен принцип обособленности министерств и бюрократий, поэтому дополнительным препятствием в решении этих проблем служат ведомственные барьеры и национальные границы.
Несомненно, потребуется и новый уровень партнерства между государственным и частным секторами. Усилий одних лишь правительств недостаточно, чтобы решить любую из стоящих перед нами кардинальных проблем. Частный сектор незаменим в деле защиты от терактов собственных активов и бесперебойного функционирования бизнеса. Теракты нацелены на источник нашей силы — экономику, ключевые инфраструктуры и информационные технологии, на которых она держится. Сегодня корпорации несут ответственность за глобальную безопасность, и решать вытекающие отсюда задачи они способны лишь в тесном сотрудничестве с госсектором. Привлечение частного сектора и налаживание новых партнерских связей между ним и государством жизненно необходимы для достижения успеха.
Угрозы и возможности
В течение предстоящего десятилетия мир должен быть готов к отражению широкого спектра уже знакомых и совсем новых угроз. Перед лицом набирающего силу терроризма нельзя сбрасывать со счетов и традиционные опасности, такие, как межгосударственные и пограничные конфликты. В любой момент между Индией и Пакистаном может вспыхнуть война за Кашмир. Эскалация боевых действий в этом регионе грозит применением ядерного оружия. Разногласия между Китаем и Тайванем, как и напряженность на Ближнем Востоке или Корейском полуострове, способны вылиться в полномасштабные боевые действия. В средне- и долгосрочной перспективе возможны конфликты из-за нехватки жизненно важных ресурсов, например воды.
Одновременно во многих точках планеты — от Судана и Нигерии до Кавказа и Шри-Ланки — годами тянутся этнические и иные внутренние конфликты. Период упадка переживает целый ряд государств, центральные власти которых утратили контроль над собственной территорией или не способны обеспечивать нужды населения. Такие государства рискуют стать рассадниками терроризма, международной организованной преступности, центрами контрабанды наркотиков и оружия — деятельности, подрывающей безопасность населения и угрожающей спокойствию других регионов. Один из бесспорных уроков 11 сентября состоит в том, что забывать о государствах-неудачниках нельзя.
Сегодня, однако, к уже знакомым угрозам добавляются новые. Так называемые асимметричные угрозы — теракты, применение ядерного, биологического или химического оружия, компьютерные диверсии — позволяют относительно слабым странам подрывать мощь или использовать уязвимость более сильных. Компьютерные атаки на основные инфраструктуры позволят не только нанести урон экономике США, но и ввергнуть в хаос международную торговлю, причинить серьезный ущерб целым отраслям мирового хозяйства. Точно так же применение ядерного, биологического или химического оружия повлечет за собой сотни тысяч или даже миллионы жертв и породит массовую панику, способную подорвать основы демократии.
Холодная война давно позади, но риск развязывания ядерного конфликта между США и Россией сохраняется. Тысячи единиц межконтинентального ядерного оружия готовы к немедленному запуску, российская система раннего оповещения деградирует, поступают сообщения об ослаблении отдельных звеньев российских систем управления и контроля — все это означает, что малейшая ошибка по-прежнему грозит катастрофическими последствиями. Этот риск необходимо устранить.
Вместе с тем мы можем смотреть в будущее с оптимизмом: наступающее десятилетие дает шанс существенно укрепить международную безопасность. Сегодня мы располагаем новыми возможностями для сотрудничества и стратегической переориентации некоторых стран. Вопросы международной безопасности снова на повестке дня, и вновь чувствуется наличие политической воли к тому, чтобы взяться за решение самых трудных проблем. При этом мы должны стремиться не просто свести на нет непосредственный риск терроризма, а добраться до его основ – выявить условия, порождающие сочувствие мировому терроризму и его поддержку. Исследуя корни терроризма, лишая его привлекательности и опоры, мы избавляемся от риска. Однако глобальный терроризм — не единственная проблема, создающая препятствие на пути укрепления международной безопасности.
Стратегия эффективного реагирования
Чтобы эффективно решать возникающие проблемы, международное сообщество должно следовать многоплановой стратегии, объединяющей краткосрочные и долгосрочные программы действий. В ее основу необходимо положить совместное многостороннее взаимодействие, предусматривающее сотрудничество между государственным и частным секторами. Односторонние действия не могут быть адекватным ответом на многосторонние угрозы. Ни одна отдельно взятая угроза не определяет повестку дня. Отсюда — многоплановый подход, отвечающий всему спектру задач, превентивные действия, т. е. попытка заблаговременно решить малые проблемы, прежде чем они стали огромными.
Конкретные пункты стратегии таковы: предотвращение распространения ядерного, биологического и химического оружия и связанных с его изготовлением материалов и ноу-хау среди как государств, так и террористических организаций; разрушение глобальных террористических сетей и блокирование их деятельности; склонение ядерных государств к дальнейшему сокращению оперативных ядерных сил, снижение риска случайного и непреднамеренного развязывания ядерной войны; укрепление безопасности (особенно с учетом возможных нападений на ключевые инфраструктуры) и способность устранения катастрофических последствий возможных атак; разрешение долговременных конфликтов; повышение способности международного сообщества предотвращать вспышки насилия; совершенствование способов оказания международной помощи государствам, находящимся на грани распада или возникшим в результате конфликта; ликвидация условий, создающих плодородную почву для терроризма, таких, как нищета, огромные различия в уровне жизни бедных и богатых, отсутствие правового государства и эффективных способов мирного участия в политической жизни. Выполнить последнюю задачу особенно важно, тем более что безопасность и развитие идут рука об руку. Мир не может получить одно, не имея другого.
Первая задача, которую предстоит решить, связана с устранением угрозы ядерного, биологического и химического оружия. Вопрос не в том, к чему мы должны готовиться — к терактам или к нападению с применением оружия массового поражения. Речь не идет о двух разных угрозах — это две стороны одной проблемы, и в сочетании они представляют собой самый страшный из современных кошмаров. Поэтому требуется совершенно новый уровень сотрудничества по вопросам международной безопасности, формированию глобальной коалиции против терроризма.
Принципиально важно, чтобы США и Россия объединились как ведущие партнеры в многоуровневой коалиции такого типа. Никакие действия в глобальном масштабе невозможны без участия России и США, но усилий только этих двух стран недостаточно. До сих пор их сотрудничество в сфере безопасности касалось исключительно двусторонних отношений, но арсеналы, ноу-хау и материалы, которыми владеют обе державы, — не единственный источник угрозы. Индия и Пакистан уже проводили ядерные испытания. Сорок три страны располагают лабораторными реакторами, работающими на оружейном уране. Как ведущие державы, США и Россия должны договориться о внедрении стандартов мирового класса в области ядерной безопасности. В разработке подобных стандартов необходимо предусмотреть учет и охрану расщепляющихся материалов, пограничный контроль, обеспечение «прозрачности» системы в целом. При этом каждый участник должен самостоятельно разработать план введения в действие этих стандартов в своей стране. Стандартизация подразумевает ужесточение контроля над экспортом и международное взаимодействие в целях предотвращения попадания оружия и материалов на черный рынок и ликвидации последствий аварий на ядерных и радиологических объектах.
США и Россия должны активнее сотрудничать в области защиты от биологического оружия. Благодаря опыту, накопленному в СССР в ходе создания биологического оружия, Россия располагает особыми возможностями для глобальной защиты от биотерроризма. США и России пора объединить знания о природе биологических угроз и разработать более эффективные средства борьбы с ними, в частности профилактические меры, системы раннего обнаружения и оповещения. Важнейшей задачей является усовершенствование методик, связанных с выявлением, диагностикой и лечением инфекционных заболеваний. Объединив усилия, различные государства могли бы способствовать прогрессу в области создания новых лекарств, вакцин и антидотов. В их силах выработать более эффективные подходы к акциям по ликвидации последствий применения биологического оружия, в частности расширить возможности функционирования систем здравоохранения в условиях массового заражения, определить меры по дезинфекции среды и усовершенствовать средства распространения информации в целях предотвращения паники среди населения.
Подобная программа действий не просто защищает от биотерроризма — она призвана укрепить систему здравоохранения в целом. Инфекционные болезни сами по себе составляют проблему для международной безопасности, поскольку угрожают стабильности правительств, экономическому росту и людским ресурсам. Программа, которая поможет одновременно укрепить международную безопасность, совершенствовать систему здравоохранения и развивать партнерские отношения в мировом масштабе, стоит того, чтобы инвестировать в нее.
Терроризм и применение оружия массового поражения — угроза глобальная. США и Россия не смогут противостоять ей в одиночку. Но они обязаны возглавить процесс устранения нависшей угрозы в интересах человечества.
Вторая задача касается борьбы с глобальным терроризмом. Чтобы предотвратить теракты с применением ядерного, биологического или химического оружия, необходимы контроль над поставками оружия, а также снижение спроса на него. Страны мира должны действовать сообща, добиваясь ликвидации глобальных террористических сетей, лишая их возможности создавать свои формирования и заниматься подготовкой терактов. На практике это потребует длительного международного сотрудничества по целому ряду направлений, включая обмен разведданными, взаимодействие правоохранительных структур для пресечения деятельности террористических ячеек в разных странах и ареста конкретных подозреваемых, финансовые меры для отслеживания денежных потоков и их блокирования. Целесообразны также совместные военные акции для разрушения убежищ и центров подготовки террористов. Но для этогонадо дать определение, кого следует считать глобальным террористом; затем надо совместно выработать конкретные меры в отношении государств, поддерживающих глобальные террористические организации.
Решение третьей задачи связано с необходимостью склонить ядерные державы, и в первую очередь США и Россию, к сокращению ядерных вооружений, находящихся в состоянии полной боеготовности. Требуется взаимное консультирование и сотрудничество обеих стран в плане сокращения ядерных сил, насколько это отвечает интересам их национальной безопасности. Еще важнее, чем сокращение ядерных вооружений, избежание риска развязывания ядерной войны по случайности или по недосмотру. Все это касается и других стран, обладающих ядерным оружием, но инициатива должна исходить от двух ведущих держав.
Четвертая задача — глобальное усиление защиты ключевых инфраструктур. Многие страны в прошлом уже оказывались под прицелом террористов или компьютерных диверсантов, многих это ждет и в будущем. Сегодня теракт, объектом которого является жизненно важная инфраструктура в одной части света, может вызвать тяжелейшие экономические последствия где-нибудь за океаном. Биржевая лихорадка во всем мире после 11 сентября покажется легким бризом в сравнении со смерчем, который вызовет подрыв в результате теракта какой-либо из ключевых инфраструктур. Поэтому утверждение о том, что нападение на одного касается всех, следует воспринимать как реальность, а не как риторическую фигуру.
Нужна глобальная инициатива по усилению защиты ключевых инфраструктур во всем мире. К ключевым инфраструктурам относятся системы, обеспечивающие необходимый уровень жизнедеятельности экономики и правительственных учреждений, — например, телекоммуникации, энергетическая инфраструктура, банковские и финансовые инфраструктуры, транспорт, водоснабжение, чрезвычайные службы. Во многих странах значительная часть таких инфраструктур находится в собственности или управлении частных фирм. В результате появления новых информационных технологий многие инфраструктуры стали все чаще переводиться на автоматический режим, что вывело на новый уровень их эффективность. Вместе с тем они стали уязвимее, в частности, для компьютерных атак. Укрепление безопасности ключевых инфраструктур в мировом масштабе потребует скоординированных усилий национальных правительств и частного сектора.
Пятая задача — разрешение конфликтных ситуаций — предусматривает усиление активности международного сообщества по урегулированию тех конфликтов, которые подпитывают глобальный терроризм и/или в наибольшей степени чреваты полномасштабной войной или дестабилизацией обстановки в целых регионах. Возглавляет список палестино-израильский конфликт. Международное сообщество должно сделать все возможное, чтобы принудить израильтян и палестинцев к прекращению огня и возобновлению переговоров о создании двух государств. Трудно представить себе, что спокойствие и стабильность в регионе восторжествуют, пока продолжается этот конфликт.
Требуется также широкомасштабная инициатива мирового сообщества по политическому решению конфликта вокруг Кашмира. Нельзя не учитывать наличие ядерного оружия у Индии и Пакистана, историю прежних войн между этими странами, высокую вероятность неконтролируемой эскалации боевых действий в регионе. Риск выхода конфликта из-под контроля и возникновения ядерной войны вполне реален.
Шестая задача — необходимость предотвращения конфликтов.
В последние годы в сфере превентивных действий кое-что достигнуто, но предстоит сделать еще очень многое. На практике это означает усовершенствование методов сбора разведданных, средств раннего предупреждения и оценки, а также увеличение потенциала гражданских и военных сил с целью их быстрого развертывания в районе кризиса. Необходимы широкий политический консенсус по вопросу своевременного международного вмешательства в кризисные ситуации, а также принятие согласованных мер по укреплению гражданского общества в странах группы риска.
Седьмая задача предполагает создание условий для быстрой и эффективной помощи государствам, находящимся в состоянии упадка или возникшим в результате конфликта, особенно тем, в которых обосновались центры международного терроризма, организованной преступности, контрабанды наркотиков и оружия. Часто международное сообщество предоставляет странам, выходящим из полосы хаоса и войн, слишком незначительную помощь, да и та приходит с большим опозданием. Бывает и так, что способы предоставления конкретной неотложной помощи (например, в области безопасности, подъема экономического и социального благосостояния, правосудия, примирения враждующих сторон, администрирования) просто еще не отработаны.
Наконец, последняя задача — согласованная работа по выявлению причин и условий возникновения и функционирования террористических организаций. Лишение терроризма условий для возникновения и благодатной почвы для развития должно стать неотъемлемой частью любой стратегии, направленной на укрепление международной безопасности в долгосрочной перспективе. На достижение наших целей, несомненно, потребуются десятилетия, но если мы хотим лишить потенциальных террористов и агрессоров сочувствия и поддержки со стороны обездоленных и униженных народов, то действовать нужно немедленно.
Мировое сообщество должно активизировать усилия по борьбе с бедностью, неравенством, способствовать устойчивости роста, эффективности правительств, проявлению уважения к власти закона, расширению возможностей получения образования, предупреждению болезней и приостановлению деградации окружающей среды во всем мире. Инвестиции в экономическое и политическое развитие особенно тех стран, где имеется благодатная почва для конфликтов или международного терроризма, должны рассматриваться как инвестиции в безопасность.
Это потребует не просто увеличения объемов помощи развивающемуся миру. Адекватны ли нынешние международные механизмы предоставления помощи, в большинстве своем основанные на проведении финансов через местные правительства? Не требуется ли тут широкая институциональная реформа? И не нужны ли нам принципиально новые подходы к предоставлению помощи развивающимся обществам?
Любые меры, содействующие развитию стран, должны сопровождаться увеличением торговых и инвестиционных потоков, направленных на существенное повышение уровня благосостояния развивающихся наций. Но обязательства в этой области не могут быть односторонними. Любому государству, желающему получить международную помощь, необходимо серьезно поработать над искоренением коррупции и утверждением господства права. Таковы минимальные требования для получения помощи. Международное сообщество не должно взваливать на себя бремя поддержки наций, не способных помочь самим себе. К таким странам надо подходить с максимальной жесткостью. Здесь опять-таки потребуются совместные усилия правительств и частных компаний.
Ответственность частного сектора
При решении ключевых проблем международного уровня следует мыслить шире, чем это позволяют рамки единой, монолитной «коалиции добровольцев», и способствовать созданию более гибкой и жизнеспособной «коалиции коалиций». Более полувека назад наша планета вышла из войны, исполненная нового понимания того, насколько высока цена мира. Чтобы лучше справляться с мировыми проблемами, которые ни одна нация не способна решить в одиночку, были созданы новые институты — ООН, Всемирный банк, Международный валютный фонд. Сферой их ответственности стала вся планета.
Как же в таком случае правильно подойти к международному разделению труда? В компетенции национальных правительств — определение общих задач, утверждение стандартов, создание механизмов, обеспечивающих учет и контроль, предоставление ресурсов, необходимых, чтобы помочь другим субъектам решать задачи национального уровня. Напротив, органы местного самоуправления — как в государственном, так и частном секторе — применяют знания и опыт для выработки конкретных решений. Во избежание чрезмерного регулирования со стороны государства частный сектор берет на себя инициативу в деле обеспечения безопасности на местах. Так, в случае биотерроризма представители частных предприятий должны определить требования и стандарты для безопасной перевозки и обращения с болезнетворными микроорганизмами.
В распоряжении частных предприятий в избытке находятся материалы, которые могут применяться в качестве химического и биологического оружия. Поэтому им следует выработать способы, которые сделают такие материалы недосягаемыми для преступников. В противном случае однажды предприниматели обнаружат, что решения по этим вопросам навязаны им властями, — такое регулирование режима безопасности сверху особенно вероятно в ситуациях, схожих с чернобыльской катастрофой и аварией на острове Три-Майл Айленд.
Работа должна вестись параллельно на многих уровнях. Например, необходимо, чтобы конкретные фирмы отнесли вопросы безопасности и кризисного управления к области своей компетенции. Это подразумевает составление и реализацию комплексного плана по трем аспектам: безопасность и предотвращение кризисов, реагирование на чрезвычайные ситуации, непрерывность функционирования в критической обстановке.
На межотраслевом уровне компании должны обмениваться информацией о подходах к планированию, о рекомендуемой практике, а также об уроках, извлеченных из реальных и смоделированных ситуаций. Не исключено, что для этого потребуется создание специального учреждения.
Взаимосвязь и взаимозависимость различных секторов экономики диктуют необходимость обмена информацией и согласования действий в области безопасности. Так, финансовый сектор может счесть целесообразным согласовать свои планы по управлению кризисными ситуациями, например, с энергетиками и операторами дальней связи. В подобных случаях правительства сыграют полезную роль, способствуя и придавая легитимную форму межотраслевому диалогу.
Сотрудничество в интересах безопасности частных корпораций может потребовать ревизии действующего законодательства.
В США, например, может встать вопрос об изменении существующего антитрестовского законодательства, а некоторые формы взаимодействия между государственными и частными организациями, вероятно, повлекут за собой изменение законов, охраняющих свободу информации. И в этом случае государство должно создавать стимулы к работе во имя общей безопасности, инициируя необходимые изменения.
Нынешняя международная ситуация таит опасности, но предоставляет и широкие возможности. Как мы пройдем этот период, отчасти зависит от нашей способности адаптироваться к новым реалиям и создавать позитивные тенденции. Чтобы достичь успеха, нам потребуются огромные ресурсы, а также действенные инициативы со стороны как правительств, так и частных компаний всего мира. Ставки высоки, настало время действовать.
