На страницах журнала «Россия в глобальной политике» неоднократно затрагивалась тема политико-административного устройства России и его связи с формированием национально-государственной идентичности. Данная проблематика в высшей степени актуальна сегодня, когда, с одной стороны, Российская Федерация переживает сложный период укрепления нового типа государственности, а с другой – оказывается, как и все государства мира в условиях глобализации, объектом нарастающего воздействия разнообразных внешних факторов.
ЦЕНТР И ОКРАИНЫ
Пятнадцать лет назад географ Клод Раффестин писал о границах как о социальном аналоге биологических мембран, регулирующих обмен веществ между территорией – этнической или государственной – и окружающей средой. Очевидно, что эффективность такого «обмена веществ», то есть включенности государства в мировые политические, экономические и цивилизационные процессы, но при этом защищенности от нежелательных влияний не в последнюю очередь зависит от состояния «мембраны» (государственной границы) и территорий, непосредственно к ней прилегающих. Как свидетельствует история, политико-административное устройство пограничной периферии тем более эффективно, чем больше унифицировано.
Пограничная периферия России никогда не отличалась однородностью. В Российской империи жесткой унификации со стороны центральной власти подверглись лишь окраины, сформировавшиеся в результате стихийной народной колонизации – сначала при Петре I, а затем при Екатерине II. Национальные же окраины, начиная с присоединения Казанского ханства, различаются по степени включенности в политическое пространство страны и соответственно по статусу в административной системе.
В результате к началу ХХ века Российская империя представляла собой конгломерат административных единиц – сложный, неупорядоченный, слабо связанный в политико-административном и в правовом плане. Противовесом региональному и этническому сепаратизму окраин в определенной мере служила идея единого и неделимого централизованного государства, на которую опиралась военная и гражданская администрация на местах. С идеей единого и неделимого государства тесно смыкалась тема «общей судьбы», т. е. представления об общей внешней опасности и о единстве экономического пространства.
Совокупность этих идей стала одним из главных факторов образования СССР и политической мобилизации его населения, особенно в 30–40-е годы прошлого века. Однако ни внешние угрозы, ни единое экономическое пространство, ни марксистско-ленинская идеология не привели к политико-административной унификации пограничной периферии.
Националистические и сепаратистские настроения среди коммунистов бывших национальных окраин вынуждали лидеров Советского государства идти на уступки, так что и ленинская, и сталинская национальная политика способствовали консервации регионализма и этносепаратизма. Этой же цели служили как политика коренизации, так и формы самоопределения наций.
Чтобы понять, логическим продолжением чего стал Закон СССР от 3 апреля 1990-го «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», гарантировавший полное и безоговорочное самоопределение автономий всех уровней, достаточно открыть 14-й том собрания сочинений И.В. Сталина.
В докладе о проекте Конституции СССР 1936 года по поводу перевода автономных республик в разряд союзных читаем: «Во-первых, необходимо, чтобы республика была окраинной… Потому, что если за союзной республикой сохранится право выхода из Союза ССР, то необходимо, чтобы эта республика… имела логически и фактически возможность поставить вопрос о ее выходе из СССР. А такой вопрос может поставить только такая республика, которая, скажем, граничит с каким-либо иностранным государством и, стало быть, не окружена со всех сторон территорией СССР… Раз остается за союзной республикой право выхода из СССР, то надо обставить дело так, чтобы это право не превращалось в пустую и бессмысленную бумажку… Во-вторых, необходимо, чтобы национальность, давшая советской республике свое имя, представляла в республике более или менее компактное большинство… В-третьих, необходимо, чтобы республика… имела населения, скажем, не меньше, а больше хотя бы миллиона. Почему? Потому, что было бы неправильно предположить, что маленькая советская республика, имеющая минимальное количество населения и незначительную армию, могла рассчитывать на независимое государственное существование».
Эти положения сохранились в силе и после развенчания культа личности. Однако нерушимость границ по-прежнему обеспечивал «железный занавес», а государственное единство гарантировали принципы партийного строительства в соответствии со статьей 6 Конституции СССР, отмена которой свидетельствовала не только об ослаблении идеологии центра, но и утрате едва ли не единственного механизма внутриполитической интеграции.
Что же касается предложения времен Бориса Ельцина взять суверенитета столько, сколько можно удержать, то было бы странно, если бы в таких условиях им не воспользовались приграничные (и не только) субъекты Федерации. В результате при номинальном сохранении целостности государства Россия оказалась конгломератом территориальных образований, в большинстве которых де-факто и де-юре игнорировался примат федерального права и единства экономического пространства. В своем Послании Федеральному собранию РФ 8 июля 2000 года президент России вынужден был констатировать: «У нас создано децентрализованное государство».
ПРАВОВОЙ ПЛЮРАЛИЗМ
Несмотря на взятый руководством страны в 2000-м курс на централизацию, в Российской Федерации и сегодня сохраняется нормативно-правовая база региональной и этнополитической дезинтеграции пограничных пространств. Эту базу образуют: Конституция РФ 1993 года, Основные законы и Уставы приграничных субъектов страны, Указ Президента России от 2 июля 2005 года № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», федеральные законы «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ и «О языках народов Российской Федерации» от 11 декабря 2002 года № 165-ФЗ.
На первый взгляд действующая Конституция закладывает основы централизованной модели федерализма. Она провозглашает распространение суверенитета России на всю ее территорию, примат федерального права, единство правового и экономического пространства, а также системы государственной власти.
Однако, выступая в марте 2006-го на заседании Совета законодателей, президент Владимир Путин отметил, что, по данным Министерства юстиции, только в 10 субъектах Федерации полностью завершена работа по приведению собственных правовых актов в соответствие с федеральными.
Кроме того, в статье 5 части 2 Конституции РФ республики – субъекты Федерации рассматриваются как государства, а статьей 73 закреплено их право на обладание всей полнотой государственной власти. Это, в свою очередь, отражено в Основных законах субъектов Федерации, прежде всего национальных. О своем статусе государственного образования не упоминают лишь Калмыкия и Республика Алтай.
Конституцию РФ как документ, определяющий государственно-правовой статус субъекта наравне с его собственным Основным законом, отмечают только Бурятия, Ингушетия, Карелия, Северная Осетия, Тува и Якутия, а также Чукотский АО. В то же время последняя редакция Конституции Якутии, например, относит к ее ведению государственное устройство, статус и территорию. При этом «народ Республики Саха (Якутия) на основании собственного волеизъявления граждан сохраняет за собой право на самоопределение» (здесь и далее выделено мною. – О.Т.). Существуют в составе России и области, определяющие себя как «государственно-территориальные образования»: Волгоградская, Омская и Сахалинская.
Из всех национальных субъектов Федерации лишь Калмыкия, Карачаево-Черкесия и Республика Алтай конституционно признают свою территорию неотъемлемой частью Российской Федерации, и только Устав Чукотского АО говорит о том, что на территорию округа распространяется суверенитет России. Однако первая же статья того Устава содержит положение, согласно которому Чукотский АО «обладает социально-экономической и политической самостоятельностью субъекта Российской Федерации».
Показательно в этом смысле и отнесение к ведению большинства приграничных субъектов права на осуществление международных и внешнеэкономических связей, хотя субъекты Федерации и органы местного самоуправления не являются субъектами международного права. Изменения последних лет затронули в основном Конституции национальных образований, да и то лишь формально.
Кабардино-Балкария и Якутия по-прежнему позиционируют себя фактически как самостоятельные субъекты международных отношений, приравненные к собственно Российской Федерации, поскольку согласуют и координируют с ней свои международные и внешнеэкономические связи. Отношения с заграницей Калмыкии, Карачаево-Черкесии и Северной Осетии полностью остаются в их ведении без каких-либо ограничивающих формулировок. То же можно сказать и об Астраханской, Белгородской, Курганской, Омской, Самарской и Смоленской областях. В Уставе Псковской области на эту тему имеется единственное положение: «Представителем области при осуществлении международных и внешнеэкономических связей выступает губернатор Псковской области».
При всем том Конституция РФ не предусматривает каких-либо юридических форм вмешательства центра в дела субъектов. Более того, статьей 76 (п. 6) закреплена норма, согласно которой «в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации… действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации». Это положение имеется и в последней редакции Конституций и Уставов всех без исключения субъектов РФ.
Вообще, акцент Основных законов национальных субъектов сделан на их территориальной целостности, а не территориальной целостности России. Лишь в Конституции Карачаево-Черкесии указывается на то, что ее границы с иностранными государствами являются государственной границей Российской Федерации и ее статус устанавливается федеральным законом.
Между тем некоторые полномочия приграничных субъектов в политико-административной сфере угрожают территориальной целостности страны. Так, в ведении приграничных субъектов находится их административно-территориальное устройство. В случае Карелии и Якутии речь идет о праве на создание национальных муниципальных образований (в Якутии это еще и определение статуса таких образований). Более того, согласно Конституции Якутии, к компетенции ее главы до сих пор относятся введение и отмена режима чрезвычайного положения.
Все это означает, что «реверансы» в сторону примата федеральных законов и единства системы государственной власти есть не что иное, как фикция. При первом же существенном ослаблении центра все эти принципы будут проигнорированы, если это станет выгодно субъектам Федерации.
Примат федеральных законов и единства системы государственной власти сводит на нет и Указ Президента России от 2 июля 2005 года № 773. По этому документу регионы получили право контролировать работу назначаемых центром глав местных органов федеральных министерств, в том числе МВД, МЧС и Минюста (в ведение губернаторов не попали только ФСБ и Минобороны). Благодаря этому возможности региональных руководителей участвовать в назначении министров внутренних дел, начальников ГУВД и УВД оказались расширены по сравнению с порядком, закрепленным в Законе «О милиции» (2001), а ведь только осенью 2003-го смена министра внутренних дел Калмыкии превратилась едва ли не в масштабную армейскую операцию.
В свою очередь Федеральный закон № 199 закрепил делегирование регионам множества полномочий в сферах землепользования, экологии, охраны памятников истории и культуры, образования, науки, жилищного законодательства. Таким образом была создана материальная база дальнейшей суверенизации пограничных субъектов.
Негативными последствиями чреваты два положения Федерального закона «О языках народов Российской Федерации». Первое гласит: «Государство на всей территории Российской Федерации способствует развитию национальных языков, двуязычия и многоязычия». В результате мы имеем широкое использование этнонимов в официальной политической лексике (Эл Курултай, Ил Тумен, Народный или Верховный хурал), а также в официальных названиях субъектов Федерации (Республика Саха, Республика Тыва). Подобный «лингвистический сепаратизм» стал в свое время отправной точкой дезинтеграционных процессов в СССР.
Согласно другому положению закона, «республики вправе устанавливать в соответствии с Конституцией Российской Федерации свои государственные языки». Неудивительно, что в Конституции Карелии закрепляется право «устанавливать другие государственные языки на основании прямого волеизъявления населения Республики Карелия, выраженного путем референдума». Показательно и то, что во всех приграничных краях и областях России, где проживают малые народы, законодательно гарантируется развитие национальных языков и культуры. В то же время о патриотизме и воспитании российского самосознания говорится в Уставах только Краснодарского края, Новосибирской, Омской и Оренбургской областей.
Тем самым создается угроза единому информационно-культурному пространству РФ и формируется культурно-идеологическая база дезинтеграции: культурная парадигма усваивается именно с языком. Между тем данный закон гарантирует «право на получение основного общего образования на родном языке, а также выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования». Так законодательно закрепляется разрушение единого образовательного пространства, не говоря уже о том, что зачастую образование, полученное на родных языках, оказывается неполноценным из-за отсутствия в этих языках терминологии ряда дисциплин. Кроме того, в национальных субъектах Федерации активно создаются и воспроизводятся мифы собственной политической истории.
УЧЕСТЬ МИРОВОЙ ОПЫТ
В свете сказанного актуальным представляется мировой опыт.
Во-первых, большинство многонациональных государств не являются федерациями, а большинство федераций не строятся на этническом принципе.
Во-вторых, полиэтнические федерации имеют наименьшие шансы на сохранение. Как отмечает классик современной политической философии Уилл Кимлика, «территориальная автономия является одновременно недостаточно и чрезмерно репрезентативным способом защиты национальных меньшинств. В результате… надо искать какой-то нетерриториальный механизм». Он же, правда, весьма скептически настроен в отношении результатов такого поиска: «Практически ритуальное взывание к ”нетерриториальной автономии” редко сопровождается четким представлением о том, как это должно осуществляться на практике, или примерами успешного осуществления такой автономии на практике».
Здесь явственно просматриваются два направления поиска основы политической консолидации.
Первое предполагает сплочение этнического русского ядра перед лицом внешнего «извечного врага» и созданной им внутри России «пятой колонны». В качестве врага называются западная цивилизация, «золотой миллиард», «мировое правительство», «мировая закулиса», «теневые глобальные структуры» и т. п.
Однако такая стратегия консолидации ориентирована на формирование приоритета отнюдь не политической, но все той же этнической, а зачастую и религиозной идентичности. В этом смысле национальная идентификация русских может рассматриваться как идентификация с Российским государством лишь в контексте «собирания» земель и народов. Во всех прочих случаях сплочение этнического ядра представляет собой существенную угрозу государственному единству.
Прежде всего, консолидация подобного рода хотя и является чаще всего ответом на национальное унижение, но всегда осуществляется в соответствии со знаменитой «лестницей Владимира Соловьёва»: «национальное самосознание – национальное самодовольство – национальное самообожание – национальное самоуничтожение».
К тому же итогом такой этнической консолидации становится создание абсолютно негативного «портрета» народов соседних стран, что, разумеется, полностью исключает какую-либо перспективу интеграции с ними, даже если таковая продиктована государственными интересами.
Вторым направлением, приобретающим все большую популярность среди российских политологов, становится разработка унитаристских концепций. Они базируются на представлении о неорганичности федерализма для России и необходимости скорейшего лишения де-юре и (или) де-факто «субъектности» административно-территориальных единиц в составе РФ с превращением России в «федеративную империю» (или «имперскую федерацию»).
Сколь бы, однако, заманчиво ни выглядели такие модели, они и по сей день остаются уделом ученых мужей. Интересы же политической элиты, о чем свидетельствуют предпринимаемые ею шаги по фактическому «разгосударствлению» политической, экономической и социокультурной сфер, весьма далеки от задач «имперского» строительства.
Резюмируя вышесказанное, можно сделать следующий вывод. Федеральная власть, безусловно, много сделала в последние годы для укрепления единства и территориальной устойчивости Российской Федерации. Этот результат достигнут в основном благодаря централизации российского политического пространства и феномену идейно-политической консолидации общества вокруг популярного национального лидера. Однако институциональные и правовые гарантии целостности страны весьма ненадежны. И в случае непредвиденного политического ослабления федерального центра потенциал для расшатывания федеративного устройства по-прежнему чрезвычайно значителен.
