Россия в глобальной политике

Изменения в геополитическом устройстве мира на рубеже веков вывели на первый план международной политики экономический фактор, а одновременные процессы глобализации и фрагментации мирового хозяйства, в свою очередь, обусловили политизацию экономических вопросов.

Санкционная политика США и ЕС против России, переросшая в 2022 г. в тотальную экономическую и валютно-финансовую войну, разрушила основной сегмент геоэкономической модели, которой Москва следовала с момента перехода к рыночным отношениям – торговое, инвестиционное и технологическое партнёрство с Западом. На фоне серьёзных геополитических катаклизмов безусловным преимуществом для России стала позиция большинства государств Азии, Африки и Латинской Америки, отказавшихся присоединиться к антироссийским экономическим санкциям.

В новой геополитической реальности одним из важнейших направлений российской внешней политики должно стать сохранение баланса сил вокруг Корейского полуострова.

Эта часть мира всегда была чрезвычайно важна в контексте международной безопасности. Теперь же, когда полуостров оказывается в центре Азиатско-Тихоокеанского пространства, главной платформы событий предстоящих десятилетий, его значимость и вовсе не переоценить. В условиях размывания прежнего мирового порядка и эскалации противоречий с коллективным Западом России жизненно важно определить для себя приоритеты стратегии в регионе, которые позволят не только решать тактические задачи, но и обеспечат возможности для формирования принципов построения нового международного устройства в целом. Этими соображениями диктуется необходимость конвертации традиционных дружеских связей России и КНДР в прагматическое экономическое сотрудничество, которое не только имеет самоценное значение, но и во многом определит перспективы взаимодействия с Республикой Корея, вынужденно примкнувшей к антироссийским санкциям коллективного Запада под давлением США.

Вверх по лестнице, ведущей вниз?

До распада СССР являлся крупнейшим экономическим партнёром КНДР. На его долю в 1970–1980-е гг. приходилось от четверти до половины внешнеторгового оборота республики[1]. При техническом содействии Советского Союза в стране модернизировано и заново построено более семидесяти крупных народнохозяйственных объектов. В 1990 г. удельный вес СССР во внешней торговле КНДР достиг 53,3%, или 2,2 млрд долларов[2], тогда как на долю двух других крупнейших партнёров, Китая и Японии, приходилось, соответственно, 12% и 11%. Но к началу нового века товарообмен сократился в 50 раз до 44,1 млн долларов, или чуть более 2% северокорейского внешнеторгового оборота, в то время как удельный вес КНР возрос до 25%, Республики Корея – до 22% и Японии – до 24% (см. табл. 1).

К сожалению, не смогла оживить двустороннее экономическое взаимодействие и наметившаяся реанимация российско-северокорейских политических контактов: подписание в феврале 2000 г. Договора о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Россией и КНДР, первый за всю историю отношений двух стран визит российского президента Владимира Путина в КНДР и ответные визиты северокорейского лидера Ким Чен Ира в Россию. К 2005 г. взаимный товарооборот увеличился до 233,2 млн долларов, однако дальнейшего восстановительного роста не последовало, объём двусторонней торговли пошёл на спад, достигнув минимума в 49,4 млн долларов в 2009 г. (см. табл. 2) и продолжая колебаться вокруг планки в 100 млн долларов в последующее пятилетие.

Надежды на восстановление экономического взаимодействия возлагались на Межправительственную комиссию по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству (МПК), созданную соответствующим соглашением от 20 мая 1991 года. После перехода власти в КНДР к Ким Чен Ыну в 2012–2016 гг. были предприняты активные попытки преодолеть негативные тенденции в развитии двухсторонних экономических связей. В 2014 г. на шестом заседании МПК во Владивостоке стороны договорились увеличить взаимный товарооборот к 2020 г. до 1 млрд долларов. Добиться десятикратного роста объёмов торговли предполагалось за счёт «спрямления» российских экспортных поставок, минуя китайских посредников, а также возобновления инвестиционного взаимодействия в связи с урегулированием задолженности КНДР по советским кредитам. Соответствующее межправительственное соглашение подписано в Москве 17 сентября 2012 г. и вступило в силу в мае 2014 года[3].

Несмотря на все эти меры, двусторонняя торговля продолжала сокращаться. Стоимостной объём взаимного товарооборота снизился в 2013–2017 гг. на треть – со 112,7 млн до 77,9 млн долларов (см. табл. 3). Показательно, что спад наметился ещё в 2014 г., т.е. до «зубодробительных» санкций, введённых СБ ООН в отношении ракетно-ядерной программы Пхеньяна тремя резолюциями 2017 г. (2371 от 5 августа, 2375 от 11 сентября и 2397 от 22 декабря).

Большинство инициатив по активизации торговых контактов между российскими компаниями и северокорейскими внешнеторговыми объединениями так и осталось на бумаге. Не приступили к работе сформированные в начале 2015 г. обеими сторонами деловые советы. Из-за санкций СБ ООН в 2016 г. с повестки дня снят вопрос страхования экспортных кредитов и российских инвестиций в КНДР. Несмотря на подписанный в апреле 2015 г. Меморандум о сотрудничестве между центральными банками России и КНДР, не решена задача перевода расчётов по экспортно-импортным операциям двух стран в российские рубли. Согласно Протоколу седьмого заседания МПК, заниматься этим должен был рекомендованный ЦБ России ПАО АКБ «Региональный банк развития». Его даже предлагалось включить в перечень кредитных организаций с правом на открытие корреспондентских счетов для хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для Российской Федерации, исходя из необходимости финансового обслуживания российско-северокорейского СП «РасонКонТранс»[4]. Однако в октябре 2015 г. ЦБ России отозвал у банка лицензию в связи с «неудовлетворительным качеством активов» и предоставлением в надзорный орган «существенно недостоверной отчётности»[5], что привело практически к полному прекращению сотрудничества в финансовой сфере. Такая же судьба постигла в 2021 г. банк «Спутник», который оставался единственным каналом финансового обслуживания представительств ООН в Пхеньяне.

Не сработала и бартерная схема реализации торговых трансакций. Так, группа компаний «Север», поставлявшая на металлургический комбинат имени Ким Чака коксующийся уголь в обмен на встречные поставки чугуна и железорудного концентрата, столкнулась с недобросовестным выполнением северокорейским партнёром своих обязательств. В результате образовалась задолженность перед российской компанией в 2 млн долларов. Другое аналогичное предложение КНДР, согласно которому Хыннамский завод удобрений был готов оплачивать российский бурый уголь поставками производимой на заводе мочевины, не реализовано вообще.

Экспортная база Северной Кореи невелика и планку в 10 млн долларов импорт из КНДР в Россию преодолевал лишь 10 раз за 20 лет (а за последнее десятилетие – всего трижды). В структуре российского импорта из КНДР в 2010-е гг. преобладали текстиль, обувь, машины, оборудование и транспортные средства, продовольственные товары, продукция химической промышленности, музыкальные инструменты.

Российский экспорт в КНДР существенно превышал импорт, но его товарная номенклатура также не отличается разнообразием.

Основная доля поставок в Северную Корею в 2010-е гг. приходилась на минеральные продукты (мазут, дизельное топливо, коксующийся и бурый уголь), продовольственные товары и с/х сырьё (зерно, пшеничная мука, соевое масло, мороженый минтай), древесину и целлюлозно-бумажные изделия, машины, оборудование и транспортные средства.

Были свёрнуты, так и не начавшись, крупные инвестиционные проекты, анонсированные на заседаниях МПК. В их числе договорённости по реконструкции на компенсационной основе предприятий горнодобывающей промышленности, энергетических объектов и железных дорог КНДР, совместной разведке и освоению залежей драгоценных, редкоземельных и цветных металлов, месторождений природного газа на шельфе Японского моря. Потенциальными партнёрами, заинтересованными в схеме «капиталовложения в обмен на минеральные ресурсы», выступали такие крупные компании, как группа «Базовый элемент», ОАО «Татнефть», ОАО «РАО Энергетические системы Востока».

(Не до конца) упущенные возможности

Единственным реализуемым инвестиционным проектом России в КНДР в середине второго десятилетия нынешнего века оставался транзитный коридор модернизированного участка железной дороги Хасан – Раджин и универсальный перегрузочный терминал на третьем пирсе порта Раджин, оператором которого является СП «РасонКонТранс». Российские инвестиции в масштабный проект, который изначально рассматривался как трёхсторонний (с участием инвесторов из Республики Корея), на 2017 г. оценивались в 216 млн евро. Отказ южнокорейской стороны от взятых на себя обязательств вынудил «РЖД» внести серьёзные корректировки в бизнес-план, перепрофилировав грузопоток с контейнеров на уголь и перенаправив его с потребителей в Республике Корея на китайских потребителей. В результате коммерческая эксплуатация транспортного коридора, начатая в январе 2015 г., не покрывала даже текущих расходов СП «РасонКонТранс», не говоря уже об обслуживании долга перед компаниями холдинга «РЖД». Москве удалось добиться изъятия транзитной транспортировки российского угля через порт Раджин из антисеверокорейских рестрикций СБ ООН, однако опасения вторичных санкций и необходимость согласования отправок угля с комитетом 1718 СБ ООН вынудили крупных российских экспортёров отказаться от использования порта Раджин, а жёсткие антиковидные ограничения, введённые Пхеньяном с 2020 г., привели к полной остановке движения грузов по коридору Хасан – Раджин.

Особняком в сфере двустороннего экономического взаимодействия стоял экспорт в Россию северокорейской рабочей силы. Привлечение граждан КНДР для временной трудовой деятельности в российские регионы, испытывающие дефицит трудовых ресурсов, было одним из наиболее динамично развивающихся направлений двустороннего экономического взаимодействия. По информации Главного управления по вопросам миграции МВД России, в 2016 г. в стране работало 33,5 тыс. трудовых мигрантов из КНДР. По просьбе корейской стороны на 2017 г. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации увеличило квоту для граждан КНДР до 44 167 человек, однако резолюции СБ ООН № 2375 от 11 сентября и № 2397 от 22 декабря 2017 г. поставили крест на этом действительно взаимовыгодном направлении сотрудничества. Прямые экономические потери России от запрета на экспорт рабочей силы из КНДР были незначительными, поскольку доля северокорейских граждан в общей численности трудовых мигрантов не превышает 2%, однако прекращение взаимодействия в данной области в целом оказало негативное влияние не только на экономические, но и на гуманитарные и политические аспекты отношений наших стран.

Возвращение в Россию трудовых мигрантов из КНДР для Пхеньяна является, безусловно, приоритетным направлением сотрудничества.

Использование северокорейской рабочей силы – прежде всего в строительстве – в нынешних условиях представляет несомненный интерес и для российской стороны[6]. В сентябре 2022 г. Государственная дума направила в МИД России запрос о возможности и порядке снятия запрета на использование рабочей силы из КНДР с дальнейшим восстановлением режима организованного доступа северокорейцев к строительным и иным объектам.

Подписанный в декабре 2020 г. президентом Владимиром Путиным пакет законов, устанавливающий на территории России приоритет Конституции Российской Федерации над международными соглашениями и решениями межгосударственных органов, даёт юридические обоснования для восстановления действия межправительственного соглашения «О временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства», подписанного 31 августа 2007 года.

Дело в том, что положения резолюций Совета Безопасности ООН, будучи обязательными для исполнения государствами-членами ООН, требуют определённых действий по реализации международных обязательств на внутригосударственном уровне, предусматривающих включение международно-правовых норм в национальную правовую систему. При этом ограничения в отношении привлечения граждан КНДР для трудовой деятельности на территории других государств, являясь мерами экономического характера, подпадают под действие Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах». В соответствии с упомянутым законом решение о применении специальных экономических мер в отношении конкретных иностранных государств и иностранных организаций и граждан принимается президентом на основе предложений Совета Безопасности Российской Федерации.

В отношении резолюций СБ ООН № 2375 от 11 сентября и № 2397 от 22 декабря 2017 г., касающихся трудовой деятельности граждан Северной Кореи на российской территории, такого решения принято не было. Издание соответствующего Указа президента позволило бы внести коррективы в запрет на использование рабочей силы из КНДР. При этом обосновать подобное решение можно было бы как отсылкой к статьям резолюций СБ ООН, декларирующим, что вводимые меры «не призваны иметь негативные гуманитарные последствия для гражданского населения КНДР», так и контрпродуктивным эффектом «санкций ради санкций», когда введённые ограничения действуют против цели, для которой они создавались, – денуклеаризации Корейского полуострова[7].

Туманные перспективы

Причины нынешнего неудовлетворительного состояния дел можно сгруппировать в несколько категорий: экзогенные (геополитические – прежде всего санкционный режим, существенно затрудняющий любое взаимодействие с Пхеньяном; «бессубъектные» – эпидемия коронавируса), геоэкономические (слабая экспортная и инфраструктурная база КНДР; недостаточно широкий товарный ассортимент; торговый дисбаланс[8]) и структурно-административные (отсутствие целенаправленных действий российской власти, бизнеса и административных структур КНДР; ненадёжность северокорейских партнёров; межведомственная несогласованность[9]; конфликты интересов на разных уровнях взаимодействия).

В целом приходится признать, что российское участие в хозяйственном обмене с КНДР в первые десятилетия нынешнего столетия неадекватно как экономическим интересам России в Северо-Восточной Азии, так и той политической роли, которую она стремилась вернуть себе на Корейском полуострове. Задача сохранения геополитического и геоэкономического баланса сил в регионе предполагает более активную вовлечённость Москвы в процессы на севере Корейского полуострова по мере постковидного открытия КНДР. При этом очередную попытку реанимации российско-северокорейского экономического взаимодействия, в отличие от предыдущих, придётся предпринимать в условиях санкционного режима СБ ООН, который фактически узаконил транспортную и финансовую блокаду страны, расширил рестрикции на всю основную экспортную продукцию КНДР, ввёл запрет на трудовую деятельность северокорейских граждан за рубежом.

Многое будет зависеть от того, как быстро Пхеньян откажется от самоизоляции, к которой прибег в борьбе с эпидемией коронавируса.

Судя по всему, сдвиги к открытию страны для товарообмена с внешним миром происходят[10], в связи с чем возникает вопрос, с чего начать активизацию экономического взаимодействия с нашим дальневосточным соседом.

Что касается традиционной номенклатуры товаров, которыми можно было бы наполнить и восстановить взаимный товарооборот с КНДР до доковидного уровня (в том числе с использованием логистических возможностей открывшегося грузового железнодорожного сообщения), практика показывает, что серьёзных проблем даже с учётом существующих санкционных ограничений быть не должно. Бизнесмены двух стран могут задействовать как вполне легальные методы изъятий из санкционных списков (на гуманитарных основаниях, например), так и «серые» схемы взаимодействия на уровне юридических лиц различных юрисдикций[11]. При экспорте в Китай основная часть северокорейской продукции в последние годы, например, декларировалась как часовые механизмы (в 2019 г.) и как электрические изоляторы и батареи (в 2020 г.)[12]. Как показывает опыт китайских компаний, мелкий бизнес способен просочиться через возводимые санкционные преграды.

Другое дело, что в российско-северокорейском экономическом сотрудничестве последних десятилетий частный предприниматель был всегда руководим чиновником, в том числе в рамках МПК, и это своего рода частно-государственное партнёрство не всегда приводило к положительным результатам. Тем не менее существенно нарастить объёмы взаимных поставок и диверсифицировать товарную структуру экспортно-импортных операций без серьёзной государственной поддержки в рамках МПК не представляется возможным. Российское Министерство природных ресурсов и экологии как основной партнёр Министерства внешнеэкономических связей КНДР по МПК должно выработать согласованную с корейской стороной дорожную карту развития взаимовыгодного экономического сотрудничества. Представляется, что её ядром наряду с восстановлением действия межправительственного соглашения «О временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства» от 31 августа 2007 г. должно стать создание в южной части Приморского края на территории, граничащей с КНДР и КНР, беспошлинной и безвизовой зоны с льготным налогообложением.

Образование на стыке с северокорейской специальной экономической зоной «Расон» и китайской зоной приграничного экономического сотрудничества «Хуньчунь» такого «антисанкционного поля» для предпринимателей соседних стран позволит не только нарастить взаимный товарообмен, но и вернуться к вопросу реализации совместных инвестиционных проектов, в том числе к созданию логистического хаба, в работе которого могло бы быть эффективно задействовано СП «РасонКонТранс». Следует признать, что задача сохранения присутствия российского бизнеса в северокорейском порту Раджин выходит далеко за рамки чисто коммерческих интересов и имеет важное стратегическое значение для Москвы.

В рамках создаваемого в координации с китайскими и северокорейскими партнёрами специального административного района на юго-восточной окраине России, по статусу приближённого к внутренним офшорам, учреждённого в августе 2018 г. на островах Русский (Приморский край) и Октябрьский (Калининградская область), можно было бы достаточно оперативно решить вопросы финансового обслуживания коммерческой деятельности, защитив её от воздействия внешних санкций. В перспективе этот район неизбежно стал бы основной точкой притяжения для южнокорейских компаний, ориентированных на бизнес с КНДР.

В качестве приоритетных сфер на начальном этапе следует выделить сотрудничество в производстве текстильных изделий и продукции морского промысла. Размещение российских заказов на модную одежду на швейных предприятиях КНДР (равно как и использование для этих целей северокорейских швей на территории Российской Федерации) оперативно решило бы проблему замещения ушедших из России западных брендов. В свою очередь, привлечение северокорейцев к трудоёмкому процессу глубокой переработки рыбного сырья позволило бы существенно повысить выход готовой продукции морского промысла российского Дальнего Востока, в том числе идущей на экспорт. Следующим шагом в условиях, когда соблюдать приличия в отношении санкционных ограничений нет нужды, могло бы стать налаживание контактов по совместной реализации продукции горнодобывающей промышленности, прежде всего драгоценных, редкоземельных и цветных металлов.

Развивать торговое и инвестиционное взаимодействие со страной, строящей экономическую стратегию на хозяйственной автаркии, да ещё в условиях беспрецедентных международных санкций – задача архисложная. Разбалансированность народного хозяйства, изношенность основных производственных фондов, хаотическое состояние финансов, всё больший уход реальной экономики и денежных потоков в тень – весь этот клубок проблем усугубляется нежеланием Пхеньяна отказываться от весьма затратного статуса «ракетно-ядерной державы», что фактически консервирует малоэффективную систему хозяйствования. По сути, в стране продолжается уникальный эксперимент по созданию закрытого общества, в котором экономически немотивированное привлечение к труду в рамках мобилизационных кампаний сочетается с осторожными попытками материального стимулирования работников отраслей, ориентированных на внешний рынок и покрытие потребительского спроса населения. В таких условиях ожидать прорывных решений в двустороннем взаимодействии не приходится.

Безоговорочно поддержав специальную военную операцию России на Украине, Пхеньян, безусловно, надеется на ответные шаги, прежде всего в экономике.

Начинать диалог с Северной Кореей надо с востребованных здесь гуманитарных поставок, но не ограничиваться ими. Без конкретных мер по восстановлению торгово-экономических связей, предполагающих в первую очередь возвращение северокорейских рабочих на российскую территорию и создание в приграничном с КНДР и КНР районе особой «антисанкционной» юрисдикции, сохранить, а тем более укрепить позиции России на Корейском полуострове, причём не только в северной его части, будет весьма проблематично.

В данной статье использованы результаты проекта «Экспертный диалог по сотрудничеству Россия-РК, Россия-КНДР в меняющихся геополитических условиях», выполненного в рамках конкурса проектных групп ФМЭиМП НИУ ВШЭ в 2022-2023 году.