Россия в глобальной политике

Настоящая статья была подготовлена накануне событий, начавшихся 24 февраля 2022 г. Она писалась в принципиально иных реалиях и теперь представляет собой скорее исторический интерес. Тем не менее она важна как материал для исследовательской саморефлексии и понимания ограниченности наших познавательных возможностей.

Предлагаемое исследование базировалось на той парадигме, которая складывалась в политике санкций в последние три десятилетия. Её ключевой особенностью являлось развитие инструментов таргетированных («умных») санкций, направленных на отдельных лиц, организации или компании, а не страны в целом. Такие санкции приходили на смену тотальным эмбарго, которые были свойственны ХХ веку. И хотя «умные» санкции сами по себе могли вести к существенным потерям для стран-мишеней, они не преследовали своей целью немедленного сокрушения экономики противника. Скорее они приводили к постепенному накапливанию ущерба. Зачастую санкции оказывались эффективными в отношении союзников (как это убедительно показал и предвидел Ден Дрезнер ещё в 1998 г.), но значительно менее действенными в отношении соперников, тем более таких крупных, как Россия и Китай. Даже в отношении меньших держав (Иран, КНДР или Венесуэла) таргетированные санкции приводили к серьёзному ущербу, но не фундаментальной смене политики. В лучшем случае можно было говорить о временных или локальных уступках, подобных иранской ядерной сделке.

Однако таргетированные санкции продолжали широко применяться. Возникал вопрос, почему это происходит? Почему на первый взгляд нефункциональные санкции прочно вошли в арсенал внешней политики США, а затем ЕС и целого ряда других государств. Старый добрый структурный функционализм Роберта Мэротона подсказывал, что, казалось бы, нефункциональная система должна выполнять какие-то функции, иначе её существование было бы невозможным. В представленной ниже статье мы исходили из того, что санкции приобрели смысл как инструмент коммуникации. Это далеко не новая идея. О коммуникационной функции уже написано немало работ. Причём речь шла как о коммуникации международной (посылка сигнала), так и о коммуникации внутренней (важной, например, в конкуренции исполнительной и законодательной власти США). Тем не менее мы также исходили из того, что за новой постмодернистской оболочкой всё же остаётся модернистское ядро, то есть ориентация на нанесение конкретного ущерба стране-мишени или отдельным лицам, а также достижение осязаемых политических целей.

События на Украине и последующая санкционная лавина, направленная против России, кардинально поменяла парадигму. Уже сейчас можно выделить несколько её особенностей.

Во-первых, вместо постепенно накапливающихся потерь, мы видим стремление к нанесению максимально возможного ущерба с целью сокрушения экономики. Если точечные санкции метили скорее в «олигархов» и «власти», то теперь под удар попадают все.

Во-вторых, произошла беспрецедентная консолидация инициаторов санкций. На Западе столь сплочённых и скоординированных действий не наблюдалось последние несколько десятилетий. Даже в отношении СССР были заметные расхождения между подходами США и Западной Европы. Сегодня же Европа даже обгоняет Америку по интенсивности ограничительных мер.

В-третьих, виден явный приоритет политических целей над экономической прагматикой. Россия была тесно интегрирована в мировую экономику. Разрыв связей принесёт убытки и самим инициаторам. Для Европы эти убытки будут огромны. Понятно, что сейчас многие решения принимаются эмоционально, и в будущем возможны какие-то откаты назад. Однако совершенно очевидно, что Европа и Запад в целом возьмут долгосрочный курс на выдавливание России с мировых рынков сырья, вооружений, продовольствия. Когда эмоции улягутся, эта политика будет более осторожной, но она не потеряет своего вектора.

Такого не было как минимум сто лет. Даже Советская Россия смогла довольно быстро разобщить Запад в вопросе санкций. Сегодня мы наблюдаем иную картину. По крайней мере, пока.

В-четвёртых, свои неформальные санкции и бойкоты активно вводит бизнес. Раньше он старался держаться в стороне от политики. Бойкоты были скорее исключением, чем правилом. Сначала действовали правительства, потом бизнес приспосабливался к принятым политическим решениям. Сейчас же мы видим лавинообразный процесс ухода из России, приостановку или закрытие зарубежного бизнеса в стране по политическим причинам.

В-пятых, пока неочевидна роль незападных стран. Прежде всего, Индии и Китая. Их правительства заняли осторожную позицию. Особая роль здесь принадлежит Китаю, который вступает в стратегическое противостояние с США и выстроил прочные партнерские отношения с Россией.

Теоретически Китай может стать тем «чёрным рыцарем», который хотя бы частично компенсирует России разрыв её связей с Западом. На практике этот вопрос пока неясен. Политическая позиция Пекина ранее не всегда совпадала с действиями крупных китайских компаний. Последние крайне осторожно относились к американским режимам санкций и старались их не нарушать. Особенно с учётом присутствия на американском рынке. Причина – нежелание самим попасть под вторичные санкции или же крупные штрафы американских властей. Сохранится ли такой подход? Или с китайской стороны тоже возобладают политические мотивы? В какую сторону они будут направлены? Пока это открытые вопросы.

В-шестых, происходящие события вокруг России – большой урок для Китая. С большой вероятностью Пекин резко ускорит суверенизацию своей финансовой системы и рынка, на случай аналогичных ситуаций. Возникновение похожего антагонизма с Западом пока вообразить трудно, потому что последствия для мировой экономики будут неизмеримы в сравнении с санкциями против России. Но невообразимость не равна неосуществимости. Ещё пару недель назад было трудно вообразить то, что сейчас происходит с санкциями в отношении Москвы.

Всё это – большой урок для нас, для учёных. Пожалуй, главный из них состоит в инерционности нашего мышления, его избыточной рациональности, а точнее предпосылки о том, что возможно только то, что рационально. Это не так. И история множество раз давала такие уроки. В очередной раз они оказались невыученными. Теперь нам остаётся фиксировать события и факты, обобщать их и ждать появления новых парадигм, их сосуществования и смешения, а возможно, и крушения о рифы новых обстоятельств. 

Собственно, ниже материал к размышлению.

Экономические санкции прочно вошли в повестку дня современных международных отношений. США остаются их ключевым инициатором. Как и в ХХ веке[1], они применяют ограничительные меры чаще, чем все остальные вместе взятые, включая ООН[2]. Правда, другие страны стараются не отставать и по мере своих возможностей осваивают инструментарий. Для Европейского союза санкции – орудие политической капитализации экономической мощи. Великобритания активно выстраивает институты самостоятельной санкционной политики после Brexit[3]. Китай последовательно модернизирует политику санкций, сочетая неформальные методы давления на оппонентов с новыми формальными институтами[4]. Россия за последние годы накопила законодательную и практическую базу применения ограничительных мер[5].  

Исследователи обычно выделяют три ключевых цели политики санкций. Первая – принуждение страны-мишени к смене внешней или внутренней политики. Вторая – ограничение страны-мишени в технологиях, товарах или финансах, важных для её оборонных или экономических возможностей[6]. Третья – коммуникация или посылка сигнала. Вводя санкции, страна-инициатор заставляет обратить внимание на свои требования. В этом случае санкции – средство заявления позиции, когда дипломатические внушения игнорируются или не приносят результата, а использование силы дорого или нецелесообразно[7].

Создаётся впечатление, что коммуникационная функция санкций выходит сегодня на первый план, подменяя собой дипломатические институты. Игроки посылают друг другу сигналы в виде более или менее жёстких ограничительных мер. Сигналы не обязательно понимаются другой стороной именно так, как хотел бы инициатор. Более того, их интерпретации могут существенно расходиться[8]. Коммуникация на языке санкций явно далека от идеальной речевой ситуации и «морали явного уважения» немецкого философа и социолога Юргена Хабермаса: она базируется на попытке принуждения, и в ней сложно найти рациональный консенсус.

Расцвет «санкционной коммуникации» отчасти можно объяснить изменением природы ограничительных мер. В ХХ веке санкции в основном представляли собой торговые эмбарго. Классический пример – COCOM в отношении СССР и CHINCOM в отношении Китая. Но с начала ХХI столетия наблюдается расцвет таргетированных, или точечных, санкций[9]. Если эмбарго применялись в отношении государств, то таргетированные санкции – в отношении отдельных лиц или организаций. Стимулировала их появление борьба с международным терроризмом[10], однако вскоре этот инструмент стал использоваться повсеместно. Конечно, и точечные санкции так или иначе направлены против конкретной страны. Ограничения в отношении отдельных лиц отражаются на экономике в целом (например, в случае системообразующих предприятий, таких как PdVSA в Венесуэле). Санкции против физических лиц – представителей «режима», «олигархов» или иных фигур – также встраиваются в контекст межгосударственных отношений. Иными словами, говорить о том, что таргетированные санкции бьют только по людям из «списка», а не по государствам, некорректно: за людьми, как правило, стоит конкретное государство и его интересы[11].

Важным отличием таргетированных санкций стало их количество. Если в классическом труде экономиста Гэри Хафбауэра и его коллег, основанном на материалах ХХ века, речь идёт о нескольких сотнях эпизодов, то с распространением таргетированных санкций плотность санкционных событий существенно выросла. Сегодня можно насчитать несколько сот случаев только за год. И хотя масштаб большинства из них несравненно скромнее, чем в прошлом столетии, они превратились едва ли не в рутину[12].

Другое отличие – резонанс. Таргетированные санкции носят в основном финансовый характер и подразумевают блокировку – запрет на любые транзакции с лицом, внесённым в соответствующий список, а также заморозку его активов. Фактически лицо под санкциями отлучается от мировой финансовой системы с её доминированием американского доллара. Подобные меры вводят в основном США, но американские требования исполняют многие крупные компании (особенно банки) и за их пределами, опасаясь административного или уголовного преследования американских властей[13]. Для любой компании со сколько-нибудь заметной международной активностью попадание в списки заблокированных лиц означает крупные финансовые и репутационные потери. Если эта компания вносит заметный вклад в национальный бюджет, то потери несёт и государство. Курс на применение санкций превращается в «политику списков», которую можно рассматривать как часть более широкой палитры «чёрных списков» по самым разным вопросам[14]. Такие события вызывают информационный резонанс. А в странах-инициаторах правительство, применяя санкции, показывает парламенту, оппозиции и общественности, что «делает хоть что-то» или занимает «жёсткую позицию»[15]. Внесение санкционных законопроектов подчёркивает и значимость самих парламентских институтов.

С учётом информационной повестки есть соблазн предположить, что санкции обеспечивают симуляцию политики, означают её переход в стадию постмодерна. Достаточно посмотреть на множество пустых санкций, носящих исключительно символический характер. Или же на случаи, когда санкциями грозят, но не применяют.

Тем не менее санкции остаются и реальным инструментом, который продолжает жить по законам модерна.

Они создаются институтами массовой бюрократии, причиняют ущерб конкретным лицам, компаниям и странам. Они также преследуют вполне рациональные и осязаемые политические цели – принуждение и сдерживание. Информационный шум производит впечатление постмодерна, но модерное содержание никуда не девается. Сигнальную функцию можно рассматривать как этап эскалации, за которым, или наряду с которым, могут следовать более серьёзные меры.

Пока преждевременно говорить и о том, что санкции заменяют дипломатию, которая, по сути, есть процесс коммуникации («ведение переговоров с правительством государства пребывания» и другие функции, отражённые в статье 3 Венской конвенции о дипломатических сношениях). Скорее ограничительные меры можно рассматривать как инструмент подкрепления дипломатической позиции. Попробуем рассмотреть модернистскую природу санкций в постмодернистской оболочке на примере двух актуальных случаев – санкций в отношении Китая и России. Они примечательны тем, что мишенью являются крупные державы, отношения с которыми для инициаторов санкций принципиально важны и приоритетны. К тому же великие державы обладают большим потенциалом для ответных действий и ведут собственную политику ограничительных мер.  

Санкции против Китая: от модерна к постмодерну и обратно

Вплоть до прихода в Белый дом республиканца Дональда Трампа международное положение Китая можно было считать крайне благоприятным. КНР плотно встроилась в глобальную экономику и добилась колоссальных экономических успехов. Пекин не поступился суверенитетом, сохранил полный контроль над внутренней повесткой, а также не отступил от проведения жёсткой политики по принципиальным для себя вопросам. Американцы периодически указывали Китаю на пережитки режима, избыточное наращивание вооружённых сил и незавершённость реформ[16], но избегали острой конфронтации. В ЕС также царило вполне благожелательное отношение к Поднебесной с учётом масштаба экономического сотрудничества.

Историки будут долго спорить о том, почему именно Дональд Трамп неожиданно обрушился на Китай. Трамп обозначил весь список претензий к КНР, подспудно копившихся у Соединённых Штатов после окончания холодной войны. Китай – авторитарная коммунистическая страна, чуждая американским ценностям. Мощь Китая – долгосрочный вызов для США. Оставаясь нерыночной экономикой, КНР процветает за счёт экономик рыночных, в том числе используя кражу интеллектуальной собственности и шпионаж. Китай нужно остановить или хотя бы замедлить его рост[17]. Администрация Трампа оформила сдерживание КНР в виде рациональной цели, а санкции выступили одним из инструментов её достижения.

Основной удар пришёлся на китайские телекоммуникационные компании. В числе ограничений – запрет на поставки американских полупроводников для телекоммуникационного гиганта Huawei и его дочерних компаний[18], в том числе произведённых за рубежом по американским технологиям[19]. Минюст США возбудил уголовное дело против финансового директора Huawei Мэн Ваньчжоу за предполагаемое нарушение режима санкций в отношении Ирана[20]. В результате она находилась под домашним арестом в Канаде с 2018 по 2021 год. Отчасти её экстрадиции помешала жёсткая позиция Пекина – китайские власти арестовали двух канадских граждан и выпустили их только после освобождения Мэн Ваньчжоу. Атаке на Huawei предшествовало расследование американских регуляторов в отношении китайской компании ZTE. Её подозревали в преднамеренной поставке товаров с американскими компонентами в Иран в обход санкций. ZTE выплатила колоссальные штрафы американским Минфину[21] и Минторгу[22], общий объём которых превысил 1,5 млрд долларов. Открытым остаётся вопрос, в какой степени уголовное и административное преследование китайских компаний было политически мотивировано. Однако смена курса Вашингтона в отношении Пекина усилила политический резонанс расследований, которые в ином случае могли бы рассматриваться как рутинные действия американских регуляторов.

Атаку на китайские телекомы Трамп продолжил прямым запретом китайских сервисов и продуктов – WeChat и TikTok[23]. Ограничения коснулись и более широкого круга компаний. Кроме того, Белый дом достал из-под сукна закон 1999 г., который обязывал исполнительную власть составить список «китайских коммунистических военных компаний» и ввести против них санкции[24]. Под такими компаниями понимались гражданские фирмы, работа которых могла бы использоваться военными. О законе не вспоминали более двадцати лет, но список составили при Трампе. В него вошли гиганты китайского авиастроения, судостроения, двигателестроения, электроники и так далее[25]. Президент не стал вводить против них блокирующие санкции, но запретил им котироваться на американских биржах[26]. Китайский бизнес перешёл в контратаку в американских судах. WeChat[27] и TikTok[28] добились судебной отмены решений. Аналогичные действия не без успеха предпринимали и фигуранты списка «китайских коммунистических военных компаний», в частности Xiaomi.[29]

Другой линией атаки на Китай стали права этнических меньшинств и ситуация вокруг Гонконга. Конгресс принял новое законодательство по обеим проблемам[30], а Белый дом применил точечные санкции в отношении чиновников и госструктур, которых в Вашингтоне считали причастными к организации принудительного труда в Синьцзян-Уйгурском автономном районе (СУАР)[31], а также к подавлению протестов в Гонконге[32]. Какого-либо значимого ущерба санкции Китаю не нанесли и в большей степени имели сигнальный характер.

Настоящее политическое шоу началось на фоне пандемии COVID-19. Трамп прямо обвинил Пекин в распространении вируса, указывая, что власти КНР якобы скрывали реальную ситуацию. Под предлогом COVID-19 США приостановили переговоры по первой фазе торговой сделки. Республиканцы в Конгрессе предложили целый набор санкционных законопроектов.[33] Впрочем, ни один из них законом так и не стал. В своей избирательной кампании 2020 г. Трамп превратил Китай в главную идеологическую мишень.

После победы Джо Байдена на выборах информационный пузырь в отношении КНР сдулся. Байден отменил наиболее одиозные указы Трампа, включая запреты на WeChat и TikTok[34]. Администрация даже смягчила некоторые формулировки. Например, «китайские коммунистические военные компании» теперь обозначаются как «отдельные компании КНР» или как «китайские военные компании»[35]. Но торговые ограничения в отношении Huawei и других телекомов остались в силе, хотя американцы и отказались от уголовного преследования Мэн Ваньчжоу. Сохранился запрет на размещение «военных компаний» на американском рынке. Законы по Гонконгу и СУАР продолжают действовать, а санкции по ним эпизодически применяются.

На этом фоне любопытна ответная политика Пекина. Китайский бизнес действовал прагматично. В некоторых случаях попавшие под ограничения компании старались избегать шума и выходили из-под санкций административным путём, сотрудничая с американскими властями. Один из примеров – COSCO Shipping Tanker – крупный перевозчик наливных грузов. Минфин США заблокировал компанию в 2019 г. за перевозку иранской нефти[36], однако уже в 2020 г. COSCO Shipping Tanker смогла выйти из-под санкций[37]. Компания ZTE также предпочла уладить споры с американскими ведомствами, хотя и выплатила солидные штрафы. Упомянутая выше тактика оспаривания в судах явно идеологизированных решений также приносила плоды.

Власти Китая закономерно заняли жёсткую позицию. Исторически Пекин использовал санкции скорее неформально и ограничивался жизненно важными для себя вопросами (Тайвань, Тибет, СУАР), а также вопросами безопасности (пример – размещение американских систем THAAD в Южной Корее[38]). Пекин избегал информационного шума вокруг своих мер, делая акцент на принуждении и сдерживании.

Но ситуация изменилась. Китай существенно модернизировал свой санкционный механизм. Появилось новое законодательство, защищающее китайский бизнес от экстерриториальных санкций[39]. Накапливается практика ведения списков заблокированных лиц и активов. Кроме того, Китай стал более активно использовать санкции для политических сигналов. В частности, в марте 2021 г. Пекин молниеносно ответил на точечные блокирующие санкции Соединённых Штатов, Евросоюза, Канады и Великобритании в отношении китайских чиновников по проблеме этнических меньшинств[40]. Китайские власти использовали точечные санкции в отношении отдельных лиц и правительственных структур, в определённой мере даже превзойдя западных оппонентов. Столь же демонстративным и куда более масштабным стал ответ на дипломатические манёвры Литвы в отношении Тайваня. Китай не просто снизил уровень торговых и дипломатических отношений с Литвой, но и обозначил возможность своей версии вторичных санкций: зарубежный бизнес, который работает с Литвой, рискует лишиться китайского рынка[41]. Пока такие меры не стали системными, но сигнал поступил вполне чёткий. Власти ЕС в сложной ситуации.

Европейский бизнес выполняет санкционное законодательство США, ссылаясь на слабую защиту со стороны ЕС. Не исключено, что ему придётся выполнять и требования Китая.

В сухом остатке – случай санкций в отношении КНР со стороны США и союзников показывает всплеск постмодернизма в период президентства Трампа со всем информационным эпатажем, яркими жестами главы государства, его администрации и отдельных конгрессменов. Одновременно Трамп позаботился и о вполне рациональном политическом ядре санкций в отношении КНР. Смена власти сдула постмодернистский флёр, оставив несгораемое модернистское ядро принуждения и сдерживания. Китай тоже сделал выводы. Его политика санкций стала более формализованной. Китай избегает позёрства и, даже посылая политические сигналы с помощью ограничений, ориентируется на конкретный результат.

Санкции против России: вечный постмодерн?

О санкциях против России стали забывать после окончания холодной войны, хотя партнёрство Москвы и Вашингтона омрачали призраки прошлого в виде поправки Джексона – Вэника, подразумевающей целый ряд торговых ограничений в отношении СССР, а затем и его преемников. Президент США систематически использовал полномочия по приостановке санкций. Но сам правовой механизм сохранялся, символически сказываясь на новой эпохе отношений. Российская дипломатия проявила завидное упорство, настаивая на отмене поправки. Это было нетривиальной задачей. Отмена санкционных норм, закреплённых в законодательстве, – дело хлопотное, а зачастую безнадёжное. Добившись своего в 2012 г., Москва сразу получила новые санкции в виде «закона Магнитского»[42]. С материальной точки зрения его эффект в то время, да и сейчас, был практически нулевым. Речь шла о блокирующих санкциях в отношении узкой группы силовиков и чиновников, причастных, по мнению американских властей, к смерти в российской тюрьме юриста Сергея Магнитского, а также в отношении нарушителей прав человека в целом. Но его политический и символический эффект был огромен. В Москве сочли закон вызовом для российского суверенитета и сразу же ответили так называемым «законом Димы Яковлева»[43], запрещающим усыновление российских детей в Соединённые Штаты. Но в нём были заложены и другие нормы. В частности, он позволял исполнительной власти вводить визовые и финансовые санкции в отношении американских лиц, ответственных за нарушение прав человека и совершение иных преступлений. Впоследствии именно в рамках этого закона развивалась другая важная для отношений с Западом норма, а именно – ограничение деятельности иностранных агентов. «Закон Магнитского» и «закон Димы Яковлева» – яркий пример ограничений с ничтожным материальным, но колоссальным символическим и политическим эффектом. Это тот случай, когда санкции обозначают разрыв в фундаментальных вопросах нормативного и ценностного плана.

Примечательно, что исполнительной власти США продвижение «закона Магнитского» в Конгрессе оказывало медвежью услугу. В Белом доме были настроены на сохранение конструктивных отношений с Россией. Тему прав человека исполнительная власть не игнорировала и без большого информационного шума ввела визовые запреты для ряда российских чиновников по делу Магнитского. Таким образом Вашингтон показывал, что на проблему реагирует, но не готов превращать её в препятствие для отношений по другим вопросам. Прохождение закона сделало проблему публичной и вызвало куда больший резонанс[44].

Санкции по украинскому вопросу тоже изначально задумывались как коммуникационное действие. До кризиса 2014 г. Запад не ставил перед собой целей по сдерживанию России путём санкций. Даже война с Грузией 2008 г. не привела к их введению. Украинский кризис и последующие действия России, по всей видимости, стали полной неожиданностью. Первые санкционные шаги США[45] и ЕС[46] носили выжидательный характер. В обоих случаях вводились таргетированные блокирующие и визовые меры в отношении должностных лиц и силовиков. Созданные правовые механизмы, впрочем, позволяли при необходимости расширять санкции и наносить более серьёзный ущерб. Так, например, 6 апреля 2018 г. американские блокирующие санкции в отношении ряда крупных российских бизнесменов[47] были введены именно на основании мартовского указа 2014 г. № 13661[48]. Но сначала их использование не принесло заметного ущерба, так как не касалось крупных предприятий или их собственников. Ситуация изменилась после катастрофы MH-17 над Донбассом. Это был символический рубеж, требовавший более серьёзной санкционной эскалации, в том числе и по внутриполитическим причинам – подобное событие попросту не могло остаться без реакции. США,[49] ЕС[50] и ряд других стран ввели секторальные санкции в отношении российского энергетического, финансового и оборонного секторов, причём в американском случае правовой механизм (указ № 13662) появился ещё в марте 2014 года[51]. Введение санкций совпало с падением цен на нефть на мировых рынках и падением курса российской валюты. Однако вычленить роль санкций в спаде 2014 г. – весьма сложно[52]. К концу 2014 г. оформился корпус санкций в связи с украинским вопросом, к которому добавилась и торговая блокада Крыма[53] [54].

Возможно, санкции против России так и остались бы на уровне 2014 года. Их новый виток спровоцировали скорее спекулятивные причины. Можно вести долгую дискуссию о реальной роли Москвы в американских выборах 2016 года. Но очевидно, что Россия превратилась в мощнейший фактор острого внутриполитического кризиса в Соединённых Штатах. Новые санкции превратились в символ патриотизма на фоне «российского вмешательства и агрессии». В руках демократов они были инструментом подрыва позиции республиканца Трампа. В руках республиканцев – средством демонстрации того, что они тоже против России и готовы её сдерживать. Результатом такой синергии стал хорошо известный закон «О противодействии врагам Америки посредством санкций» (CAATSA)[55], поддержанный обеими партиями и подписанный Трампом. Более того, Трамп не уклонялся от его дальнейшей имплементации[56] и предпринимал усилия по решению проблемы вмешательства[57]. CAATSA кодифицировал все ранее введённые в отношении России санкции, добавив к ним вторичные санкции в отношении зарубежных покупателей российских вооружений, санкции по кибербезопасности и ряд других новаций.

Среди норм CAATSA выделялось поручение исполнительной власти составить список «высокопоставленных российских лиц и олигархов», в дальнейшем получивший название «Кремлёвский список»[58]. Сам по себе он не предполагал конкретных санкций, но подрывал репутацию его фигурантов, отправляя их на «скамейку запасных» на случай новых блокировок. Упомянутые решения Минфина США 6 апреля 2018 г. о санкциях в отношении крупных бизнесменов можно считать случаем превращения таких «запасных» в заблокированных. «Кремлёвский доклад» и последующие блокирующие санкции имели серьёзный информационный резонанс, повышая значимость именно коммуникационной составляющей.

Масла в огонь подлило «дело Скрипалей», а затем и «дело Навального», запустившие санкции в отношении России за предполагаемое применение оружия массового уничтожения. Впрочем, и здесь информационная составляющая явно преобладала над реальными санкциями. Применение Трампом в 2019 г. санкционных норм Закона об уничтожении химического и бактериологического оружия 1991 г. (CBW Act) было весьма умеренным[59]. То же можно сказать и о действиях Байдена. Президент-демократ ввёл против России ряд санкций в ответ на очередное «вмешательство» в выборы 2020 г. и «дело Навального», послав сигнал о продолжении жёсткой линии накануне женевского саммита.[60] Но радикально ситуация не изменилась. Меры были более скромными в сравнении с требованиями законопроекта DASKA, против которого выступала ещё администрация Трампа[61].

В Европейском союзе информационный шум и гневные резолюции Европарламента также не вылились в сколько-нибудь серьёзные санкции. По делу Скрипалей и Навального заблокировали небольшую группу российских чиновников (пусть и высокого ранга), но с нулевым эффектом для экономики[62], а по кибербезопасности ввели аналогичные санкции в отношении силовиков[63]. Блокировка НИИ, предположительно занимающихся химоружием, а также силовых структур, ответственных за предполагаемые киберинциденты, также осталась для экономики незамеченной.

По «Северному потоку – 2» подходы США и Евросоюза к России вообще разошлись. Администрация Трампа пыталась помешать его строительству. Конгресс принял соответствующие запреты на законодательном уровне[64]. Под угрозой вторичных санкций из проекта вышел ключевой швейцарский подрядчик – поставщик судов для укладки труб. Однако Берлин и Брюссель осторожно, но настойчиво критиковали курс США. В итоге Байден учёл обеспокоенность союзников, что получило отражение и в новой версии законодательства по газопроводу[65]. Позиция США по данному проекту остаётся одним из символов американской поддержки украинских властей, а в прагматическом ключе – отложенной попыткой убрать Россию с европейского рынка газа, заменив его газом американским.

Очередное обострение ситуации вокруг Украины в конце 2021-го и в начале 2022 г. вновь превратило санкции в инструмент коммуникации. Конгресс и Белый дом выступили со своими вариантами радикальной эскалации санкций в отношении России в случае открытой военной конфронтации Москвы и Киева[66]. Информационная насыщенность обсуждения санкций сопоставима с медийным вниманием к концентрации российских войск и предполагаемой войны. Оба события в случае реализации существенно изменят статус-кво. Обсуждаемые американцами меры нанесут более значительный ущерб в сравнении с порогом, к которому мы привыкли за последние годы (под данным МВФ вклад санкций в 2019 г. в торможение российского роста составлял порядка 0,2 процента ВВП и не был ключевым в сравнении, например, с ценами на нефть)[67]. С другой стороны, военная кампания против Украины изменит политическую ситуацию в Европе не менее радикально. Для обеих сторон, похоже, оба сценария более приемлемы в качестве гипотетической, а не реальной угрозы, то есть сигналы лучше настоящего ущерба.

В российской политике контрсанкций появились интересные тенденции. Россия играла свою партию в коммуникационной игре. На каждые новые западные меры следовал «зеркальный» ответ. Он не был симметричным: Россия практически не вводила блокирующих санкций, тогда как для Запада они стали основным инструментом. Точечно использовались визовые ограничения. Однако за коммуникационным фасадом российская политика оказалась вполне прагматичной и модернистской. Во-первых, созданы новые институты, занимающиеся санкциями. Если до 2014 г. российские специальные экономические меры носили эпизодический и несистемный характер, то после украинского кризиса было серьёзно усовершенствовано и законодательство, и механизмы его применения. Во-вторых, Москва без лишнего шума скорректировала финансовую структуру на случай, если «санкции из ада» станут реальностью. Здесь и развитие Национальной платёжной системы, и создание Системы передачи платёжных сообщений, и осторожное снижение расчётов в долларах. В-третьих, российские власти пытались нанести встречный ущерб инициаторам санкций там, где это было возможно (продовольственное эмбарго) и целесообразно для расчистки рынка в интересах отечественного производителя[68]. Фактически контрсанкции использовались и как инструмент протекционизма, неприемлемый в ином политическом контексте.

В сравнении с Китаем санкции против России всегда отличались большей коммуникационной составляющей. Это подтверждает и тот факт, что в отношении КНР информационный шум снизился после недавней смены администрации в США, а на российском направлении он не стихает при трёх последних администрациях. Но если объём российской экономики далеко не всегда позволяет нанести сопоставимый ущерб инициаторам санкций, то масштабы китайского хозяйства делают ограничительные меры потенциально мощным средством достижения политических целей в руках Пекина. Решительное и болезненное применение встречных санкций вполне может остудить энтузиазм инициаторов и в перспективе снизить число ограничений в отношении стран, способных давать эффективный ответ.