Необходимость предотвратить крушение американо-российских отношений – одно из наиболее серьезных испытаний, с которыми сталкивается администрация Барака Обамы. Из всех крупнейших держав Россия – самый твердый орешек. Но сам факт того, что изъяны в американо-российских отношениях необходимо исправить неотложно, повышает ставки намного больше, чем до сих пор это признавало руководство обеих стран. Перевод отношений в более конструктивное русло, что как раз и пытается сделать администрация Обамы, не только откроет путь для решения важных и злободневных проблем – от ядерной и энергетической безопасности до изменения климата и мирных трансформаций на постсоветском пространстве, – но и будет сопоставимо с поистине исторической задачей.
Одним из благоприобретений эпохи, наступившей после окончания холодной войны, явилось отсутствие стратегического соперничества между великими державами, столь характерного для международной ситуации на протяжении последних трехсот лет мировой истории. Если оно вернется, то, скорее всего, из-за натянутых и напряженных отношений между США, Россией и Китаем. Перед нынешним и следующим президентом Соединенных Штатов стоит на первый взгляд малоприметная, но судьбоносная внешнеполитическая задача – не допустить этого.
У Вашингтона появилась редкая возможность мобилизовать всю волю и энергию, чтобы ответить на данный вызов, даже несмотря на отсутствие ясного понимания того, что поставлено на кон.
Прежде всего, без России невозможно решить вопросы ни ядерных запасов, ни ядерного разоружения. Поскольку США и Россия владеют 95 % всех ядерных арсеналов мира, они несут ответственность за обеспечение их безопасности. Для этого нужно в первую очередь укрепить расшатавшийся режим контроля над стратегическими ядерными вооружениями. Сотрудничество обеих стран также чрезвычайно важно для спасения режима нераспространения ядерного оружия, который оказался под угрозой развала.
Вторая по важности область взаимодействия – энергетика. Россия обладает 30 % всех разведанных запасов газа и контролирует транспортировку энергоносителей по трубопроводной системе со всей постсоветской территории в другие страны мира. В последние годы возникла напряженность по поводу запасов углеводородного сырья в Арктике (считается, что они составляют 13–20 % общемировых) – не в последнюю очередь вследствие агрессивного тона, с каким Россия заявила о своих притязаниях на существенную их часть. Соперничество Соединенных Штатов и России из-за доступа к энергоносителям в Евразии и попытки военными методами решить спор о принадлежности арктических ресурсов, что уже имеет место, отрицательно скажется не только на ценах на нефть и газ.
Ведущаяся сейчас борьба с мировым терроризмом, несомненно, пойдет на спад без тесного сотрудничества между Вашингтоном и Москвой. Понятно, что без помощи России не удастся стабилизировать ситуацию в таких странах, как Афганистан, Ирак и Пакистан.
Ряд других вопросов также требует неотложного решения, хотя это не всегда получает должный резонанс. Достижение прогресса в плане стабилизации климата, в том числе в ходе предстоящих в этом году переговоров на Всемирной конференции по изменению климата, будет зависеть от того, удастся ли наладить сотрудничество в этой области трем странам, ответственным за выброс в атмосферу 45 % всех парниковых газов, – США, России и КНР. Усилия, направленные на борьбу с незаконной торговлей людьми, наркотиками, стрелковым оружием, исчезающими видами животных и растений, а также с пиратской продукцией и отмыванием денег, тоже немыслимы без России, поскольку эта страна является либо источником, либо перевалочным пунктом для подобного рода контрабанды.
Подавление кибератак, обеспечение пространства для торговли и телекоммуникаций, а также недопущение возврата к военно-воздушному патрулированию времен холодной войны – все это в первую очередь и главным образом касается России. А попытки реформировать международные финансовые и военные организации будут иметь успех, только если Москве будет предоставлена возможность внести свой конструктивный вклад.
Если заинтересованность Соединенных Штатов достаточно высока и если, как выразился в апреле заместитель государственного секретаря Уильям Бернс, комментируя отношения между Вашингтоном и Москвой, «больше вещей нас объединяет, нежели разделяет», тогда администрация Барака Обамы встанет перед необходимостью открыть новую страницу во взаимоотношениях с Россией. И речь идет не просто о том, чтобы подлатать старую модель, – необходимо полностью изменить политику. Перевернуть страницу в данном контексте – значит поставить куда более честолюбивые цели относительно столь важных для нас взаимоотношений, нежели те, о которых сегодня принято говорить, а затем разработать разумную стратегию для их достижения. Это также значит, что исполненные благих намерений символические жесты, сделанные в последние месяцы Вашингтоном в отношении Москвы, а также прогресс на конкретных направлениях, таких, к примеру, как контроль над вооружениями, ядерное досье Ирана и Афганистан, должны перерасти в более крупномасштабный план действий.
ГОТОВНОСТЬ, РЕШИМОСТЬ, ПЕРЕЗАГРУЗКА
Какими бы позитивными в отношении России ни были первые шаги президента Барака Обамы, пока неясно, как далеко он и другие ключевые политические фигуры в США готовы пойти для исправления сложившейся ситуации.
В совместном коммюнике, обнародованном 1 апреля, Обама и российский президент Дмитрий Медведев обязались общими усилиями обеспечить заключение «юридически обязывающего» договора, который заменил бы собой первый Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1), начать «всеобъемлющий диалог по укреплению евро-атлантической и европейской безопасности», поддержать Глобальную инициативу по борьбе с актами ядерного терроризма и найти «всеобъемлющее дипломатическое решение» иранской проблемы. Но обозначение списка задач или даже демонстрация готовности решать их не означают полного понимания того, насколько высоки ставки в отношениях между США и Россией.
До тех пор пока американские стратеги не уяснят для себя их масштабность, останется опасность того, что Россия будет вычеркнута из списка первоочередных приоритетов Обамы и на повестке дня окажутся другие безотлагательные проблемы. Если импульс, заданный совместным апрельским заявлением, будет отдан на откуп рутинной инициативе бюрократов, он вскоре иссякнет. Встречи на высшем уровне, такие, в частности, как президентский саммит, намеченный на июль (статья написана до визита Барака Обамы в Москву. – Ред.), возможно, возродят его на короткое время, но стратегически важные американо-российские отношения могут пасть жертвой внутриполитической конъюнктуры и неожиданных отступлений от намеченного курса со стороны обеих держав. До сих пор шаги, предпринятые администрацией Обамы в направлении оздоровления отношений с Россией, были искренними, но осторожными и увязывались с продуманным подходом президента к решению основных внешнеполитических вопросов.
Прежде всего Обама изменил тональность совместного диалога. Отсюда метафора вице-президента Джо Байдена о нажатии на кнопку перезагрузки, пересмотр Вашингтоном позиции по поводу ядерного досье Ирана и попытка увязать ее с решением о размещении элементов системы противоракетной обороны в Центральной Европе. Следует также отметить очевидную готовность администрации отменить поправку Джексона – Вэника (Россия до сих пор лишена статуса наибольшего благоприятствования в торговле с США из-за того, что Советский Союз когда-то чинил препятствия евреям, желавшим эмигрировать, хотя эти ограничения давно отменены) и подчеркнутое дружелюбие во время первой встречи Обамы с Медведевым. Вашингтон тотчас же взялся за решение конкретных и безотлагательных вопросов: подготовка нового соглашения, которое должно прийти на смену СНВ-1 (срок его действия истекает в декабре), интенсификация диалога между Вашингтоном и Москвой по поводу иранской ядерной угрозы, а также изучение возможностей более тесного сотрудничества по Афганистану.
Это – хорошее начало, но главный вопрос остается открытым: какую из трех фундаментальных стратегий в отношении Москвы возьмет на вооружение администрация Обамы?
Американский президент и его окружение явно отвергают первый подход: «назвать вещи своими именами», как говорят русские, то есть стремление видеть в России авторитарную, агрессивную державу, запугивающую своих соседей, признать, что началась новая холодная война, и действовать соответственно.
Второй вариант базируется на той предпосылке, что, несмотря на наличие возможности сотрудничать по ряду важных направлений, различные препятствия делают подлинное партнерство иллюзорным. Главным из них является готовность России оспаривать многие аспекты внешней политики Америки и ее безразличие к наиболее значимым американским ценностям. Согласно этой точке зрения, лучшая стратегия сочетает выборочное сотрудничество с выборочным сдерживанием, причем ранжирует эти два подхода таким образом, чтобы углублять сотрудничество и сглаживать острые углы сдерживания. Политика Соединенных Штатов в большей или меньшей степени развивалась в этом направлении в течение последних нескольких лет, хотя и без четко сформулированных намерений. Похоже, что с этим подходом согласны большая часть политического истеблишмента США и американские средства массовой информации.
Третий подход преследует более амбициозные планы. Многочисленные доклады, недавно опубликованные разными комиссиями, а также исследования и очерки специалистов по России, таких, например, как Андерс Ослунд, Томас Грэм, Эндрю Качинс, Стивен Пайфер и некоторые другие, содержат аргументы о том, что отношения следует перевести на совершенно иную основу. Указанные эксперты отмечают, что Россия уже не та страна, какой она была в 1990-х годах (униженная и обессиленная, стремящаяся подражать Западу, не будучи его составной частью). Мир тоже изменился: в нем уже больше не доминируют Соединенные Штаты, которые когда-то были способны практически в одиночку устранять вторичные угрозы собственной безопасности, получая весьма ограниченную помощь от своих немногочисленных друзей. Многие из вышеупомянутых авторов признают, что иметь дело с раздражительными и неподатливыми лидерами России трудно, но считают, что вопросы, стоящие на повестке дня в отношениях между США и Россией, слишком важны и не могут ждать, пока Вашингтон избавится от своих сомнений и разочарований. Те же самые авторы доказывают, что, если приложить недюжинные усилия, с Москвой можно наладить сотрудничество и даже достичь согласия по широкому спектру насущных проблем.
Однако движение в этом направлении, что является наибольшим соблазном для Обамы и его политических советников, требует стратегического видения, а они пока еще даже не начали его формулировать. Американской администрации правильнее было бы не просто решать практические проблемы и надеяться на то, что постепенный прогресс на всех направлениях в конечном итоге изменит характер связей отношений между Соединенными Штатами и Россией. Следует выработать ясное и четкое представление о том, какими Вашингтон хочет видеть отношения между обеими державами через 4–6 лет. При этом надо не смотреть на вещи через розовые очки, а трезво оценивать ситуацию и ставить перед собой вполне реальные и достижимые задачи, на решение которых затем направлять усилия в повседневной политике. Далее администрации предстоит тщательно осмыслить то, что необходимо для достижения поставленных целей.
Подобное видение нуждается в твердой основе, и таковой может стать идея о «стратегическом партнерстве». У нее сегодня не так много приверженцев – прежде всего потому, что в прошлом над ней мало задумывались и ее слишком легко отбрасывали. Однако эта концепция заслуживает гораздо более серьезного внимания с учетом тех колоссальных потенциальных выгод, которые она сулит.
Нет никаких разумных оснований, которые помешали бы двум странам, обладающим почти всем мировым ядерным арсеналом, установить более жесткий режим, предусматривающий значительное сокращение ядерных вооружений, а также заключение новых договоренностей о том, как сделать более безопасными программы других ядерных держав. Точно так же ничто не мешает крупнейшему в мире производителю энергоносителей и крупнейшему в мире потребителю энергии вступить в реальное партнерство. Ничто не должно им препятствовать и совместно трудиться над устранением нестабильности на огромной территории бывшего Советского Союза и на прилегающих территориях, а также над тем, чтобы сделать менее трудоемким процесс интеграции в новый мировой порядок таких усиливающихся держав, как Китай и Индия. Возможно, это цели не на ближайшую перспективу, но они могут и должны стать сутью стратегического партнерства США и России.
Такие деловые отношения можно выстроить, лишь двигаясь шаг за шагом в правильном направлении и если поставленная цель будет подкрепляться соответствующими делами с обеих сторон. Список пожеланий Вашингтона обширен, а потому вовсе не лишне было бы выстроить их в приоритетной последовательности. В числе главных приоритетов должны оказаться и существенный вклад России в прогрессивные изменения на постсоветском пространстве, и ее открытость усилиям Соединенных Штатов во имя достижения той же цели. Еще одним важным приоритетом является желание Вашингтона добиться принятия Москвой согласованного плана разумной эксплуатации и защиты общемирового достояния, начиная с Арктики и кончая космосом. Важно, чтобы руководство России сделало свою экономическую деятельность за рубежом более прозрачной и чтобы сама Россия была больше открыта для зарубежных инвестиций.
Наконец, Россия вправе уповать на то, чтобы США в своей внешней политике не действовали излишне односторонне, не полагались исключительно на военное принуждение и больше считались с интересами безопасности других стран. Но и Соединенные Штаты также вправе надеяться, что Россия постепенно поймет, что в ее национальных интересах строить отношения с соседними странами на основе не грубой силы, запугивания либо метода кнута и пряника с преобладанием кнута, а убеждения.
ВЗГЛЯД ИЗ МОСКВЫ
Ни то ни другое не произойдет легко и просто. По крайней мере до тех пор, пока Соединенные Штаты будут руководить всеми усилиями, потому что инерция и скептицизм России весьма велики. Слишком много американцев ошибочно полагают, что российские лидеры – закоренелые противники демократии, склонные постоянно угрожать соседним государствам, шантажировать европейцев и доставлять неприятности США. И все же общий настрой и поведение Москвы вызывают озабоченность.
Хотя многие российские руководители, начиная с Медведева, хотят видеть отношения между обеими странами более конструктивными, они стеснены собственной непреклонностью и личными представлениями об имеющихся возможностях. За последнее десятилетие они до такой степени развили подозрительность в отношении Вашингтона, что рассматривают все действия американского правительства – от поддержки строительства нефтепроводов и газопроводов из Каспийского региона до содействия гражданскому обществу в странах, граничащих с Россией, – как часть сознательной и последовательной стратегии, направленной на ослабление Москвы. Лидеры России обоснованно требуют, чтобы с ними считались, чтобы они имели реальный голос в важных международных дискуссиях и самостоятельно определяли свои национальные интересы. Однако они не желают на равных строить взаимоотношения со своими соседями или уважать их независимые суждения.
Проблема не только в общем настрое. Институционально бесформенный политический ландшафт России также является препятствием, поскольку ни нынешнее двоевластие в лице президента Дмитрия Медведева и премьер-министра Владимира Путина, ни более широкая полуавторитарная управленческая структура не являются стабильными. Пытаться предсказать долгосрочные политические тенденции, вычислить ключевые фигуры либо предугадать события, которые будут формировать их, – это совершенно неблагодарное и пустое занятие. Более того, неожиданные повороты, которыми, скорее всего, будет отличаться российская внешняя политика в течение ряда ближайших лет, лишь усилят эту двусмысленность.
Еще одно препятствие – противоречивость имиджа России. Болезненные потрясения, которые страна пережила в течение последних двух десятилетий, придают крайне эмоциональную окраску ее отношениям с внешним миром. Образовалась глубокая пропасть между тем международным статусом, к которому Россия стремится, и средствами, необходимыми для того, чтобы его добиться. Такое внутреннее противоречие лишает лидеров России желания либо способности составить себе ясное представление о месте и роли своей страны в современном мире.
Российские представители четко формулируют то, с чем они категорически не согласны, но не предлагают взамен ничего конкретного. Их призывы заменить однополярный миропорядок многополярным, «демократизировать» международные отношения и «укреплять многополярное мироустройство», равно как и стремление создать новую архитектуру безопасности в Европе, слишком расплывчаты. На более фундаментальном уровне российское руководство уклоняется от принятия однозначного решения, с кем оно желает связать судьбы своей страны: с Западом, такими новыми формирующимися державами, как Китай и Индия, или действовать по принципу «и нашим, и вашим».
И все же есть две причины, по которым шансов начать все сначала сегодня больше, чем на протяжении последнего десятилетия. Американо-российские отношения испортились не только из-за разногласий между Вашингтоном и Москвой по таким вопросам, как расширение НАТО, статус Косово и предполагаемое создание американцами системы противоракетной обороны в Центральной Европе. Немалый урон нанесло неприятие Россией общей направленности внешней политики администрации Джорджа Буша – в частности, того, чтЧ Владимир Путин и его окружение считают чрезмерной односторонностью Вашингтона и склонностью к применению военной силы. Таким образом, если стиль и суть внешней политики Обамы трансформируются в той мере, в какой это планирует его команда, то и политика Соединенных Штатов в отношении России изменится в лучшую сторону независимо от того, как будут решаться конкретные вопросы, по которым у обеих стран имеются серьезные разногласия.
Во-вторых, экономический кризис, который обрушился на Россию в сентябре прошлого года, изменил поведение российского руководства на международной арене в лучшую сторону. Российские лидеры стали вести себя менее высокомерно и вызывающе во внешней политике, их речи стали более выдержанными. Некоторые россияне, близкие к Медведеву, открыто признают, что социальный компромисс последних восьми лет – «ограничение гражданских прав в обмен на экономическое благосостояние», по выражению, к примеру, доверенного лица Медведева, Игоря Юргенса, не имеет под собой основания во время кризиса. Таким образом, как признал сам российский президент, требуется более уважительный диалог между политическим руководством и широкой общественностью. Кремль уже не хвастается перспективой скорого превращения России в пятую экономику мира, а Москвы – в ведущий мировой финансовый центр. Новыми модными призывами стали «терпение» и «жертвенность».
Российские лидеры также начали избавляться от того скептицизма, который они проявляли в первые недели пребывания администрации Обамы у власти, и их интонации становятся более оптимистичными. Однако они по-прежнему настаивают на том, что не им, а американцам нужно менять позицию по таким неприятным для Москвы вопросам, как расширение НАТО, противоракетная оборона в Центральной Европе и неспособность ратифицировать Договор об обычных вооруженных силах в Европе.
Реальным доказательством отрезвляющего эффекта экономического кризиса может стать смягчение непримиримой позиции российских лидеров. Уже сегодня обращают на себя внимание новый акцент России на необходимость экономического сотрудничества и перестройки международной финансовой архитектуры, а также то, что ее лидеры становятся более сговорчивыми в решении тех вопросов, по которым раньше у Москвы было особое мнение и имелись «более качественные решения». К подобным вопросам относится в первую очередь выстраивание более действенной архитектуры безопасности в Европе или создание более справедливого мирового экономического порядка. Предлагая такие радикальные идеи, как, скажем, учреждение некоей наднациональной резервной валюты, они всё же признают, что это, как говорят французы, «дело не завтрашнего дня». И когда они вновь возвращаются к темам, вызывающим недоумение на Западе, заявляя, например, о том, что у России имеются «привилегированные интересы» на постсоветском пространстве, им приходится прилагать усилия к тому, чтобы не акцентировать на этом чрезмерное внимание.
Даже без учета влияния экономического кризиса, который выходит из-под контроля и перемещает всех в одну лодку, разумно ожидать, что внешняя политика России будет какое-то время менее самоуверенной и более сдержанной. На ближайшую перспективу Россию ожидает не 7-процентный рост национальной экономики в годовом исчислении, а гораздо более скромный, если не отрицательный рост. Национальная безопасность зависит ныне в большей степени от внутренних экономических преобразований, нежели от сдерживания внешних угроз, и дальнейшее откладывание внутренних реформ смерти подобно. Поскольку российское руководство хорошо это понимает, есть все основания полагать, что впредь оно будет сговорчивее. Вряд ли мы вскоре вновь услышим бравады по поводу возродившейся мощи России. Сегодня более вероятно, что российские лидеры с удовлетворением примут помощь из тех источников, которые они раньше презирали.
В САМОМ НАЧАЛЕ
Учитывая уровень недоверия между Вашингтоном и Москвой, администрация Барака Обамы взяла правильный тон, начав исправление ухудшившихся отношений с конкретных шагов. Это оказалось непросто, как вскоре выяснили президент и старшие должностные лица. Что бы Вашингтон ни предлагал Москве, особенно в самом начале, еще не определившиеся российские лидеры колебались, а те, у кого уже сложились определенные стереотипы, искали в этих инициативах какой-то подвох и подозревали скрытые мотивы. Настойчивость и упорство все же сделают свое дело. Тем людям из верхнего эшелона российской власти, которые жаждут более конструктивных отношений между США и Россией, нужно время, чтобы предпринять ответные шаги.
Символические меры Вашингтона важны для того, чтобы этот процесс был начат, и ничто не может послужить лучшим его катализатором, чем скорейшая отмена пресловутой поправки Джексона – Вэника, – без лишнего шума и выдвижения встречных условий. Администрация Обамы это понимает, а потому поставила данную задачу на видное место в повестке дня для построения новых отношений с Россией. Но важно и понимание того, что, учитывая нежелание некоторых конгрессменов отказываться от последнего средства воздействия на Москву, само собой ничего не получится, если только Белый дом не возьмет это дело в свои руки. В апреле Обама пообещал Медведеву, что будет настойчивее добиваться приема России во Всемирную торговую организацию, ратификации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и оживления соглашения о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии. Он также готов энергичнее работать над договором, который положит конец производству оружейного ядерного топлива. Эти символические жесты способны придать мощный импульс развитию отношений, но при условии, что Вашингтон не будет останавливаться на достигнутом, а Москва ответит тем же.
Однако какими бы ни были первые шаги, реальный и продолжительный прогресс будет зависеть от способности обеих сторон продвинуться в решении наиболее важных проблем. В качестве отправных могли бы послужить три вопроса, которые особо выделила администрация Обамы в своих первых попытках восстановить тесные контакты с Москвой: контроль над вооружениями (контроль над стратегическими ядерными вооружениями и укрепление режима нераспространения ядерного оружия), Иран и Афганистан. Как признаюЂт обе стороны, главный приоритет – не допустить паузу между окончанием срока действия СНВ-1 в декабре и постановкой более амбициозных задач по контролю над стратегическими вооружениями, к достижению которого можно прийти, начав с того, на чем обе стороны остановились 12 лет тому назад, когда готовились к переговорам по СНВ-3.
Если отталкиваться от достижений, которых уже удалось добиться, имеются неплохие шансы, что Вашингтон и Москва договорятся о дальнейшем сокращении числа боеголовок (до решения вопроса о деструктивном характере противоракетной обороны), об упрощенных процедурах контроля и мониторинга, о взаимоприемлемых правилах подсчета. Когда два президента проведут свою первую полномасштабную встречу на высшем уровне в июле, они должны будут объявить о согласовании в общих чертах начального рамочного соглашения и поручить своим делегациям завершить работу над этим соглашением до конца текущего года (это и произошло на встрече в Москве. – Ред.).
Вопрос вокруг Ирана и его ядерной программы – вторая важная проблема, ждущая своего решения. Судя по тому, как формулируется данный вопрос, обе стороны, похоже, уже значительно сблизили свои позиции. И хотя Медведев энергично возражал против попыток администрации Обамы увязать американские планы размещения элементов ПРО в Центральной Европе с прогрессом по иранскому ядерному досье, атмосфера вокруг американо-российского диалога заметно потеплела и, похоже, Москва готова более активно работать над этой проблемой.
Конечно, такое очевидное проявление доброй воли еще не гарантирует успеха на переговорах с Москвой и тем более с Тегераном. Прогресс зависит прежде всего от того, сумеют ли лидеры России убедить самих себя, что гораздо важнее не допустить превращение Ирана в ядерную державу, чем поставить под угрозу свои многочисленные интересы, так или иначе связанные с Тегераном. Речь идет, например, о получении доступа к иранской нефти и газу, разделении ресурсов Каспийского моря, продаже вооружений и искоренении мусульманского экстремизма на Северном Кавказе и в Центральной Азии. Российским лидерам предстоит также изжить во многом надуманные страхи по поводу того, что недавнее смягчение позиции Вашингтона в отношении Ирана в сочетании с возможной победой умеренных сил на предстоящих в июне президентских выборах может привести к сближению между Вашингтоном и Тегераном, которое любое правительство способно использовать против Москвы (статья написана до того, как результаты выборов в Иране стали известны. – Ред.).
Это говорит о том, что нужно предпринять усилия, чтобы убедить Россию в целесообразности сотрудничества в деле сдерживания ядерных устремлений Ирана, поскольку именно в таком случае с ее интересами станут считаться даже после того, как Тегеран нормализует отношения с Западом. Но вряд ли этого будет достаточно. Чтобы убедить Россию в необходимости ужесточения своей дипломатической линии, Соединенным Штатам, наряду с Великобританией, Германией и Францией (тремя ведущими европейскими странами), почти наверняка придется предложить Ирану приемлемый для него компромисс. Речь идет о том, чтобы предоставить Ирану возможность самостоятельно осуществлять ядерный топливный цикл при условии, что иранские мощности будут находиться под контролем Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) и что переработка и обогащение топлива будут происходить за пределами Ирана. Либо убедить Тегеран присоединиться к международному топливно-сервисному центру. В любом случае Москва станет играть ключевую роль: при осуществлении первого варианта Россия, скорее всего, будет первичным источником ядерного топлива и центром по его переработке, а при осуществлении второго, очевидно, Тегеран заключит партнерские отношения с международным топливно-сервисным центром в российском городе Ангарске.
Третий важный и безотлагательный пункт в американо-российской повестке дня касается преодоления нарастающего кризиса в Афганистане. Российские лидеры понимают, что не в их интересах допустить провал усилий Запада: южная граница России оказалась бы под угрозой со стороны неуправляемого или находящегося во власти непредсказуемых талибов государства. Однако российских лидеров раздирает противоречивое желание, с одной стороны, сделать все возможное для успешного завершения операции в Афганистане, а с другой – приложить любые усилия, чтобы выдавить американских военных из Центральной Азии.
Готовность России разрешить транзит невоенных американских грузов в Афганистан через свою территорию, конечно, полезна, но необходимо разрешить движение также военных грузов по тому же транспортному коридору, и Россия уже дала понять, что готова пойти и на это (договоренность достигнута на саммите в Москве. – Ред.). Однако в конечном итоге Соединенным Штатам потребуется убедить Россию, Китай и других членов Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) в том, что коалиции государств, действующих в Афганистане, нужна более эффективная помощь. Администрация Обамы поступила мудро, приняв участие в конференции ШОС по Афганистану в марте, поскольку тема конференции – борьба с контрабандой наркотиков – очень важна. Но это лишь самое начало более широкого американо-российского сотрудничества по проблемам Афганистана, решение которых может иметь далеко идущие последствия для Центральной Азии.
ВШИРЬ И ВГЛУБЬ
Наконец, чтобы отношения между США и Россией развивались на качественно ином уровне, следует позаботиться о выработке совершенно новых подходов. Если администрация Барака Обамы надеется преодолеть негативную реакцию Москвы почти на любую тему совместной повестки дня и избавить ее от болезненной подозрительности по поводу всякой американской инициативы, не говоря уже о трансформации взаимоотношений в стратегическое партнерство, ей необходимо как можно раньше начать углубленный и далеко идущий диалог с Москвой. И на то есть ряд причин.
Во-первых, если Вашингтон не докопается до корней тех проблем, которые вызывают напряженность в отношениях и затрудняют продвижение в переговорах, будущее почти наверняка станет напоминать недавнее прошлое: возрастет недоверие, и стороны начнут громко и эмоционально расходиться во мнениях по каждому вновь возникшему поводу.
Во-вторых, открыто обсуждая более глубокие мотивы, скрывающиеся за определенным поведением на международной арене, и стремясь преодолеть накопившийся негатив, правительства обеих стран повысят шансы на устранение взаимных недоразумений, которые зачастую не позволяют добиться разумного компромисса и взаимоприемлемого решения.
В-третьих, если администрация Обамы проявит желание всерьез обсуждать фундаментальные вопросы отношений с Москвой, существенно возрастет вероятность того, что политика США на российском направлении будет более последовательной, системной и продуманной, чего так не хватало в прошлом.
Эта мысль не нова. Прежние американские администрации предпринимали попытки наладить нечто напоминающее стратегический диалог со своими российскими коллегами. Но эксперименты либо носили краткосрочный характер, либо, как в случае Комиссии Гор – Черномырдин (созданной в 1990-е годы для поддержки двустороннего сотрудничества в области космоса, энергетики, науки и техники), были больше сфокусированы на решении текущих проблем, а не на углубленной корректировке исходных предпосылок, лежавших в основе позиции каждой из сторон. И тем не менее удалось накопить полезный опыт.
Первый и главный урок заключается в том, что в целях достижения конечного успеха стратегический диалог необходимо поручить трем или четырем доверенным лицам от каждой из сторон. Это должны быть люди, не связанные с правительственной бюрократией, но пользующиеся безграничным доверием своих президентов. В прошлом усилия не увенчались успехом либо потому, что процесс был чрезмерно бюрократизирован и утратил необходимую гибкость, без которой нельзя докопаться до главного источника проблем, либо потому, что делегации не возглавлялись лицами, имевшими прямой доступ к своему президенту.
Второй урок, легко извлекаемый из прошлого опыта, состоит в том, что в конце переговоров двум сторонам следует зафиксировать на бумаге руководящие принципы, в том числе согласиться в том, что ни одна тема не будет обделена вниманием во время переговоров.
Благодаря третьему извлеченному уроку, Москва и Вашингтон в настоящее время стремятся договориться о гарантиях регулярных контактов на высшем уровне, о поддержании действенной повестки дня и о четких руководящих указаниях своим бюрократиям, которые те должны неукоснительно выполнять. Чтобы эти усилия не пропали даром, они должны опираться на президентский перечень, то есть на решение конкретных задач, одобренных двумя президентами; дело следует поручать конкретным учреждениям, которым предстоит отчитываться о своих достижениях на определенном этапе, после чего результаты нужно анализировать на встречах в верхах.
Люди в окружении Обамы это хорошо понимают. Но полностью обеспечить успех может только эффективно работающий механизм отчетности ключевых ведомств перед президентом. Причем президент США должен уполномочить старшего сотрудника своей администрации стимулировать этот процесс. В противном случае результат, полученный Вашингтоном, окажется существенно меньше суммы приложенных усилий. Неясно также, призван ли рассматриваемый в настоящее время детальный механизм двустороннего взаимодействия стать пусковым для диалога, затрагивающего самые основы американо-российских отношений.
Тем не менее это совершенно необходимо, поскольку сердцевина данного стратегического диалога как раз и составляет повестку дня американо-российских отношений. Четыре области выделяются среди прочих, и именно от них зависит безопасность мира в XXI веке: безопасность в Европе, безопасность на евразийском материке и вокруг него (особенно на постсоветском пространстве), ядерная безопасность и энергетическая безопасность. Не случайно именно эти четыре приоритетные области составляют контекст наибольших трений между Соединенными Штатами и Россией. Речь идет в первую очередь о будущих отношениях Грузии и Украины с НАТО, о роли баллистических ракет в Центральной Европе, об американо-российском взаимодействии на постсоветском пространстве и о хитросплетениях вокруг нефтепроводов и газопроводов.
Каждый из данных вопросов должен решаться на фундаментальном уровне. Так, диалог о европейской безопасности следует начать с оценки важнейших угроз обеими сторонами и продолжить открытой дискуссией о том, как сделать нынешние организации европейской безопасности более подходящими для эффективного устранения имеющихся угроз. Нужно снять опасения тех стран, которые находятся за пределами этих организаций (прежде всего Грузии и Украины), а также создать общую конфигурацию, в рамках которой НАТО и параллельные организации в СНГ могли бы совместными усилиями решить все вопросы безопасности. Это, безусловно, будет разговор между американцами, россиянами и европейцами, но именно двусторонний диалог между Вашингтоном и Москвой мог бы стать важной основой для проверки потенциала более широкого общения в сфере безопасности с участием Европы.
Труднее всего будет подступиться к вопросу о взаимной безопасности на постсоветском пространстве и вокруг него, но его не удастся избежать. Никакой другой пункт не вызывает таких глубоких противоречий между США и Россией и такой напряженности между ними. Отправным пунктом для дискуссии должен стать откровенный и практичный взгляд на то, как каждая из сторон расценивает собственные интересы и роль на постсоветском пространстве, а также интересы и озабоченности других сторон. Каким бы затруднительным и напряженным ни показался этот разговор, необходимо откровенно обсудить конкретные источники напряженности: деятельность НАТО, претензии и контрпретензии в связи с сепаратистскими конфликтами в Молдове и на Кавказе, роль западных неправительственных организаций в регионе. Придется также говорить о средствах воздействия России на своих соседей, а также о конкуренции за доступ к нефти и газу. В процессе этого диалога особенно важно понять, каким образом Соединенные Штаты и Россия могут вместе работать над разрешением самых взрывоопасных ситуаций, идет ли речь о будущем Украины или о способах достижения более стабильных и конструктивных отношений между Россией и Грузией.
Тема ядерной безопасности включает в себя пять проблем. Все они важны и взаимосвязаны.
Первая фундаментальная проблема заключается в том, как укрепить режим нераспространения ядерных вооружений (в частности, не позволить Ирану и Северной Корее нанести по нему еще один удар).
Вторая проблема тесно связана с первой: как уменьшить риск расползания ядерных технологий по мере того, как все большее число стран обращают взоры на атомную энергетику для удовлетворения своих потребностей в энергии. Ведь довольно часто мирный атом – это всего лишь повод либо прикрытие для усилий по разработке собственных ядерных вооружений и развития потенциальных мощностей для обогащения урана. Такого рода усилия потребуют вовлечения поставщиков, работающих в сфере атомной энергетики, в проекты по созданию реакторов, которые не так легко приспособить к производству ядерных вооружений. Необходимо также добиваться перевода производства ядерного топлива на заводы, находящиеся под мониторингом МАГАТЭ. В свою очередь это потребует тесного сотрудничества США и России, что послужит причиной для оживления буксующих переговоров о подписании так называемого Договора 123. Последний даст импульс сотрудничеству между двумя странами в области использования мирного атома.
В-третьих, если Обама и Медведев всерьез готовы продвигаться к освобождению мира от ядерных вооружений, о чем свидетельствует их совместное апрельское заявление, то им нужно решить, как достичь этой цели.
В-четвертых, что касается двусторонних ядерных отношений между США и Россией, то эти страны больше нельзя назвать «двумя скорпионами в одной банке». Вместе с тем, если не будет создано регулирующих рамок, лидеры обеих стран могут сделать выбор, способный еще больше дестабилизировать обстановку в мире: выстроить системы противоракетной обороны, милитаризовать космос, ввести пункт об ограниченном применении ядерного оружия в доктрину о военных действиях с использованием обычных вооружений и т. д.
И, в-пятых, Соединенным Штатам и России придется взять на себя бремя лидерства в создании более широкого, многостороннего режима контроля над вооружениями, чтобы умерить опасные ядерные амбиции других ядерных держав. Речь, в частности, идет о таких системах вооружений в Китае, Индии и Пакистане, которые фактически стирают грань между обычными и ядерными наступательными вооружениями.
Наконец, на повестке дня стоит вопрос об энергетической безопасности. США и Россия давно уже утешали себя мыслью о том, что между ними развивается энергетический диалог. Они приступили к нему в 2002 году, после чего начальный импульс постепенно затух, а затем был частично возрожден в последние годы пребывания у руля администрации Джорджа Буша. Какой бы полезной ни была дискуссия о потенциальных угрозах и практических мерах противодействия им, сторонам надо углублять диалог и впредь. Обсуждение поставок российской нефти и сжиженного природного газа на рынок Северной Америки и углубление сотрудничества внутри консорциума, разрабатывающего нефтяные месторождения в Каспийском бассейне, а также энергичное прокладывание дублирующих друг друга трубопроводов невозможно без решения главного вопроса. Речь идет о том, какие отношения намерены развивать в этой области Соединенные Штаты и Россия: партнерские или сопернические?
Решение чрезвычайно сложных вопросов вокруг политики экспорта нефти и газа из России и бассейна Каспийского моря имеет смысл лишь в контексте трехстороннего диалога между США, Россией и Европой (Европа – самый крупный рынок сбыта нефти и газа для России, а Россия – крупнейший поставщик Европы). Однако это не означает, что серьезный и исполненный благих намерений диалог между Соединенными Штатами и Россией должен тщательно обходить темы, затронутые Владимиром Путиным на февральском форуме в Давосе. Нужно воспользоваться возможностью и выяснить, что он имел в виду, призывая страны «создать новое международное рамочное соглашение по энергетической безопасности». «Если удастся ратифицировать такое соглашение, – добавил он, – его экономическое воздействие могло бы быть сопоставимо с Соглашением об учреждении Европейского объединения угля и стали». Оно могло бы «объединить потребителей и производителей в общее реальное энергетическое партнерство, основанное на четких международных правилах». Точно так же Дмитрий Медведев призвал к разработке более широкой энергетической конвенции, чем нынешний Договор к Энергетической хартии – документ, который не подписали ни Россия, ни Соединенные Штаты (на самом деле Россия подписала ДЭХ еще в 1994 году, но не ратифицировала, а в конце июля с. г. вышла из договора. – Ред.).
НАЧАТЬ С НУЛЯ
Наметить повестку насыщенного и углубленного стратегического диалога не означает питать иллюзии относительно того, что стороны быстро и легко согласятся по всем вопросам. Не исключено, что в некоторых областях вообще не удастся прийти к взаимоприемлемому решению. Национальные интересы могут сталкиваться даже тогда, когда сняты все недоразумения и излишние эмоции. Некоторые вопросы могут быть настолько искажены в угоду внутриполитической конъюнктуре, что их решение посредством международного диалога с самыми благими намерениями не представляется возможным. По сути, цель стратегического диалога – это значительно уменьшить область невозможного и расширить область возможного, пусть даже это потребует неимоверных усилий.
Наконец, такой подход не нанесет никакого ущерба сильной и независимой политике США в отношении Грузии, Украины и других республик бывшего Советского Союза и тем более не станет для нее препятствием. В национальных интересах Соединенных Штатов – и не в последнюю очередь потому, что это отвечает интересам стабильности в мире, – чтобы как можно больше стран в данном регионе превратились в миролюбивые, стабильные, процветающие и самостоятельные демократические общества. Но в долгосрочных интересах США также избегать такого осуществления поставленных целей, в ходе которого эти страны будут преднамеренно или непреднамеренно настраиваться против России. Нельзя также поощрять подозрительное отношение к организациям, которые Москва поддерживает в этом регионе. Более того, их следует рассматривать как потенциальное дополнение (с некоторыми поправками) параллельных структур на Западе.
Подобного рода подход равным образом не означает, что следует игнорировать либо спускать на тормозах дискуссии вокруг такой до конца не проясненной темы, как столкновение политических ценностей Соединенных Штатов и России, или перестать обращать внимание на политические тенденции внутри России, которые вызывают озабоченность у США. Эти вопросы тоже необходимо включить в повестку дня двустороннего диалога – не потому, что Вашингтон имеет право судить Москву либо поучать россиян и их лидеров, а потому, что долгосрочное и более глубокое партнерство зависит от хотя бы частичного совпадения ценностей, которыми дорожат наши общества. Обе стороны должны изыскать способы цивилизованного и конструктивного обсуждения этих чувствительных вопросов.
Вместо того чтобы пригвождать Россию к позорному столбу, Соединенным Штатам следует выявлять области, в которых перед обеими странами стоят схожие, хотя и непростые задачи: например, проблема нелегальной иммиграции или противоречия между борьбой с международным терроризмом и защитой гражданских прав. Вашингтон и Москва должны доказать свою способность вести конструктивный диалог по данной проблематике и лишь затем переходить к более деликатным темам.
И, наконец, последнее. Прошло уже более 16 лет с того памятного дня, когда президент Билл Клинтон, выступая с речью накануне своей первой встречи на высшем уровне с российским президентом Борисом Ельциным, огласил последнее важное послание от имени президента США по поводу американо-российской политики. Сейчас самое время для президента Обамы рассказать своей администрации, американскому народу и крайне заинтересованной российской аудитории о своем стратегическом видении американо-российских отношений на текущий момент и на ближайшую перспективу. Затем ему следует пригласить российскую сторону включиться в откровенную дискуссию по широкому спектру вопросов, чтобы добиться ощутимого прогресса в двусторонних отношениях. Обе страны стремятся доказать свою способность выполнить повестку дня, намеченную еще в апреле, у Обамы есть прекрасная возможность подвести черту под напряженным и бесплодным десятилетием в американо-российских отношениях и помочь нашим странам вступить на более перспективный путь сотрудничества.
