В сентябре 2014 г. Шотландия провела референдум о независимости. Внимание всего европейского сообщества было приковано к этому событию, поскольку его значение выходило далеко за рамки внутренних дел Великобритании. Победа сепаратистов могла создать прецедент распада развитого демократического государства посредством референдума и породить «эффект домино» в отношении других регионов Европейского союза, в которых сильны сепаратистские настроения – от Каталонии и Фландрии до Страны Басков и Уэльса. Хотя сторонники отделения потерпели поражение, уровень поддержки идеи независимости (45%) говорит о том, что проблему сепаратизма нельзя считать решенной. Этот плебисцит наряду с опросом о независимости в Каталонии в ноябре 2014 г. дают важный повод задуматься о причинах общеевропейского явления.
На первый взгляд, основной движущей силой сепаратизма является национализм. Лидеры регионов обосновывают легитимность отделения правом нации на самоопределение, активно используют дискурс противопоставления «своих» и «чужих» и рисуют светлое будущее независимой нации в противовес мрачным перспективам в составе единого государства. Тем не менее роль и механизмы влияния национализма на сепаратизм далеко не очевидны.
Если причиной конфликта является дискриминация по национальному признаку, то почему расширение прав регионов в 1970–1990-е гг., снявшее основные проблемы статуса языка, культуры и политического представительства, не ослабило поддержку сепаратизма, а наоборот, сопровождалось переходом от требований автономии к требованиям независимости в 2000-х годах? Если причиной конфликта является забота о статусе нации, то как объяснить тот факт, что все сепаратистские партии, несмотря на различия в политических программах, поддерживают интеграцию в европейские и трансатлантические институты? Зачем стремиться к суверенитету, чтобы тут же отдать его часть на другой уровень, менее подконтрольный регионам, чем уровень государства?
В свете теорий, рассматривающих национализм в качестве главного фактора отделения, это кажется парадоксальным, однако вполне объяснимо, если видеть в национализме не причину, а средство достижения целей. Как будет показано ниже, националистический дискурс не более чем инструмент, позволяющий мобилизовать общество для решения проблемы коллективного действия. Истоки сепаратизма следует искать в недовольстве качеством государственного управления, а цель отделения – в повышении благосостояния граждан.
Эволюция националистической повестки
Националистические силы Шотландии и Каталонии стали играть заметную роль в политике с 1970-х гг., однако вплоть до 2000-х гг. их повестка касалась в основном вопросов автономии. За несколько десятилетий регионам удалось существенно поднять статус в рамках соответствующих государств: утвердить свой язык и культуру в качестве официальных, добиться формирования собственных парламента и правительства и получить полномочия по большинству вопросов регионального значения: от образования и здравоохранения до транспорта и инфраструктуры.
Национализм в Каталонии стал динамично развиваться еще в начале ХХ века, однако в результате гражданской войны 1936–1939 гг., в которой каталонцы поддержали проигравшую сторону, их язык и культура подверглись репрессиям. Новый этап в развитии начался лишь после падения диктатуры Франко. В 1978 г. была принята Конституция, позволившая осуществить фактическую федерализацию с передачей власти на уровень регионов, хотя формально государство осталось унитарным. В 1979 г. принят Статут автономии, который позволил придать каталонскому языку официальный статус и сформировать в регионе собственное правительство.
Шотландский национализм долгое время сдерживался выгодами британского имперского статуса, так как шотландцы составляли значительную часть управляющего класса и военных контингентов в колониях. Опыт участия в двух мировых войнах также способствовал укреплению британского единства. Распад империи и тяготы послевоенного восстановления привели к переоценке роли союза шотландцами. Обнаружение богатых нефтяных месторождений в Северном море в конце 1960-х гг. подстегнуло местный национализм и возродило требования большего участия региона в управлении своими делами. Первый референдум 1979 г. о деволюции, впрочем, был проигнорирован центром из-за недостаточно высокой явки.
Неприязнь к британскому правительству достигла апогея во времена премьерства Маргарет Тэтчер. Неолиберальные экономические реформы консерваторов привели к закрытию многих промышленных предприятий и резкому росту безработицы в Шотландии. Популярности партии тори в регионе был нанесен смертельный удар, после которого она так и не оправилась: на выборах 2001, 2005 и 2010 гг. в Вестминстер был направлен лишь один представитель консерваторов от Шотландии. Приход лейбористов к власти в 1997 г. шотландцы поддержали во многом благодаря обещаниям автономии. Результаты второго референдума о деволюции 1997 г. позволили шотландцам сформировать собственный парламент, который начал работу в 1999 году.
Таким образом, во второй половине ХХ века регионы добились значительной автономии. Уступки центра рассматривались как естественное поведение в условиях развитой демократии, а повышение статуса и политического представительства национальных меньшинств – как разумный и цивилизованный способ разрешения противоречий.
Тем не менее в течение 2000-х гг. стали набирать силу неожиданные процессы. Националисты совершили стремительный взлет на политический олимп, завоевав к концу десятилетия большинство мест в региональных парламентах. Более того, их платформа изменилась в сторону требований полного отделения и образования собственного независимого государства.
В Испании поводом к конфликту стал вопрос о поправках в Статут автономии. В 2006 г. каталонцы предложили внести в документ формулировку о «нации», а также расширить полномочия региона в сфере финансов, иммиграции и банковского дела. В течение нескольких лет Конституционный суд Испании рассматривал это дело и в 2010 г. постановил отменить эти поправки как антиконституционные. Это спровоцировало масштабные демонстрации, в которых участвовали сотни тысяч жителей Каталонии.
В Шотландии катализатором националистической поддержки стала победа консерваторов на общегосударственных выборах в 2010 г., что позволило шотландским националистам заявить о том, что их судьбу отныне будут решать «чужеродные» политические силы, пользующиеся минимальной поддержкой в регионе. В 2011 г. Шотландская националистическая партия впервые получила большинство голосов в парламенте (69 из 129) и поставила вопрос о проведении референдума о независимости.
Данные процессы подняли ряд важных вопросов, касающихся управления межнациональными конфликтами. Возможно ли в принципе сдержать сепаратизм в многонациональных государствах посредством децентрализации? Не является ли деволюция ошибочной стратегией, лишь разжигающей аппетит националистов? Наконец, чем можно объяснить популярность идеи отделения среди широких масс населения, когда дискриминация по национальному признаку отсутствует?
Фактор национализма
Большинство экспертов и наблюдателей считают, что главную роль в усилении сепаратизма в 2000-х гг. сыграл национализм. Однако мнения относительно механизмов влияния националистического дискурса на поддержку независимости расходятся.
Одни утверждают, что в основе сепаратизма лежит естественное стремление всех наций к суверенитету. Деление человечества на нации первично, и там, где этнические и политические границы не совпадают, неизбежно возникает конфликт. Национальное меньшинство всегда будет стремиться выйти из-под контроля большинства, считая, что большинство принимает решения в первую очередь в интересах своей нации и при необходимости – в ущерб интересам меньшинства. Таким образом, потенциал конфликта в многонациональном государстве не может быть устранен окончательно, а лишь подавлен при определенных обстоятельствах – например, в условиях авторитарного правления, интенсивного экономического роста или общей внешней угрозы.
С этой точки зрения деволюция в Испании и Великобритании не могла и не может снять проблему сепаратизма. Повышение статуса нации в результате расширения автономии неизбежно способствовало усилению национального самосознания и, как следствие, росту требований независимости.
Другой подход гласит, что понятия «нация», «национальная идея», «национальные интересы» – не более чем конструкты, пустые формы, которые наполняются содержанием в зависимости от контекста и политической цели. Как правило, власть разыгрывает националистическую карту для укрепления собственной легитимности: создавая виртуальную «нацию», власть формирует субъект, от лица и во имя которого правит. Насаждение национального дискурса происходит за счет внедрения в массовое сознание мифов – упрощенных схем противопоставления своих и чужих, которые очерчивают границы сообществ и повышают привлекательность принадлежности к своей группе за счет принижения другой. Использование национализма оценивается конструктивистами в целом как негативный процесс, маскирующий отношения доминирования и подчинения и создающий потенциал конфликтности там, где его могло бы не быть. Так как любое формулирование этнической (национальной) идентичности является актом политики, радикальные конструктивисты предлагают вообще отказаться от использования категории этничности (национальности) в политике или науке.
С точки зрения конструктивизма сепаратизм в Шотландии и Каталонии не имеет объективных причин. Идея независимости отражает амбиции региональных элит, которые последовательно усиливают позиции в противостоянии с центром за счет разжигания межнациональных противоречий.
На наш взгляд, оба подхода дают упрощенную картину. Представление о нациях как об объективной данности, имеющей некие изначальные интересы, давно развенчано социальными историками и политологами. Идеология национализма получила повсеместное распространение лишь в XIX веке. Ее возникновение обусловлено становлением современного типа государства, которое испытывало потребность в унифицирующей идеологии для повышения эффективности своего контроля. Представлениям о делении человечества на нации предшествовали более длительные и устойчивые представления о делении людей по вероисповеданию, подданству, сословиям или локальному происхождению. Тем более сложно апеллировать к неким «исконным значениям» нации в XXI веке – в условиях глобализации и интеграции, породивших множество гибридных форм идентичности, основанных на смешанном происхождении, профессиональной и гендерной солидарности, гуманитарных и экологических ценностях.
Против первой версии свидетельствует и тот факт, что статус нации – не самоцель в борьбе за независимость. Повсеместно в Европе крайне правые партии, строящие свою программу исключительно вокруг вопросов статуса и «чистоты» нации – с акцентом на противодействии европейской интеграции и иммиграции – имеют ограниченную поддержку. Их успех в последние годы можно объяснить не столько «пробуждением национального самосознания», сколько проблемами европейских институтов и миграционной политики. Показательно, что итальянская партия «Северная Лига», выступившая за независимость северных регионов Италии с крайне правых позиций (евроскептицизм, снижение иммиграции), так и не смогла стать значимой политической силой и после небольшого успеха растеряла электорат. Напротив, Новый фламандский альянс (НФА), выступивший за независимость Фландрии с умеренных, центристских позиций, перетянул к себе многих избирателей крайне правой партии «Влаам Беланг» – предложив избирателям более широкую социально-экономическую повестку, чем суверенитет нации и иммиграция.
Кроме того, как уже говорилось, с точки зрения «объективных интересов нации» невозможно объяснить проевропейские устремления сепаратистов. Борьба за повышение статуса нации слишком затратна, чтобы легко жертвовать ее результатами в пользу наднациональных институтов.
Подход радикальных конструктивистов, рассматривающих процессы сепаратизма с точки зрения выгод региональных элит, также вызывает возражение. В европейских избирателях сложно увидеть послушную некритичную массу, которая словно губка впитывает все, что предлагают ей политики. Отдельные исследования показывают, что поддержка националистических партий в последнее десятилетие возросла за счет избирателей, которые имели уже сформировавшиеся национальные взгляды. Приход в политику новых лидеров и партий в 2000-е гг. лишь в незначительной степени повлиял на число лиц, подчеркивавших важность национальной идентичности, а значит, степень влияния политиков на общество не стоит переоценивать.
Следует подчеркнуть, что регионы, заявившие о желании отделиться (Шотландия, Каталония, Фландрия), представляют собой сообщества, которые на протяжении веков отличались сильным национальным самосознанием. Они были включены в состав соответствующих государств с уже сформированными институтами самоуправления и культурной спецификой. Благодаря эффективной самоорганизации они смогли сохранить свои отличия даже в условиях доминирования иной культуры и языка, фиксируя их в таких устойчивых институтах, как литература и пресса на родном языке, исторические и художественные музеи, национальные праздники, увековечивание памяти выдающихся представителей и проч. Наличие подобных институтов способствовало закреплению жестких рамок национальной идентичности, слабо подверженных субъективным интерпретациям.
Описанное выше противоречие между двумя точками зрения, известными в науке как примордиализм и конструктивизм, невозможно разрешить. Можно лишь уйти от него в сторону третьего подхода, который предложил, в частности, американский исследователь Генри Хейл в книге «Основания этнической политики», вышедшей в 2008 году. Опираясь на новейшие достижения социальной психологии и глубокие эмпирические исследовании сепаратизма на постсоветском пространстве, он указал на необходимость разграничения вопросов национальности и национальной политики. По его утверждению, представления об этнической принадлежности играют важную роль в процессе осмысления окружающего мира, закладывая основу для дальнейших действий. Однако эти представления ничего не говорят о том, какие интересы сформулируют для себя индивиды или группы и какие цели они перед собой поставят. Хейл предлагает рассматривать национализм как инструмент, помогающий решить проблему коллективного действия в достижении целей сообщества.
Проблема коллективного действия описывает ситуацию, когда индивиды могли бы выиграть от сотрудничества друг с другом, но сотрудничество не складывается, поскольку индивиды предпочитают преследовать свои узкие интересы в ущерб общим. Каждый подозревает, что другой уклонится от вклада в общее дело, переложив на него бремя, и потому решает сам уклониться от участия (т.н. проблема «безбилетника»). Иными словами, наличие общих экономических, политических или социальных интересов не всегда заставляет группу объединиться для их достижения. Микрогруппы интересов будут уклоняться от совместных действий, не веря в возможность достижения общего блага или считая, что конечные выгоды не стоят потраченных усилий.
Данная теория вполне применима к рассматриваемым нами случаям. Как мы покажем ниже, причины сепаратизма лежат в специфике взаимоотношений центра и регионов, однако проблема коллективного действия не позволяет жителям региона самоорганизоваться исключительно на основании факта своей региональной принадлежности. Во-первых, все население сложно убедить в том, что проблемы вызваны именно структурой государственного устройства и политикой центра в отношении региона, а не множеством других факторов – начиная от глобального кризиса и заканчивая заговором элит. Во-вторых, даже при общем понимании источника проблем жители региона никогда не смогут договориться между собой о единой политике в отношении центра. Некоторые группы предпочтут поставить на менее оптимальный, но более выгодный для них в краткосрочной перспективе вариант – в частности, поддержав одну из действующих политических партий, – так как посчитают, что достижение общего блага – дело слишком отдаленное и рискованное, чтобы ради него жертвовать насущными интересами.
Национализм позволяет преодолеть проблему коллективного действия в ситуации противостояния центра и региона. Националистический дискурс упаковывает взаимоотношения двух субъектов в обертку «национальных отношений», переводя их на понятный массовому избирателю язык «своих» и «чужих», доминирования и эксплуатации. Эмоциональная составляющая дискурса, взывающая к чувству справедливости и оскорбленного достоинства, обладает достаточной мобилизующей силой, чтобы заставить членов сообщества преодолеть эгоизм и солидаризироваться ради достижения общей цели.
Подводя итоги, можно согласиться с теми, кто утверждает, что национализм играет ключевую роль в процессах сепаратизма. Однако национализм не причина, а средство, которое позволяет организовать сообщество для достижения целей.
Если статус нации не является причиной отделения, возникает закономерный вопрос: что обусловило потребность в использовании такой мощной мобилизующей силы? Какие цели смогли заставить общество поверить в «мечту об отделении»?
Причины сепаратизма
В основе любого проявления сепаратизма лежит кризис легитимности правительства – представление о том, что существующие проблемы невозможно преодолеть сменой действующего правительства и что для их разрешения необходимы конституционные изменения.
Какого рода проблемы могут вызвать кризис легитимности? В бывших колониях или на постсоветском пространстве ответ был очевиден. Политика центра по отношению к национальным меньшинствам ставила под угрозу либо физическое существование сообщества (этнические чистки или насильственное перемещение), либо его символическое существование (запрет на использование языка или культурных практик). Так как смена правительства не устраняла эту экзистенциальную угрозу или не представлялась возможной, сецессия рассматривалась как единственный способ обеспечить выживание сообщества.
Кризис легитимности в европейских государствах имеет другие основания, не связанные с физической угрозой или дискриминацией. Его истоки лежат в изменении фундаментальных представлений граждан о роли государства и выдвижении новых критериев оценки качества государственного управления.
Главная причина кризиса легитимности – изменение контекста безопасности. После Второй мировой войны европейские государства вступили в один из самых долгих периодов мира в своей истории. Отсутствие военных конфликтов породило глубокое ощущение безопасности у нескольких поколений европейцев, что способствовало тому, что главная государственная функция обеспечения безопасности границ и территории от военного вторжения утратила значение. Государство стало восприниматься в первую очередь не как гарант физической безопасности, а как гарант экономического процветания.
Соответственно, потеряла смысл и модель крупного централизованного государства. На протяжении веков расширение территории означало увеличение мощи за счет природных и человеческих ресурсов, что, в свою очередь, повышало способность государства защищать суверенитет и территориальную целостность. Сегодня отсутствие военных угроз снижает значение территориального фактора и объема ресурсов, которые можно мобилизовать для ведения войн и обороны.
Единственной угрозой, серьезно затронувшей европейских граждан в последние десятилетия, стал терроризм. Однако характер террористической угрозы скорее подтверждает тезис о незначимости количественных показателей: малые и крупные государства одинаково подвержены этой опасности. Более того, крупные государства, проводящие более активную внешнюю политику, чаще рискуют стать мишенью террористов, чем малые.
Новые представления о государстве как гаранте экономического процветания, а не безопасности, способствовали переосмыслению критериев оценки государственной эффективности. Если ранее международный статус и мощь могли оправдывать проблемы экономического развития, поскольку безопасность была наивысшим общественным благом, то для сегодняшних европейских избирателей этого недостаточно. Более того, любая модель государственного устройства, содержащая структурные предпосылки к замедлению роста благосостояния, будет признана нелегитимной.
Сепаратисты приобрели огромную силу благодаря тому, что указали на реальные проблемы государственного устройства, которые приносят ощутимые издержки жителям региона. Фландрия и Каталония отдают в центральный бюджет больше, чем получают. Каталонцы утверждают, что, будучи развитым промышленным регионом, они теряют ежегодно 10% ВВП в пользу других регионов Испании. В бельгийской Фландрии более низкий уровень безработицы и более высокая производительность труда, чем в Валлонии. В целом фламандцы поддерживают политику более правого толка с опорой на частную инициативу и ответственность, в то время как валлонцы придерживаются скорее левых взглядов, считая необходимым перераспределение доходов и государственную поддержку.
Недовольство Шотландии вызвано тем, что в союзе с Великобританией она теряет доходы от добычи нефти, а также вынуждена оплачивать затраты на ядерное оружие и военное вмешательство за рубежом, в то время как приоритетами шотландцев являются построение справедливого и социально ответственного общества. Показательно, что шотландские сепаратисты считают ядерное оружие не активом, а бременем, подчеркивая экономические выгоды отказа от ядерного статуса.
Вторая глубинная причина сепаратизма связана с замедлением экономического роста в Европе и экономическим кризисом конца 2000-х гг., которые способствовали усилению конкуренции за ресурсы внутри государств.
В послевоенные десятилетия Западная Европа переживала период интенсивного роста, так называемый «золотой век». Это стало возможно благодаря внешней помощи и динамичному послевоенному восстановлению. Европейская интеграция придала дополнительный импульс экономическому развитию. Однако после кризиса 1973 г. темпы роста упали и никогда больше не вернулись к послевоенному уровню. Разрыв между европейскими странами и Соединенными Штатами стал увеличиваться, поскольку экономики ЕЭС тормозились избыточным регулированием, более низкой производительностью труда и высокими социальными обязательствами. Если в 1945–1972 гг. темпы роста составляли в среднем 4%, то в 1973–2007 гг. они снизились до 1,9% в год.
Кризис 2008–2009 гг. ухудшил ситуацию, ввергнув многие страны в рецессию. Испанская экономика, которая с 1999 по 2007 г. росла в среднем на 3,7% в год, с тех пор снизила показатели до 1 процента. В течение пяти лет после острой фазы кризиса Испания потеряла примерно 7% ВВП, безработица достигла высочайшего в Евросоюзе уровня в 30 процентов. Государственный долг Бельгии вырос до 100% ВВП, уступая только Греции и Италии.
Третья фундаментальная причина кризиса легитимности, помимо безопасности и экономики, связана с разочарованием в текущих политических институтах. В последние десятилетия опросы зафиксировали катастрофическое снижение доверия к европейским структурам. В последние годы не более трети граждан заявляли о доверии национальным правительствам и парламентам. Две трети считали, что их голос не учитывается при принятии решений на уровне Евросоюза. Данные тенденции позволили некоторым ученым говорить о феномене «разочарованных демократов» – увеличении доли граждан, поддерживающих демократический режим в принципе, но крайне недовольных конкретной работой его институтов и представителей.
Снизилось доверие и к политическим партиям, повестка которых стала слишком размытой и неясной для избирателей. Повсеместно наблюдается снижение членства в партиях. Аналитики отмечают, что партийные программы играют меньшую роль в привлечении избирателей, чем харизма лидеров и позиции по отдельным вопросам, таким как европейская интеграция, гомосексуальные браки, аборты и др. На этом фоне националистические партии значительно выигрывают за счет своей четкой идентичности и ясного послания.
В целом недоверие к традиционным политическим институтам создало благоприятную почву, на которую пали семена националистической идеологии. Предложение националистов создать менее громоздкий и бюрократизированный аппарат, который будет напрямую отвечать за состояние дел перед местным сообществом, стало выглядеть решением давно накопившихся проблем.
Подводя итоги, можно заключить, что в основе стремления к отделению лежат не националистические идеалы, а чистый прагматизм – рациональный выбор в пользу такой модели государственного устройства, которая способна обеспечить максимальное благополучие граждан. Все попытки центрального правительства воззвать к чувствам общегражданской солидарности разбиваются о холодный расчет: почему солидарность имеет разную «цену» для граждан? Почему государственная структура способствует неравному распределению ресурсов? Какое общественное благо, создаваемое единым государством, способно компенсировать издержки группы, делающей больший вклад в бюджет, чем другие? Неспособность центральных правительств сформулировать ответ на эти вопросы в терминах понятной и очевидной выгоды является главной причиной их поражения в борьбе с сепаратистами.
* * *
Понимание причин европейского сепаратизма имеет прямое отношение к поиску путей урегулирования конфликтов. Правительство Великобритании исходит из того, что главной целью сепаратистов является повышение статуса нации, и пытается ослабить их позиции предоставлением большей автономии. Правительство Испании считает, что движущая сила сепаратизма – амбиции региональных политиков, и потому пытается игнорировать требования сепаратистов и референдум в надежде на естественное затухание конфликта.
Представляется, что обе ставки приведут к проигрышу. Националистическая идеология является не причиной, а средством преодоления кризиса легитимности, который стал результатом изменения роли государства в жизни граждан. В условиях длительного мира государства постепенно утратили первичные функции обеспечения безопасности в пользу экономического процветания, что привело к переоценке эффективности государственных институтов с точки зрения их способности гарантировать гражданам максимум благосостояния. Регионы, заявившие о желании отделиться, поставили под сомнение не национальную идею, а модель государственного устройства, в которой заложены структурные ограничения для их эффективного роста.
Способность центральных правительств сдержать сецессию выглядит сомнительной. Ни предложение автономии, ни повышение издержек отделения (за счет жесткой позиции центра по поводу валюты, госдолга, собственности и др.) не воздействуют на глубинные причины сепаратизма. Его ослаблению могут способствовать лишь такие долгосрочные тенденции, как: 1) рост общего благосостояния, который снизил бы остроту проблемы распределения ресурсов; 2) изменение баланса доверия к центральному и региональному правительству – в результате падения репутации националистов или усиления популярности общегосударственных партий; 3) обострение внешней угрозы, которое снова актуализирует вопросы территориальной политики и военной мощи.
