Данный материал основан на выступлении на Форуме новой политики в Мюнхене 22 марта 2011 года.
Говоря о ситуации в Ливии, генеральный секретарь НАТО заявил: после жесткой силы – мягкая сила. Но при этом он забыл пояснить, как от первой перейти ко второй, и, начиная операцию, никто этого не представлял. Резолюция Совета Безопасности ООН №1970 требует «немедленно положить конец насилию» и призывает предпринять шаги к «выполнению законных требований ливийского народа». Резолюция СБ №1973 санкционирует «все необходимые меры по защите гражданских лиц и гражданского населения под угрозой нападения на Ливию», однако исключает ввод «каких-либо иностранных оккупационных сил». Изначально этот мандат истолковывался как создание запретной зоны для военных самолетов ливийского правительства, но помимо этого никаких объяснений не давалось.
Неопределенный характер мандата отражает полную сумятицу и неразбериху в области международного права и отсутствие консенсуса в отношении целей и задач гуманитарной интервенции. Создание коалиции при отсутствии такого согласия неизбежно порождает двусмысленный мандат. Ливия вынуждает нас задаться главным вопросом: для чего существует Организация Объединенных Наций?
Метаморфозы суверенитета
Давайте вернемся в Сан-Франциско 1945 года. ООН создавалась для того, чтобы положить конец агрессии наподобие той, что Япония, Италия и Германия развязали в 1930-е годы. Использование военной силы было запрещено во всех случаях, кроме самообороны или специальных резолюций Совета Безопасности для поддержания либо восстановления мира. Также запрещалось военное вмешательство во внутренние дела суверенных стран. То есть, ООН создавалась для защиты государств от внешней агрессии, а не для защиты народов от действий их правительств.
«Мягкая» сила в лице Социально-экономического совета, не предусматривающая принуждения, по сути дела, была выведена из зоны реального политического действия, поскольку в тот момент большая часть мира еще контролировалась великими державами в виде империй или сфер влияния. Была упущена уникальная возможность использовать ооновский Совет по опеке в качестве инструмента государственного строительства.
Некоторые вещи явно не были продуманы до конца. Геноцид объявили вне закона в Конвенции о геноциде, принятой в 1948 году. Однако факт геноцида не считался поводом для военной интервенции, а лишь рассматривался как основание для уголовного преследования виновных в нем лиц. Оставалась некоторая неопределенность, связанная с международными последствиями внутренних конфликтов, например, это касалось беженцев. Но на подобную недосказанность тогда не обратили внимания.
Принципиальное расширение функций ООН в период между окончанием Второй мировой войны и 1990-ми годами заключалось в создании миротворческого контингента. Это явилось, по сути, следствием деколонизации, которая привела к хроническим беспорядкам во многих частях планеты.
Идею выдвинул в 1950-е годы генеральный секретарь ООН Даг Хаммаршёльд. Задача миротворцев заключалась в предотвращении эпизодических вспышек насилия на территории бывших колоний или протекторатов. Ее выполнение возлагалось на многонациональный контингент, состоящий из групп наблюдателей и – в случае необходимости – из легковооруженных военных подразделений («голубых касок»), которые должны были разделять (разводить) воюющие стороны. Однако эти войска могли вводиться только с согласия властей территорий, на которых происходили вооруженные конфликты. Так, с 1956 по 1967 гг. Чрезвычайные вооруженные силы (ЧВС) ООН патрулировали египетскую сторону линии перемирия между египтянами и израильтянами, пока Гамаль Абдель Насер не издал распоряжение о выводе международного контингента.
В 1990-е гг. это несколько статичное положение резко изменилось. Главными событиями стали развал Советского Союза, вследствие чего США превратились в единственную сверхдержаву, и геноцид 1994 г. в Руанде, когда при полнейшем попустительстве миротворческого контингента ООН было убито 700 тысяч представителей племени тутси. Первое событие сделало любые военные действия с участием Соединенных Штатов крайне «асимметричными», резко увеличив размах возможных вмешательств, тогда как второе породило доктрину «гуманитарных интервенций».
В 1998 г. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан провозгласил: «Государственные границы больше не должны считаться непроницаемой защитой для военных преступников или виновников массовых убийств». Экспертная Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, учрежденная им в 2003 г., взяла на вооружение принцип ответственности международного сообщества «защищать невинных». Способы воздействия не уточнялись, но события на Балканах и в Ираке в 1990-е гг. создали прецедент и привели к установлению принципа «зоны, запрещенной для полетов военной авиации» в качестве наиболее предпочтительного инструмента жесткой силы для защиты гражданских лиц от кровожадных правительств.
«Ответственность защищать» стала существенным нововведением в международном праве, как оно в то время понималось, хотя его корни уходят к Конвенции о геноциде. Главным следствием стало ограничение государственного суверенитета, который был поставлен в зависимость от исполнения государствами определенных обязанностей перед своими гражданами.
В прошлом единственным конкретным обязательством, которое должны были взять на себя все члены ООН, было ненападение на другие страны, входящие в Организацию. Все остальное считалось «внутренним делом» каждого конкретного государства. Сегодня из круга вопросов, рассматриваемых «преимущественно в рамках внутренней юрисдикции того или иного государства» (Статья 2) исключены те, которыми теперь вправе заниматься и другие страны. Если суверенитет считается условным, то государство, не выполняющее определенных условий, перестает считаться суверенным и, следовательно, утрачивает право на защиту от нападения со стороны других членов ООН. Это существенно расширяет основу для «силового вмешательства» самой ООН во внутренние дела своих стран-членов.
Интересно, что «гуманитарная интервенция», как утверждается, требует не внесения изменений в Устав (это было бы невозможно с политической точки зрения), а лишь более гибкого истолкования действий, необходимых для «восстановления и сохранения мира во всем мире». Создания «зоны, запрещенной для полетов военной авиации», было одобрено Советом Безопасности, поскольку он пришел к выводу, что «обстановка в Ливии по-прежнему несет угрозу миру и безопасности на нашей планете». Сегодня гуманитарная интервенция опирается на довольно узкий юридический фундамент.
Важно отметить, что не все члены ООН принимают идею гуманитарного расширения ее функций. Страны Запада в целом и европейцы в частности гораздо больше заинтересованы в гуманитарной интервенции, чем такие государства, как Россия и Китай, опасающиеся, что подобная политика может послужить предлогом для вмешательства в их собственные внутренние дела (например, по вопросу Чечни или Тибета).
Вот почему «одобрение» применения силы становится все более щекотливым вопросом, учитывая, что Совет Безопасности не уполномочен давать добро на какие-либо действия, противоречащие Уставу ООН. Бомбардировка и последующее вторжение в Косово и Ирак, осуществленные США и их союзниками, не были санкционированы Совбезом. Потребовалось немало юридических ухищрений, чтобы сделать их формально совместимыми с Уставом, хотя Россия и Китай никогда не соглашались с подобной интерпретацией. Устав, как его понимают Москва и Пекин, начал расходиться с нормами международного права в трактовке Запада.
Ливия и будущее применения силы
Так каковы же особенности положения дел в Ливии, которые заставили Россию и Китай воздержаться при голосовании, а не наложить вето на резолюцию ООН? Можно выделить четыре главные особенности.
Прежде всего это благоприятный военный баланс сил. Ливия не может оказать серьезного противодействия могущественным странам или коалициям, которые решат применить против нее военную силу. Россия и Китай намного могущественнее Ливии, так что вероятность применения против них военной силы в гуманитарных целях ничтожно мала, как бы плохо российское и китайское правительства ни обращались с некоторыми своими гражданами. Таким образом, доктрина гуманитарного вмешательства обречена на избирательность и, следовательно, неизбежно будет считаться лицемерной многими наблюдателями.
Во-вторых, де-факто разделение Ливии (хотя и нестабильное) на две части уже существует, поэтому установление мира между двумя ливийскими территориями, как представляется в настоящий момент, не потребует введения сухопутных сил. Подобное разделение сделало возможным создание зоны, запрещенной для полетов военной авиации, в курдском анклаве Ирака после 1991 года.
В-третьих, режим полковника Каддафи уникален по своей непопулярности. Ливия признана государством-изгоем (или парией), у которого фактически нет союзников. Кроме того, эта страна повинна в содействии экспорту терроризма, и ее нетрудно представить как угрозу для мира на планете, а также для соседей.
Наконец, Лига арабских государств также призвала вмешаться в дела Ливии. А это важно для отождествления подобной политики с желаниями и требованиями «международного сообщества». Однако нужно с некоторым скептицизмом относиться к этой поддержке со стороны арабского мира (которая может долго не продлиться), поскольку 14 из 21 нынешних членов Лиги арабских государств получают в том или ином виде помощь от Соединенных Штатов или западных стран. Большую часть государств Ближнего Востока можно считать «клиентами» Запада. Западная гегемония на Ближнем Востоке стала одним из следствий падения Советского Союза.
Таким образом, хотя давление общественности, требующей защиты народа от варварских правительств, растет – и нельзя недооценивать влияние, которое этот фактор будет оказывать на поведение подобных правительств, – практические возможности принудительного давления для обуздания их бесчинств или осуществления «смены режима» остаются крайне ограниченными.
Что касается Ливии, то инициаторы кампании поставили себя в довольно уязвимое положение. Идеальным сценарием для них было бы, если бы Каддафи потерял власть в результате внутреннего переворота. Следующая по эффективности мера – инициирование де-факто отделения Восточной Ливии от режима Каддафи. В этом случае прекращение бомбардировок можно было бы обусловить вводом миротворческого контингента ООН, что и позволило бы перейти от жесткой силы к мягкой.
В более долгосрочной перспективе нам нужно попытаться упорядочить свое мышление. Три момента следует принять во внимание.
Прежде всего, необходимо избавиться от привычки считать «безопасность» неделимой категорией. Существует колоссальная разница между угрозой расползания ядерного оружия и опасностью, которую Каддафи представляет для некоторых слоев ливийского общества. Говоря об угрозах безопасности, мы должны возродить некогда использовавшееся разграничение между «интересами» и «ценностями». Распространение ядерного оружия и терроризм – это угроза «интересам» всех «крупных держав», и вряд ли кто-то в Совете Безопасности будет возражать против решительного пресечения этих явлений. Однако «распространение наших ценностей», особенно когда это сопряжено с насильственной сменой режима, скорее всего, будет рассматриваться странами, не являющимися частью Запада, как форма империализма, и получить на подобные действия мандат Совета Безопасности ООН будет чрезвычайно сложно. В целом, распространение «ценностей» возможно исключительно с помощью «мягкой силы».
Во-вторых, вместо того, чтобы пытаться свалить все в одну кучу, прикрываясь общими фразами типа «глобализация» и «взаимозависимость», нужно попытаться отделить угрозы международной безопасности, которые могут сказываться только на региональном уровне, от угроз, имеющих последствия для всего мира. Региональными угрозами должны заниматься региональные организации. Конечно, их нужно поддерживать, но не контролировать с помощью средств, которые в настоящее время может предоставить только развитый мир. Это особенно касается Африки.
Наконец, будут возникать ситуации, когда необходимо прибегнуть к «жесткой силе», чтобы предотвратить серьезную гуманитарную катастрофу. Но требуется более четко определиться с тем, какие именно нарушения прав человека могут стать поводом для применения жесткой силы. Конвенция о геноциде содержала достаточно четкое определение подобных злоупотреблений. Однако это понятие подверглось такому словесному и концептуальному обесцениванию, что былая внятность определения полностью исчезла. Мы опять-таки говорим о том, что силу нужно применять «пропорционально», но это весьма расплывчатое понятие. Что означает «пропорциональное» применение силы в гражданской войне, когда трудно отделить гражданских лиц от боевых подразделений? При нынешнем состоянии мировой политики лучше добиться всеобщего принятия «минималистской» доктрины прав человека, под которой могли бы подписаться все великие державы, чем настаивать на «максималистском» понимании, которое способно расколоть мир на враждующие лагеря.
