После недавних президентских выборов в Молдавии, где победу одержала сторонница европейской интеграции Майя Санду, в российской прессе каждое заявление новоизбранного президента получает довольно широкий резонанс. Особенно много внимания уделено требованиям о выводе российских войск и замене миротворческой операции на берегах Днестра на миссию гражданских наблюдателей ОБСЕ.
В МИД России риторику Санду назвали «вбрасыванием» определённых тем в публичное пространство и предложили обсуждать их в ходе прямого диалога, а в ОБСЕ уточнили, что не получали от Молдавии подобных запросов и напомнили, что такие решения принимаются с согласия всех 57 стран-членов ОБСЕ.
Нужно отметить, что требования вывести российских военных не являются чем-то новым в повестке молдавско-российских отношений. Похожие заявления делались и предшественниками Майи Санду, и даже Игорем Додоном, которого пресса в России чаще всего упоминает как пророссийского политика. Относительно недавно, в феврале 2020 года под давлением молдавской общественности глава внешнеполитического ведомства Аурелиу Чекой был отправлен в отставку. Высказывание молдавского дипломата о том, что в 1992 г. Россия не совершала акта агрессии, а остановила кровопролитие, стоило ему портфеля. Сам Додон спустя месяц, встречаясь с участниками боевых действий 1992 г., заявил, что российские войска покинут Приднестровье, и увязал этот посыл с необходимостью вывоза советских боеприпасов, хранящихся на складах в приднестровском селе Колбасна. Впрочем, заявление было оставлено российскими СМИ без внимания.
Майе Санду удалось оживить этот уже не новый сюжет новаторскими вкраплениями, сомнительными по сути, но не помешавшими серьёзно сместить акценты в дискуссии о нахождении на территории Молдавии российских войск. Эксперты стали анализировать молдавско-российское соглашение о прекращении огня 1992 г. и обсуждать накопленный в мире опыт гражданского наблюдения в конфликтных регионах. «За кадром» при этом по-прежнему остаются два непопулярных факта. Во-первых, действующее по сей день соглашение о прекращении огня не первое в истории приднестровского урегулирования. Было ещё одно в 1992 г., принятое по итогам апрельских четырёхсторонних переговоров (Молдавия, Румыния, Россия, Украина), но соблюсти его не удалось. Во-вторых, миротворческая операция – хотя и единственный сегодня, но, тем не менее, не первый мирогарантийный механизм в этом конфликте. Следить за соблюдением соглашения в мае 1992 г. в Приднестровье была направлена четырёхсторонняя миссия военных наблюдателей. Миссия провалилась и была свёрнута в связи с началом полномасштабных военных действий 19 июня 1992 года. Впрочем, об этом новоизбранный молдавский президент не упоминает.
Pacta sunt servanda
По мнению Майи Санду, «есть две части российских войск в Приднестровском регионе», одна из которых не имеет отношения к миротворчеству. Речь идёт об Оперативной группе российских войск, размещённой в Приднестровье (ОГРВ). Санду утверждает, что «нет никаких двухсторонних договорённостей по поводу ОГРВ и складов вооружений».
На деле же они есть. Речь, прежде всего, о двустороннем межгосударственном договоре между Российской Федерацией и Республикой Молдовой, скреплённом подписями президентов двух стран. Соглашение 1992 г. «О принципах мирного урегулирования вооружённого конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдовы» предусматривало не только прекращение огня, определение основных параметров миротворческой операции и начало процесса мирного урегулирования, но и определение статуса частей 14 армии Вооружённых сил РФ. Так, в статье 4 соглашения указано, что части 14 армии Вооружённых сил РФ, дислоцированные в Республике Молдове, будут строго соблюдать нейтралитет, а стороны конфликта будут воздерживаться от любых противоправных действий в отношении военного имущества, военнослужащих этой армии и членов их семей. Эта же статья устанавливает, что вопросы о статусе армии, порядке и сроках её поэтапного вывода должны определяться в ходе переговоров между Российской Федерацией и Республикой Молдовой.
Конечно, можно предположить, что утверждение Санду об отсутствии договорных обязательств, касающихся российских войск, не ложное, а ошибочное. Плохую службу здесь могла сослужить недобросовестная работа с источниками. Вполне может быть, путаница (так это назвали в российском МИДе) возникла из-за того, что дислоцированные на территории Приднестровья части 14 армии Советского Союза, а затем – РФ, в апреле 1995 г. в соответствии с директивой министра обороны РФ № 314/2/0296 были переименованы в ОГРВ. То есть через три года после определения их статуса в соглашении о прекращении огня.
Однако это не единственный российско-молдавский договор, регламентирующий вопросы нахождения российских войск в Молдавии. В 1994 г. страны подписали Соглашение о правовом статусе, порядке и сроках вывода воинских формирований Российской Федерации, временно находящихся на территории Республики Молдовы, которое так же, как и соглашение 1992 г. было депонировано в ООН.
И в этом документе нет никакого разделения российских войск на миротворческие подразделения и ОГРВ. Договор даёт определение «воинским формированиям РФ». Под таковыми понимаются «соединения, части, учреждения, предприятия и организации Вооружённых сил Российской Федерации, временно дислоцирующиеся на территории Республики Молдовы». Также установлено, что вывод войск будет синхронизирован с «политическим урегулированием приднестровского конфликта и определением особого статуса Приднестровского региона Республики Молдовы». Есть в документе и указание на то, что порядок комплектования воинских формирований определяется законодательством Российской Федерации. Следует отметить, авторы документа считали, что достичь урегулирования удастся в трёхлетний срок, но придали договору бессрочный характер, оговорив, что он «будет оставаться в силе до завершения полного вывода воинских формирований Российской Федерации с территории Республики Молдовы». Важно, что договор не только предусматривает возможность переговоров для его пересмотра, но и детально оговаривает такую процедуру. Например, оговорена возможность создания для разрешения споров специальной смешанной российско-молдавской комиссии.
Как видно, в обоих соглашениях нет никаких изъятий относительно ОГРВ, которая комплектуется в соответствии с российским законодательством, обеспечивает формирование воинского контингента от России и отвечает за подготовку последнего. Но сегодня, как и раньше, в ОГРВ также входят и другие подразделения, ответственные за охрану остатков вооружения 14 армии. Одни и те же военнослужащие в порядке внутренней ротации могут нести службу на миротворческих постах и охранять склады вооружений в селе Колбасна, что не нарушает согласованные с Молдавией параметры российского военного присутствия.
Что же касается принципа синхронизации вывода российских войск с окончательным урегулированием конфликта, вытекающего из соглашения о статусе российских воинских формирований 1994 г., то нужно сказать, что его целесообразность позже подтверждалась участниками урегулирования и была результатом переговоров. Например, в марте 2009 г. вопрос о передаче мирогарантийного мандата от России к ОБСЕ обсуждался на высшем уровне в ходе московской встречи руководства сторон конфликта. Тогда главы Молдавии и Приднестровья в присутствии президента России подписали совместное заявление, в котором отметили стабилизирующую роль миротворческой операции и указали, что трансформировать её в мирогарантийную операцию под эгидой ОБСЕ целесообразно по итогам приднестровского урегулирования.
Очевидно, что с тех пор стороны даже в малой степени не приблизились к итогам урегулирования. Сама Майя Санду признала это в резонансном интервью телеканалу РБК, что, впрочем, не помешало ей говорить не просто о передаче мандата, а о субстантивном изменении внешнего участия – гражданском наблюдении вместо мирогарантийной операции.
Ловкость слов и никакого мошенничества
Нужно сказать, что игра слов и попытка развести ОГРВ и миротворцев по разным углам контекста российского военного присутствия в Молдавии уже имела место и ранее, а именно – в 2018 г., когда на Генассамблее ООН была поддержана внесённая Молдавией резолюция «О полном и безоговорочном выводе иностранных вооружённых сил с территории Республики Молдовы». В преамбуле документа говорится, что «размещение иностранных вооружённых сил на территории Республики Молдовы без её согласия представляет собой нарушение суверенитета и территориальной целостности», и что эта проблема должна быть решена «добросовестно, без оговорок и дальнейших задержек, мирным путём». Видимо, для того, чтобы у государств, поддержавших резолюцию (а это в итоге 64 страны), не возникло опасений за состояние мира в регионе приднестровского конфликта, авторы документа подчёркивали, что «оперативная группа российских войск не является частью военного компонента Объединённой контрольной комиссии, созданной в рамках соглашения о прекращении огня 1992 г., который включает подлежащий ротации российский контингент, и в этой связи не наделена каким-либо миротворческим или иным правовым мандатом».
Автору этих строк уже доводилось слышать озвучиваемые в экспертных дискуссиях мнения о том, что упомянутая резолюция не касалась миротворческого контингента. От внимания многих экспертов сегодня ускользает тот факт, что в названии резолюции ясно сказано о «полном и безоговорочном» выводе иностранных войск, а в самом тексте документа нет оговорки о сохранении статуса иностранных миротворцев. И, к слову, недавнее «вбрасывание» Майей Санду посыла, повторяющего трюк с резолюцией, усилило этот тренд.
Известно, что когда Россия и Молдавия вели переговоры о соглашении 1992 г. и о трёхстороннем формате миротворческой операции с вовлечением военных контингентов сторон конфликта, российская сторона настаивала на том, чтобы не допускать к службе участников недавних боевых действий. В свою очередь, молдавский президент Мирча Снегур просил о формировании миротворческого контингента не из числа военнослужащих 14 армии. В текст соглашения такие положения не вошли. Но во Временном положении о воинских контингентах, принятом в развитие соглашения неделей позже, указано, что они формируются из числа военнослужащих, «не участвовавших в операциях в период вооружённого конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдовы». Этим объясняется то, что Россия стала перебрасывать для миротворческих сил военнослужащих батальонов 45-й мотострелковой дивизии из Ленинградского военного округа, соединений 106-й воздушно-десантной дивизии и 27-й гвардейской мотострелковой дивизии. В то же время нет никаких документальных подтверждений об обязательствах России исключать участие 14 армии (ныне – ОГРВ) в миротворческой операции.
Сегодня же с момента вооружённых действий на Днестре минуло уже 28 лет, что с учётом ротации, которая проводится дважды в год, а также возрастных ограничений (на службу в миротворческом батальоне можно поступить только до 50 лет), сводит к нулю возможность направления в ряды совместных миротворческих сил российского военнослужащего, принимавшего участие в разведении сторон вооружённого конфликта в 1992 году. Сама же Молдавия на системной основе создавала предпосылки для усиления вовлечения военнослужащих ОГРВ в ряды миротворцев, поскольку препятствовала ротации военных из разных регионов России, вынуждая их прибывать через территорию Украины. Это, в свою очередь, также стало невозможно с 2014 года.
Остаётся только гадать, чего больше в инициативах молдавских дипломатов 2018 года и недавних заявлениях молдавского президента Санду – стремления выдать желаемое за действительное или все же осознанной попытки создать ложные контексты вокруг актуализировавшейся миротворческой проблематики.
Чтобы миссия не провалилась
Идея замены действующей миротворческой операции на гражданскую наблюдательную миссию тоже не нова. Международные партнёры Молдавии регулярно артикулируют такой подход, ссылаясь на то, что приднестровский конфликт «заморожен» и необходимости в военных гарантиях мира больше нет. Чаще всего в этом контексте применяются осторожные формулировки «международная миссия гражданских наблюдателей» или «миссия гражданского наблюдения с международным мандатом». Хотя однажды речь шла и о мандате ОБСЕ. Украина в 2005 году даже пыталась встроить положение о трансформации миротворческой операции в проект плана по урегулированию, имевший, по мнению украинских дипломатов, большие шансы на принятие сторонами конфликта. Так называемым «Планом Ющенко», озвученным в 2005 году на кишинёвском саммите ГУАМ (тогда – ГУУАМ), среди других положений предлагалось создать международный механизм военных и гражданских наблюдателей под эгидой ОБСЕ. Инициатива, впрочем, не нашла поддержки ни в Молдавии, ни в Приднестровье.
Что же касается опыта гражданского наблюдения, то таковой есть и в Приднестровье. Ещё до начала вооружённого нападения на Бендеры, весной 1992 г. в Кишиневе, в ходе четырёхсторонних переговоров министров иностранных дел Молдавии, России, Румынии и Украины был учреждён наблюдательный механизм, подобный тому, о котором говорит Санду. Правда, там были не гражданские, а военные наблюдатели, и не от ОБСЕ, а от вышеуказанных государств.
Мониторинговая миссия – «четырёхсторонняя группа военных наблюдателей» 8 мая 1992 г. была введена в зону конфликта, где уже имели место спорадические вооружённые столкновения. Наблюдатели дислоцировались в городе Бендеры. Поскольку на апрельской встрече министров было достигнуто согласие об общем прекращении огня с 9 июня 1992 г., на миссию наблюдателей возлагался контроль за соблюдением соглашения и мониторинг постов сторон. Сегодня об этой миссии предпочитают не вспоминать, ведь она не только не смогла предотвратить стремительную эскалацию, но и не сумела предупредить мирное население о нападении 19 июня 1992 г. молдавских вооружённых сил на город, в котором сама же расположилась. По воспоминаниям местных жителей, часть наблюдателей организованно выехала из города ещё за неделю до обострения. В экспертных отчётах указывается, что отдельные наблюдатели покинули город за несколько часов до обстрелов, большинство – ретировались в первые же часы войны, а некоторые были эвакуированы из зоны боевых действий чуть позже при содействии приднестровской стороны [11].
Осторожная реакция
В ОБСЕ, в зоне ответственности которой находится конфликт, сдержанно отреагировали на запросы СМИ об инициативе Санду. Официальные заявления молдавской стороны заметили, но предложения от Молдавии Албанскому председательству ОБСЕ не поступали. А значит и комментировать нечего, за одним лишь исключением. Представитель ОБСЕ напомнил, что, в случае поступления такого рода официальных предложений, «окончательное решение в этом деле потребует согласия всех 57 стран – членов ОБСЕ».
Такую реакцию несложно объяснить. Проблематика «замороженных конфликтов» на постсоветском пространстве в текущем году серьёзно актуализировалась обострением вокруг Нагорного Карабаха. Скрупулёзному анализу на разных уровнях (экспертном, академическом, политико-дипломатическом) подвергнуты существующие форматы взаимодействия в зонах конфликтов в целом и деятельность ОБСЕ в частности.
Опыт гражданского наблюдения ОБСЕ в Грузии в 2008 г. и функциональность его инструментария в этом конфликтном регионе вряд ли кто-то назовёт хорошим примером. А эффективность наблюдательных миссий на востоке Украины ставится под сомнение даже в ЕС. Кроме того, с 1993 г. в Молдавии уже действует полевая гражданская миссия с офисами не только в Кишинёве, но и в Тирасполе, и Бендерах. Эта миссия выполняет роль главного организационно-технического оператора переговорного процесса в формате «5+2», в который она же включена как сопосредник, что наделяет её и дипломатическим функционалом. Наблюдатели от ОБСЕ с 2004 г. включены в работу контрольного органа миротворческой операции, они осуществляют системный мониторинг взаимодействия сторон в зоне безопасности, участвуя в заседаниях Объединённой контрольной комиссии. Любые неосторожные инициативы могут негативно сказаться на положении миссии и сковать возможности, имеющиеся у неё в данный момент.
Заключение
Резюмируя «работу над ошибками» по итогам недавних заявлений новоизбранного президента Молдавии, можно выделить ключевые моменты, нечаянно упущенные из виду или намеренно искажённые.
Во-первых, договорённости о статусе ОГРВ (до 1995 г. – 14-й армии Вооружённых сил РФ) и правовых основаниях её нахождения на территории Молдавии имеются. Они документально оформлены и являются неотделимыми от обязательств Молдавии, вытекающих из соглашения о прекращении 1992 г. (О принципах мирного урегулирования вооружённого конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдовы). Статья 4 соглашения однозначно определяет и нейтральный статус войск, и формат решения вопросов о порядке и сроках их поэтапного вывода. Оговорено, что решаются такие вопросы исключительно в ходе переговоров между Российской Федерацией и Республикой Молдовой. До тех пор, пока такие переговоры не инициированы ни одной из сторон соглашения, заявления, ложно интерпретирующие статус войск и тем более указывающие на отсутствие договора, могут расцениваться не только как безответственные, но и как некомпетентные.
Во-вторых, статус российских войск в регионе приднестровского конфликта должен обсуждаться исключительно в ходе переговоров, тем более у Молдавии накоплен такой опыт. Вопрос о статусе российских войск обсуждался с Россией в 1994 г. (подписано соответствующее соглашение), и с Приднестровьем в 2009 году (в присутствии президента России руководством Молдавии и Приднестровья подписано соответствующее совместное заявление). В обоих документах вывод российских войск синхронизирован с разрешением конфликта и поставлен в прямую зависимость от исхода урегулирования.
В-третьих, разделение российского военного присутствия в регионе конфликта на два якобы несвязанных компонента – ОГРВ и миротворческий контингент в составе Совместных миротворческих сил – не корректно и выглядит как манипулятивный «вброс», впрочем, уже давший некоторые результаты. Ключевые задачи, поставленные руководством Вооружённых сил России перед ОГРВ, это: обеспечение миротворческой операции и охрана складов с остатками подлежащего утилизации вооружения в селе Колбасна (Приднестровье). Миротворческие батальоны подчинены ОГРВ, а их состав может формироваться в порядке внутренней ротации между подразделениями. Россией и Молдавией не заключено договоров, исключающих такое положение или оговаривающих иное.
В-четвёртых, нахождение в регионе конфликта российский войск в целом, как и взаимодействие в рамках трёхсторонней миротворческой операции в частности, является важной составной частью процесса урегулирования конфликта мирными, политическими средствами. В статье 7 соглашения о прекращении огня 1992 г. указано, что таковыми являются все предусматриваемые им меры.
И наконец, замена действующей миротворческой операции на гражданскую миссию наблюдателей ОБСЕ противоречит договорным обязательства Молдавии, а выход из соглашения о прекращении огня 1992 г. возвращает ситуацию в урегулировании к моменту до начала мирного процесса. Изменения также не могут быть осуществлены без проведения как двусторонних (Россия – Молдавия, Молдавия – Приднестровье), так и многосторонних переговоров (ОБСЕ, Объединённая контрольная комиссия и другие диалоговые платформы), с инициативой о которых Молдавия не обращалась ни к России, ни, как теперь стало известно, к ОБСЕ.
