На прошедшем в июне 2007 года саммите «Большой
восьмерки» в Хайлигендамме (Германия) президент США Джордж Буш
предложил создать совместную американо-российскую экспертную группу
по изучению проблем размещения в Европе системы противоракетной
обороны. По его мнению, такая группа должна включать три
составляющие – представителей МИДов, министерств обороны, а также
вооруженных сил.
В России Минобороны и ВС традиционно рассматриваются
как единое целое. (На Западе, в том числе в Америке, они
представляют собой две различные силы, что очевидно из публикуемой
в этом номере статьи Майкла Деша «Буш и генералы». – Ред.). От
подобной традиции давно уже следовало отказаться, но реальная
возможность для этого появилась только сейчас.
Возглавивший оборонное ведомство Анатолий Сердюков
стал первым в России по-настоящему гражданским министром обороны
(формально гражданские Игорь Родионов и Сергей Иванов –
генерал-полковники запаса), причем он не политик, а
министр-менеджер. Пожалуй, это – самое важное и обнадеживающее
событие (хотя бы как прецедент) в сфере оборонного строительства со
времен краха СССР. Новому министру придется создавать принципиально
новое ведомство, если он не хочет, испытывая на себе действие
«принципа Питера», стать «вершиной без основания» (free-floating
apex) и оказаться на «уровне некомпетентности» (согласно принципу,
выдвинутому канадским ученым Лоуренсом Питером, человек, работающий
в любой иерархической системе, поднимается по должностной лестнице
до тех пор, пока не достигнет уровня некомпетентности, то есть пока
не займет место, на котором он окажется не в состоянии справиться
со своими обязанностями. – Ред.). Ключевые посты в Минобороны будут
занимать гражданские лица.
Комментируя назначение Анатолия Сердюкова, президент
РФ Владимир Путин выразил пожелание, чтобы в военном ведомстве
«серьезное внимание было уделено экономической, финансовой
составляющей». За этой сдержанной фразой скрывается серьезная
обеспокоенность тем, насколько эффективно расходуются Министерством
обороны деньги, все более щедро выделяемые ему в последние годы
государством.
РОСТ ЦЕН И ВОЕННАЯ МОЩЬ
Налицо множество свидетельств того, что в сфере
финансирования, прежде всего в части, связанной с государственным
оборонным заказом, дела обстоят неблагополучно.
Аудитор Счетной палаты РФ Александр Пискунов
отмечает, например, «непроходимость сложившейся системы
финансирования гособоронзаказа». По его убеждению, «более
коррупционную среду трудно придумать. …Свыше 40 должностных лиц
визируют гособоронзаказ, контракты и платежные поручения. Но никто
не отвечает за результат. Цены растут, качество оставляет желать
лучшего, объемы производства падают. При этом десятки миллиардов
постоянно “висят” на счетах Минобороны и в конце декабря
распределяются в пожарном порядке или сдаются в бюджет».
«Невыполнение гособоронзаказа из года в год
увеличивается, причем процент невыполнения увеличивается
пропорционально увеличению ассигнований на гособоронзаказ», –
заявил 19 апреля 2007 года на выездной сессии Военно-промышленной
комиссии в Екатеринбурге федеральный министр – первый зампред этой
комиссии Владислав Путилин. Под вопросом и выполнение совсем
недавно принятой Государственной программы вооружения на 2007–2015
годы (ГПВ-2015), предусматривающей выделение пяти триллионов рублей
на оснащение армии.
Академик Юрий Соломонов, директор и генеральный
конструктор Московского института теплотехники, разработавшего
ракеты «Тополь-М», «Булава» и «РС-24», убежден, что «программа
вооружения, которая была принята в 2001-м до 2010 года,
просуществовала пять лет и рушится из-за необоснованности тех
финансовых ресурсов, которые выделялись на ее реализацию. И в том
числе из-за несоответствия, по причине отсутствия механизма
ценообразования, реальных цен на реальную военную продукцию.
…Пройдет пять лет, и, поверьте моему слову, в 2011-м по той же
самой причине и новая программа окажется нежизнеспособной».
Первый заместитель начальника вооружения Министерства
обороны генерал-лейтенант Владимир Михеев сомневается, что удастся
выполнить задания даже первого, текущего года ГПВ-2015.
«Нерешенность вопросов финансирования и ценообразования, – говорит
он, – приведет к тому, что не будет батальона танков в год с
“Уралвагонзавода”, не будет и заданного ГПВ-2015 количества
самолетов СУ-34». Речь здесь идет о батальоне танков Т-90 и первой
партии самолетов СУ-34, о поставке которых в 2007 году объявил
Сергей Иванов.
Срыв госзаказа объясняется бурным ростом цен на
военную продукцию, полагает Михеев, ссылаясь в качестве примера на
объединение «Уралвагонзавод». «Почему за последний танк,
приобретенный в конце 2006-го, мы заплатили 42 миллиона рублей, а в
начале 2007 года с нас уже просят 58 миллионов? В ценовой политике
мы не уступим ни рубля, такую задачу поставил нам министр обороны».
(Речь, очевидно, идет о бывшем министре обороны Сергее Иванове. –
Прим. авт.)
Промышленники убеждены в том, что Министерство
обороны просто не хочет платить справедливую цену за их продукцию.
Представитель «Уралвагонзавода» Борис Минаев объясняет повышение
цены на танк установкой на нем нового оборудования, ростом тарифов
на энергию и металл: «Задача Михеева – заставить продавать танк по
себестоимости, но в бизнесе так не бывает».
Не лучше обстоит дело и со сроками поставок военной
продукции. Еще в январе 1999-го главком ВВС Анатолий Корнуков
обещал на пресс-конференции, что новый зенитно-ракетный комплекс
(ЗРК) «С-400» поступит на вооружение в течение 12 месяцев. Затем
это обещание из года в год повторяли он сам и сменивший его
(недавно уволенный) генерал Владимир Михайлов. И вот уже очередной
главком ВВС Александр Зелин сообщает, что ЗРК «С-400» заступит на
боевое дежурство «в намеченные сроки» в 2007 году.
По словам Владислава Путилина, за 11 лет
строительства подводного ракетного крейсера стратегического
назначения «Юрий Долгорукий» цена его разработки превысила
проектную в семь раз.
Судя по первым интервью Анатолия Сердюкова, он
понимает необходимость усиления роли Минобороны в контроле над
ценами на военную продукцию. Повышен до уровня замминистра
начальник Службы экономики и финансов Минобороны, реорганизовано
само это структурное подразделение, повышается роль Военно-научного
комитета тыла ВС, на который возложена обязанность мониторинга
формирования цен на военную продукцию. Заявлено намерение
реанимировать службу военной приемки на предприятиях
оборонно-промышленного комплекса (ОПК).
Чтобы хоть приблизительно оценить масштабы стоящей
перед Сердюковым задачи, достаточно представить себе размах
закупочной деятельности Пентагона. Ежегодно американское военное
ведомство заключает свыше 15 миллионов контрактов, то есть примерно
50 тысяч в день. Здесь работают свыше 25 тысяч аудиторов, не считая
30 тысяч юристов, «разруливающих» конфликтные ситуации, возникающие
в процессе выполнения контрактов. В Службе оборонных контрактов
(Defense Contract Administration Service) занято 25 тысяч человек,
всего же закупками занимаются около 200 тысяч сотрудников. Тем не
менее скандалы по поводу завышения цен поставщиками вспыхивают
регулярно, избежать их не помогает даже единый закупочный кодекс –
Правила закупочной деятельности Вооруженных сил (Armed Services
Procurement Regulation, ASPR).
Дело даже не в том, чтобы обуздать аппетиты нашей
«оборонки» и не дать ей сорвать реализацию ГПВ-2015 взвинчиванием
цен. Приведенные выше примеры завышения цен промышленниками
касаются традиционных образцов оружия, в отношении которых можно не
допускать полного ценового произвола, ибо есть возможность
оттолкнуться от стоимости существующих аналогов. А как быть с
определением стоимости и сроков поставки принципиально нового
вооружения? Как контролировать процесс ценообразования на всех
этапах его создания, чтобы вовремя остановиться, если выяснится,
что проект не по средствам или вообще выбран ошибочно? Пока у
Минобороны нет ни процедур, ни кадров, способных решать подобные
вопросы.
Не имеет министерство и реальных рычагов контроля над
средствами, выделяемыми промышленности. По словам Сердюкова,
военпреды при оборонных предприятиях, которые по должности обязаны
отстаивать интересы военного ведомства, по сути, превратились в
сотрудников этих предприятий. Давно пора признать, что
военно-промышленный комплекс – это отнюдь не только военная
промышленность, а военная промышленность плюс Вооруженные силы.
УРОКИ АМЕРИКАНСКИХ ОШИБОК
Как строить новое министерство – методом проб и
ошибок, отталкиваясь от советских традиций и существующих структур
Минобороны? Или же более целесообразно будет перенимать опыт
передовых в военном отношении государств, учась на чужих
просчетах?
На первый взгляд второй путь для России закрыт хотя
бы ввиду чрезвычайной сложности управленческих структур современных
западных гражданских министерств обороны и особенно правовой базы,
на которой строятся их отношения с промышленностью. К примеру,
упомянутые выше Правила закупочной деятельности вооруженных сил не
только насчитывают вместе с приложениями десятки тысяч страниц, но
и содержат тысячи терминов и понятий, которым нет эквивалентов в
русском языке.
Между тем, когда ASPR были разработаны и утверждены в
1947 году по указанию президента США Гарри Трумэна, они
представляли собой брошюру в сотню страниц, понятную даже
неспециалисту. Пентагону всего 60 лет, а реальным инструментом
управления военной экономикой он стал лишь в 1960-е, а точнее, в
1961–1968 годах, когда пост министра обороны занимал Роберт
Макнамара – пожалуй, самый крупный американский военный реформатор
ХХ века.
Стоявшие перед Макнамарой задачи поразительно
напоминают те, с которыми сейчас сталкивается Анатолий Сердюков.
Оба возглавили ведомства в переломные для своих стран периоды
военного строительства. В такое время остро встает вопрос
переоснащения национальных армий новыми поколениями вооружений, а
беспрецедентная техническая сложность и дороговизна последних
требуют принципиально новых методов стоимостного контроля за их
созданием и эксплуатацией.
До назначения Макнамары перерасход средств на вновь
создаваемое вооружение в Соединенных Штатах намного превышал
приведенные выше показатели завышения стоимости российской военной
техники по сравнению с проектной. Согласно расчетам корпорации RAND (Находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 06.12.2023, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.) в 1950-х, на стадии предварительного проектирования новой системы
оружия ее стоимость обычно занижалась в пять–десять, а то и более
раз. Время, требуемое на ее разработку, занижалось от 1 года до 5
лет. А созданная система оружия, как правило, существенно
отличалась от проектной. И какой бы неполной ни была информация о
стоимости и характеристиках вновь создаваемого оружия,
промышленникам достаточно было получить в том или ином виде
первоначальное финансирование Вооруженных сил (ВВС, ВМС или
сухопутных войск). После этого они могли быть уверены: программу не
закроют, несмотря ни на какой перерасход средств либо срыв сроков
разработки. В результате число разрабатываемых образцов вооружения
стремительно росло. Так, в 1945–1958 годах было построено 22
прототипа бомбардировщиков и 33 прототипа истребителей.
Почти все новые программы вооружения инициировались
влиятельными видами Вооруженных сил независимо друг от друга и в
соответствии с собственной стратегией. При этом каждый заказывал те
образцы оружия, которые максимально укрепляли воздействие данного
вида ВС на военную политику и национальную стратегию. В результате
сухопутные войска готовились к длительной войне на истощение, флот
собирался проводить десантные операции во всех морях и океанах, а
ВВС ориентировались на краткосрочную ядерную войну. Что касается
созданного в 1947-м Министерства обороны США, оно не имело ни
собственной разведки, ни сколько-нибудь развитых аналитических
служб, а его численный состав многократно уступал численному
составу каждого из штабов видов Вооруженных сил.
До второй половины 1950-х годов такое положение мало
беспокоило американское руководство. Конгресс щедро выделял
средства на военные нужды, а создаваемое вооружение представляло
собой в основном модернизированные образцы техники времен Второй
мировой и корейской войн, не намного превышавшей своих
предшественников по стоимости.
Ситуация радикально изменилась после запуска первого
в мире советского искусственного спутника Земли в 1957-м и с
появлением у Советского Союза межконтинентальных баллистических
ракет. В Соединенных Штатах началась истерия по поводу якобы
проявившегося ракетного отставания от СССР, что в свою очередь
обусловило развертывание большого числа дорогостоящих, технически
сложных систем стратегического оружия, не имевших аналогов в
прошлом. Речь идет о ракетах Atlas и Titan, подводной системе
Polaris, сверхзвуковом бомбардировщике B-70 и других. Их
окончательная стоимость была практически непредсказуема. К тому же
традиционное соперничество ВМС и ВВС в области решения
стратегических задач вылилось в появление дублировавших друг друга
дорогостоящих систем. В итоге по остаточному принципу стали
финансироваться силы общего назначения, особенно
военно-транспортная авиация. А это вступало в противоречие с
принятой в 1961 году стратегией гибкого реагирования.
Все это убедило президента Джона Кеннеди в
необходимости резко усилить роль Министерства обороны в
формулировании оборонной стратегии и в вопросах технического
оснащения Вооруженных сил. Назначая Роберта Макнамару на пост
министра обороны, он поставил перед ним задачу разработать такую
систему управления созданием нового вооружения, которая в первую
очередь ориентировалась бы на достижение военно-стратегических
целей США, а не на удовлетворение запросов и амбиций отдельных
видов ВС.
Президент предоставил Макнамаре такие обширные
полномочия, которыми не обладал ни один из его предшественников на
посту министра обороны. Макнамара получил право самостоятельно
определять уровень военных расходов, тогда как президенты Гарри
Трумэн и Дуайт Эйзенхауэр всегда устанавливали главе Пентагона
потолок военных расходов.
Макнамара справился с поставленной задачей. Его
успехи в деле концентрации власти в руках министра обороны выглядят
особенно внушительными с учетом того, что руководители видов ВС в
составе Объединенного комитета начальников штабов (ОКНШ) выступили
против него единым фронтом и даже рассматривали вопрос о
коллективной отставке.
РОБЕРТ МАКНАМАРА И ЕГО РЕФОРМЫ
Свою деятельность Макнамара начал с создания в 1961
году Разведывательного управления Минобороны (РУМО). Ранее военная
разведка имелась только в видах Вооруженных сил, благодаря чему
последние оказывали давление на Конгресс и министра обороны,
ссылаясь на свою эксклюзивную информированность о противнике.
В 1962-м в целях улучшения контроля за ходом
выполнения оборонных контрактов была внедрена система ПЕРТ (Program
Evaluation and Review Technique, PERT), позволявшая контролировать,
насколько фактические затраты и сроки выполнения программ
вооружения соответствуют оговоренным в контракте.
В 1963 году Макнамара сформировал единую службу
оборонных контрактов, а два года спустя – Агентство аудита
оборонной контрактации. Он реализовал на практике концепцию
директоров (менеджеров) программ, ответственных за создание
«больших систем оружия», стоимость НИОКР которых составляла не
менее 50 млн, а производства – не менее 200 млн долларов.
Директоры несли персональную ответственность за успех
программы конкретной системы оружия. Ко времени ухода Роберта
Макнамары с поста министра обороны таких директоров насчитывалось
более ста, обычно в звании полковника или бригадного генерала.
Каждый имел штат квалифицированных сотрудников численностью от
нескольких десятков до нескольких сотен человек (в аппарате
директора программы истребителя F-15 работали 243 сотрудника). В
целях подготовки директоров был учрежден специальный учебный центр
в Дейтоне (штат Огайо), а для обучения остального персонала
директоратов открылось несколько частных консалтинговых фирм.
Ясно, что наши худосочные военные представительства
при оборонных предприятиях не имеют и сотой доли тех полномочий,
которыми обладают американские директора программ. Во всяком
случае, аудитор Александр Пискунов убежден в том, что России не
уйти от формирования собственных директоратов программ
вооружения.
Говоря о реформах Макнамары, прежде всего имеют в
виду введение им в 1961-м системы «планирование – программирование
– бюджетирование» (ППБ). Отныне все потребности Пентагона и
необходимые для их обеспечения финансовые ресурсы стали
планироваться Министерством обороны не на ежегодной, как раньше,
основе, а в рамках так называемого «пятилетнего плана обороны». Он
включал в себя все одобренные министром обороны программы
вооружения, уровни численности личного состава и их финансирование
на пять лет вперед. Каждый годовой план становился отправной точкой
для разработки плана и на следующий год, и на всю пятилетку в
целом. Это нововведение позволяло Минобороны оперативно изменять
ранее утвержденные планы военного строительства на ежегодной
основе.
Процесс начинался с представления Объединенным
комитетом начальников штабов Плана совместных стратегических задач
(ПССЗ; Joint Strategic Objectives Plan, JSOP). По сути, это был
закупочный список – документ, в котором комитет излагал свою оценку
основных задач в сфере обороны, а также необходимых для их решения
сил и средств.
На этом этапе Макнамара не устанавливал для видов
Вооруженных сил какого-либо потолка военных расходов, предоставляя
их руководству свободу действий в определении численного состава и
количества вооружения, требующихся для решения задач,
предусмотренных в ПССЗ. На первый взгляд, это был опрометчивый шаг,
поскольку руководство видов Вооруженных сил стало представлять
заявки, по стоимости превышавшие расходы истекшего года на 40–50 %,
а то и больше. В действительности же данное решение оправдало себя,
ибо позволило преодолеть сопротивление со стороны ОКНШ на самой
ответственной – начальной – стадии внедрения ППБ.
На следующем этапе заявка попадала в учрежденную
Макнамарой Службу системного анализа во главе с заместителем
министра обороны по финансовым вопросам. Здесь гражданские
специалисты разрабатывали, наряду с критическим анализом
предложений, альтернативные пути решения сформулированных ОКНШ
задач.
Основываясь на выводах Службы системного анализа,
Роберт Макнамара направлял Объединенному комитету начальников
штабов собственные четко сформулированные указания по уровням
расходов и структуре Вооруженных сил, в отношении которых виды ВС
могли присылать лишь свои замечания. (На такого рода комментарии
Макнамара, как отмечают исследователи его деятельности, особого
внимания не обращал.)
На заключительном этапе аппарат Минобороны по
финансовым вопросам превращал одобренные министром программы (шесть
главных и более тысячи подпрограмм) в бюджетные заявки, отсылаемые
в администрацию президента и в Конгресс США.
Система ППБ устранила такой существенный недостаток
прежнего планирования, как отсутствие увязки долгосрочного
планирования строительства Вооруженных сил с разработкой годового
бюджета. Она также повышает гибкость и динамизм планирования и
увеличивает потенциал его адаптации к переменам в стране и
мире.
Как писал в книге «Национальная оборона» (1981)
известный американский публицист и военный аналитик Джеймс Феллоуз,
«при всем военном планировании, которое предшествовало Второй
мировой войне по состоянию на 1939 год, ни одна из ведущих держав
мира не догадалась создать то оружие, которое в конечном итоге
оказалось решающим, а именно атомную бомбу. Как же мы можем
надеяться представить себе природу конфликта в 1990-х?».
Система ППБ дала Министерству обороны США эффективные
рычаги руководства всеми направлениями строительства Вооруженных
сил. «Начиная с 1961 года, министр обороны в рамках своего
ведомства приобрел доминирующую роль во всех вопросах программ и
бюджета. С момента институционализации министром обороны Робертом
Макнамарой системы ППБ она является основным механизмом управления
разработкой программ и определения бюджетных потребностей» (сборник
работ специалистов Национального университета обороны США под
редакцией его президента генерал-лейтенанта Ричарда Лоуренса, 1984
г.)
Преимущества системы ППБ были настолько очевидны, что
вскоре ее внедрили у себя военные ведомства всех основных стран
Запада (в Великобритании в 1964-м, в ФРГ в 1964–1968 годах.). Она
стала широко использоваться и гражданскими ведомствами.
ИММУНИТЕТ ОТ ЛАМПАСОБОЯЗНИ
В Советском Союзе систему ППБ оценили настолько
высоко, что было решено создать ее аналог – Систему
программно-целевого планирования вооружения и военной техники (СПЦП
ВВТ). К ее созданию подошли по-советски, с огромным замахом. Новые
структуры возникли в Госплане, в Министерстве обороны и в ВПК.
Более чем в 150 гражданских НИИ появились новые отделы
программно-целевого планирования. Головным исполнителем был
назначен аппарат начальника вооружения – заместителя министра
обороны.
Однако дело шло туго. Методики, полученные в процессе
работы над СПЦП ВВТ, не были использованы при подготовке ни
Программы вооружения на 1971–1980 гг., ни Программы вооружения на
1981–1990 гг. В результате обе программы были провалены.
Как писал бывший заместитель заведующего оборонным
отделом ЦК КПСС Виталий Катаев, «все планирование вооружений шло
спонтанно и субъективно, но никто в этом не сознавался. Подобное
утверждение и сейчас может вызвать немало споров. Но долгосрочное
планирование, кроме отдельных случаев, не выдерживало проверки
временем, даже в пределах пятилетки».
После развала СССР российскому Минобороны было не до
СПЦП ВВТ. Заявляя о пользе зарубежного опыта программно-целевого
финансирования, начальник Главного управления Минобороны генерал
Георгий Олейник говорил в 1997 году: «Программно-целевой метод –
это когда бюджетные ассигнования выделяются под конкретные
программы, и военные точно знают в начале года график их
поступления. …Но пока это мечта. Надеюсь, что к концу
реформирования Вооруженных сил мы примем на вооружение именно такой
метод финансирования».
С тех пор минуло десять лет. Сергей Иванов в бытность
министром обороны объявил о завершении военной реформы, а
программно-целевое планирование (ПЦП) не сдвинулось с уровня
констатации его важности и полезности. Так, первый заместитель
начальника Генштаба ВС РФ генерал-полковник Александр Рукшин
убежден, что рационально распределять ассигнования, выделяемые на
нужды обороны, можно, «только организовав планирование военного
строительства программно-целевым методом, суть которого заключается
в определении конечной цели, а также взаимообусловленной,
взаимосвязанной по содержанию системы мероприятий на долгосрочную,
среднесрочную и краткосрочную перспективу».
Ясно, что ввести сложнейшую систему ПЦП сами генералы
не в состоянии. Сделать это, как свидетельствует мировой опыт, по
силам только гражданскому министру обороны, который располагает
многочисленным и квалифицированным аппаратом гражданских
специалистов, обладающих иммунитетом от лампасобоязни. А такой
иммунитет дается хорошим образованием, достойной должностью и
полномочиями, делегированными с достаточно высокого уровня.
Казалось бы, нынешнему гражданскому министру обороны
ничто не мешает создать российскую систему ППБ так же быстро, как
это сделал Макнамара. Тем более что Сердюков остро нуждается в ней
как в важнейшем инструменте контроля за ГПВ-2015 и, следовательно,
решающем факторе реализации последней. Подобные долгосрочные
программы вооружения неизменно проваливались не только при
российских предшественниках Анатолия Сердюкова, но и в Советском
Союзе с его плановой экономикой и партийной дисциплиной.
Однако на «блицкриг» российскому министру обороны
рассчитывать не приходится, поскольку у него нет необходимых кадров
и, главное, взять их неоткуда. А один, как известно, в поле не
воин. Правда, и у Роберта Макнамары сначала практически не было
аппарата гражданских сотрудников, способных выполнять его задания.
Тем не менее он создал его чуть ли не в одночасье. Это удалось ему
благодаря богатому кадровому резервуару в виде так называемых
«фабрик мысли» (think tanks), которые одни американские
исследователи считают «четвертым видом Вооруженных сил», а другие –
ключом к победе Соединенных Штатов в холодной войне.
ПРОДУКЦИЯ «ФАБРИК МЫСЛИ»
Первоначально «фабрики мысли» создавались видами
вооруженных сил, стремившимися привлечь гражданских ученых для
обслуживания своих нужд. Первой стала в 1946 году корпорация RAND (RAND Corporation – находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 06.12.2023, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.) американских ВВС. Позже к созданию «фабрик мысли» приступило и Министерство обороны. По просьбе министра обороны Чарлза Уилсона
пять крупнейших американских университетов создали в 1956-м
некоммерческую исследовательскую организацию — Институт оборонного
анализа. С помощью этого независимого научного центра Уилсон
надеялся положить конец соперничеству ВВС и ВМС за ракетную
монополию. Менее чем за 10 лет институт вырос в крупное научное
учреждение со штатом 600 человек. В 1960 годы в Соединенных Штатах
насчитывалось уже около 200 «фабрик мысли» самого разного профиля.
Наиболее известными и влиятельными среди них были так называемые
«финансируемые правительством центры НИОКР» (среди них RAND (RAND Corporation – находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 06.12.2023, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.), Институт оборонного анализа, Институт военно-морского анализа,
корпорация Aerospace). Они напрямую финансировались Конгрессом США,
который в конце 1960-х выделял им до 300 млн долларов ежегодно.
Руководство Пентагона с самого начала отказалось от
идеи создания аналитических исследовательских центров в рамках
военного ведомства, хотя содержание независимых или полунезависимых
бесприбыльных центров обходилось намного дороже. Заработная плата в
«фабриках мысли» значительно превышала оклады госслужащих. Так,
президент корпорации Aerospace получал в полтора раза больше, чем
министр обороны. Руководство Пентагона исходило из того, что при
опоре на собственные центры пострадало бы качество научного
консультирования, которое утратило бы широту и глубину охвата,
присущие независимым научно-исследовательским организациям. Таким
образом, Пентагон сознательно культивировал независимый характер
«фабрик мысли».
Убедительной иллюстрацией такого подхода является
история создания Института тылового менеджмента (Logistics
Management Institute).
В сентябре 1961-го Роберт Макнамара направил
президенту Джону Кеннеди меморандум, в котором информировал его о
ряде трудноразрешимых проблем в области закупок, тыла и
взаимоотношений с военной промышленностью. «Мы сможем добиться
прорыва в области управления закупками, на которые мы тратим
половину оборонного бюджета, – писал Макнамара, – если спонсируем
создание особой организации из высокоталантливых специалистов в
области бизнес-менеджмента, занятых на постоянной основе. Это
должна быть бесприбыльная организация, занимающаяся сбором
информации и исследованиями во главе с советом попечителей с
высокой репутацией в национальном масштабе и финансируемая
Министерством обороны на контрактной основе».
Президент Кеннеди дал согласие, и спустя всего три
недели после отправки меморандума Макнамары, 3 октября 1961 года,
Институт тылового менеджмента был учрежден. Сейчас в нем работают
600 сотрудников.
На контрактной основе Пентагон самым широким образом
использовал аналитический потенциал уже имеющихся научных центров,
отдавая предпочтение ведущим университетам. Особенно большой вклад
внесла Гарвардская школа бизнеса. В частности, профессор Стерлинг
Ливингстон по полученному в 1960-м пентагоновскому контракту
разработал пилотную программу контроля над стоимостью создания
подводной системы Polaris. Эта программа была положена в основу
формирования директоратов программ всех новых систем оружия.
Таким образом, к тому времени, когда Макнамара
возглавил Пентагон, в стране уже имелся богатый резерв кадров, на
который он мог опереться. Основным их источником вначале стала RAND (RAND Corporation – находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 06.12.2023, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.) с ее уже готовой методологией системного анализа. В период внедрения ППБ в Пентагон перешли несколько десятков сотрудников
RAND (RAND Corporation – находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 06.12.2023, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.). Создатель ППБ Чарлз Хитч был назначен на ключевую должность заместителя министра обороны по финансовому менеджменту. Алан Энтховен, другой ведущий специалист по системному анализу,
возглавил в должности заместителя министра обороны вновь созданную
и быстро разросшуюся Службу системного анализа.
Роналд Фокс пишет: «Роберт Макнамара решил порвать с
традицией, сконцентрировав власть в руках министра обороны,
опираясь на свою службу системного анализа, предназначенную для
обеспечения квалифицированной и независимой аналитической базы для
принятия им решений. Создав в министерстве подразделение системного
анализа и внедрив систему ППБ, Макнамара радикально усилил
плановость и количественную основательность процесса приобретения
оружия. Как следствие, виды Вооруженных сил создали вновь или резко
усилили уже имеющиеся собственные структуры системного анализа.
Некоторые из них рассматривали такие меры, как способ
самосохранения и единственное средство уцелеть в условиях появления
у министра объективной системы оценки программ».
Макнамара сделал ставку на молодежь. Молодые
специалисты, получившие от старожилов Пентагона кличку
«детишки-всезнайки» («whiz kids» – участники популярной в США
детской радиоигры вроде нашей «Угадайки» либо телевикторины «Умницы
и умники»). «Детишки» стали предметом острой неприязни со стороны
военных, поскольку бесцеремонно вмешивались в решение вопросов,
считавшихся прежде прерогативой генералов и адмиралов. Но
подчинявшихся гражданскому начальству «всезнаек» неприязнь военных
не смущала, многие из молодых «знатоков» сделали блестящую
карьеру.
Именно при Макнамаре работа гражданского служащего
Пентагона или сотрудника «фабрики мысли» стала считаться
высокопрестижной, позволявшей занимать высокие посты в
правительстве и открывавшей дорогу в бизнес, политику и разведку,
не говоря уже об академической науке.
О росте популярности «фабрик мысли» под влиянием
реформ Макнамары свидетельствует и тот факт, что в 1960-х годах
зачастую более 70 % всех математиков, получивших ученую степень
доктора наук, предлагали свои услуги RAND (RAND Corporation – находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 06.12.2023, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.). Появлялись новые «фабрики мысли», ориентированные на заказы Пентагона. В 1961-м
Герман Канн оставил RAND (RAND Corporation – находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 06.12.2023, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.), чтобы основать Гудзоновский институт (Hudson Institute – находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 26.09.2023, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.). Годом позже появился Институт военно-морского анализа, а «рэндовец» (RAND Corporation – находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 06.12.2023, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.) Роберт Крюгер основал Planning Research Corporation.
Хотя в сегодняшней России гражданская экспертиза по
оборонной проблематике практически полностью отсутствует, в 1960-х
годах в Советском Союзе шли процессы создания «фабрик мысли»,
аналогичные американским. Это время можно назвать «золотой декадой»
советской военной аналитики. Приоритет слова гражданских ученых при
разработке военно-стратегических вопросов в тот период не
оспаривали даже сами военные.
Как утверждается в книге «Военная стратегия» под
редакцией маршала Василия Соколовского, «все более усиливающаяся
связь современной военной стратегии с технико-экономической и
социально-политической сторонами деятельности государства
(коалиции) неизбежно приводит к снижению роли и значения чисто
военных функций стратегии, присущих ей в прошлом. Это
обстоятельство поставило под сомнение возможность разработки
проблем военной стратегии только военными специалистами. Считается,
что последние в силу своей “профессиональной ограниченности” уже не
в состоянии охватить и оценить все многообразие
технико-экономических и социально-политических факторов,
оказывающих огромное влияние на современную военную стратегию».
В рамках Академии наук СССР были созданы довольно
мощные центры по изучению военной политики и военной экономики
потенциальных противников.
В частности, в 1960-м такой центр заработал под
крышей Института мировой экономики и международных отношений
(ИМЭМО) АН СССР. По соображениям секретности он скромно назывался
Отделом технико-экономических исследований (ОТЭИ) ИМЭМО, однако был
практически автономен, имел собственную режимную службу, свой
«закрытый» ученый совет и т. д. Вскоре ОТЭИ начал выпускать
серьезные академические труды по военной экономике. В частности, в
1965–1967 годах был издан – естественно, с грифом «совершенно
секретно» (в конце 1980-х он был рассекречен) – капитальный
семитомный труд «Военно-экономический потенциал США». В ОТЭИ пришло
немало способных ученых и энтузиастов своего дела. Многие
сотрудники имели возможность выезжать за границу, участвовать в
международных конференциях, заказывать за границей научную
литературу.
О масштабах деятельности ОТЭИ можно судить хотя бы по
тому факту, что к началу 1970-х годов в нем работало около 400
научных сотрудников при общем штате ИМЭМО в 700 человек.
Аналогичные, хотя и меньшие по численности, отделы
были созданы и в ряде других академических институтов
международного профиля (в институтах Востоковедения, Дальнего
Востока, Латинской Америки, в Институте географии и некоторых
других). Никита Хрущёв был весьма невысокого мнения об
интеллектуальных способностях генералов и предпочитал советоваться
с представителями гражданской научной элиты при принятии
военно-политических и военно-технических решений.
Однако после свержения Хрущёва генералы решили взять
дело оценки военной стратегии и экономики вероятных противников в
свои руки. Их не устраивала академическая добросовестность
представляемых ИМЭМО и другими академическими институтами
материалов, особенно касающихся мобилизационных возможностей
военной промышленности стран Запада и Китая. Генеральному штабу
данные штатских ученых казались заниженными – ведь хотелось, чтобы
противник выглядел как можно страшнее. Впрочем, американский ОКНШ
вел себя точно так же.
В конце 1971 года по инициативе Министерства обороны
СССР было принято специальное решение Политбюро ЦК КПСС № 229,
направленное на сосредоточение в ГРУ ГШ СССР деятельности всех
министерств и ведомств по вскрытию военно-экономического потенциала
(ВЭП) зарубежных стран. Правительству предписывалось создать в
составе ГРУ мощный центр по исследованию ВЭП зарубежных стран на
базе одного из научно-исследовательских институтов Минобороны, в
который вошли бы также все «закрытые» военно-экономические
подразделения Академии наук.
Перспектива оказаться под армейским сапогом не
радовала ученых из этих академических структур, и они начали
разбегаться. После нескольких лет бюрократических тяжб влиятельные
в то время директора-академики отбились от поползновений ГРУ и
сохранили независимость своих военно-экономических отделов. Однако
последние уже не смогли оправиться от кадровых потерь и постепенно
свернули свою деятельность. Генштабу удалось полностью устранить
любую конкуренцию собственным выводам и оценкам. (Подробнее о
плодах генштабовской монополии на оценку характера и масштабов
приготовлений Запада можно прочитать в книге «Что погубило
Советский Союз? Генштаб и экономика», принадлежащей перу автора
данной статьи –
http://www.mfit.ru/defensive/vestnik/vestnik9_1.html).
Конечно, многие из всех этих событий происходили
давно и не вполне коррелируют с теми неотложными задачами, которые
стоят перед Анатолием Сердюковым. Однако в ситуации, когда ему
предстоит строить с нуля и практически в одиночку гражданское
Министерство обороны, история может оказаться самым ценным
союзником. Да он и сам это, похоже, понимает. Во всяком случае, в
одном из интервью Сердюков сказал: «Мы сейчас проводим анализ, в
том числе и исторический, по состоянию Вооруженных сил в различные
периоды. Сравниваем соотношение численности войск и центрального
аппарата. Есть интересные предварительные результаты, которые могут
быть использованы в современных условиях».
