Несмотря на свою очевидную значимость, проблемы энергетики, как ни странно, не так часто становятся предметом пристального внимания международных институтов, а нормы глобальной торговли не действуют в энергетическом секторе. Мировая экономика явно страдает от недостаточного уровня сотрудничества между странами, производящими и потребляющими энергию.
Поэтому установление правил международной энергетической торговли приобретает особую значимость. Однако, в отличие от других товаров, ископаемые виды топлива и энергия уникальны. Применение норм свободного рынка в данной сфере затруднено геополитическими, экологическими и стратегическими факторами. Однако энергетиче-ские кризисы с 1970-х годов до сегодняшнего дня продемонстрировали и то, что нельзя слишком полагаться на подходы, предусматривающие чрезмерное государственное и межправительственное вмешательство. Поэтому эффективные правила энергетической торговли должны обеспечить баланс между двумя этими позициями и построить гибкую структуру, которая не будет замыкаться только на одной теории.
СВОБОДНАЯ ТОРГОВЛЯ И ВОЗРОЖДЕНИЕ ПРОТЕКЦИОНИЗМА
По мнению многих экспертов, совокупность норм международной энергетической торговли должна быть нацелена на создание конкурентного мирового рынка энергетики. Государственное вмешательство должно ограничиваться отдельными формами регулирования для обеспечения прозрачности торговой системы. Рынок должен определять цены, прямые инвестиции в сектор возобновляемых источников энергии, а также регулировать размеры стратегических резервов, поддерживать коммерческие запасы на адекватном уровне и снижать зависимость цен от политических факторов.
В принципе нормы свободной торговли уже применяются в энергетике: например, правила Всемирной торговой организации (ВТО) распространяются и на энергетические продукты. Но если усилия ВТО в основном направлены на преодоление барьеров для импорта, то в секторе энергетики они преимущественно касаются экспортных барьеров. Поэтому энергетика де-факто оставалась исключением из правил многосторонних отношений в свободной торговле, которые установились с 1980-х.
Регулируемый подход к энергетике используют различные страны и регионы мира. Например, Европейский союз, несмотря на директивы в поддержку либерализации рынка электричества (1996) и газа (1998), пока не достиг консенсуса по вопросу о полной ответственности за поставки энергоресурсов и обеспечение динамичности рынка. Преобладают рынки, управляемые государством, где доминируют крупные национальные компании, а цены регулируются. Новые игроки выйти на эти рынки не могут. Возможно, единственным исключением является Великобритания.
В Северной Америке США последовательно настаивали на «континентальной энергетической политике», которая предусматривает свободное перемещение товаров и услуг и неограниченный доступ к ресурсам. Отбросив риторику, Соединенные Штаты последовательно оказывают давление на партнеров, вводя ограничения, например, на импорт «альтернативных» ископаемых видов топлива, таких, в частности, как нефтеносный песок. Энергетическая торговля между, например, США и Канадой определяется стратегиями рынка и частного предпринимательства, но существуют и взаимозависимые инфраструктуры, которые создали симбиоз экономики и политики. Бывший посол Канады в Мексике Гаэтан Лавертю, много занимавшийся урегулированием региональных энергетических споров, как-то заметил: «Интегрировать свободную торговлю в энергетическом секторе – это очень деликатный вопрос».
Даже в Южной Америке, которая в 1990-х годах была лабораторией по отработке принципов свободного рынка, финансовые и экономические тенденции последнего времени привели к смещению в сторону государственного вмешательства и экономического национализма, в том числе в энергетическом секторе. Это выразилось в контролировании цен, пересмотре налоговых режимов и контрактов. Возможен и отказ от современных механизмов разрешения конфликтов, например Центра по урегулированию инвестиционных споров. В дискуссиях по энергетике появились такие новые термины, как «ресурсный национализм» и «полный нефтяной суверенитет». Все это отражает новую реальность государственного регулирования и владения запасами ископаемого топлива.
ПОЧЕМУ ЭНЕРГЕТИКА ЯВЛЯЕТСЯ ИСКЛЮЧЕНИЕМ?
Специфика энергетических товаров возникла под влиянием ряда факторов. В настоящее время ископаемые виды топлива обеспечивают бЧльшую часть потребляемой в мире энергии. Однако общеизвестно, что это невозобновляемый источник. Газетные заголовки кричат о «пике нефти» и «истощении ресурсов». Важность энергетики для современной экономики невозможно переоценить, и опасения, связанные с вероятной нехваткой ресурсов, заставляют ключевых игроков принимать меры для обеспечения доступа к источникам энергии. Подобные действия часто приводят к ухудшению международных отношений. Энергетика уже стала причиной дипломатической напряженности в Восточно-Китайском море и в Арктике. Прогнозируется дальнейшее обострение геополитических конфликтов, в особенности с учетом прогнозов экспертов, согласно которым спрос на энергоресурсы возрастет на 50 % к 2035 году, а 80 % этого увеличения должны покрыть ископаемые виды топлива.
Важность ископаемых энергоносителей для удовлетворения растущего спроса в странах-потребителях отражается и в значимости этих ресурсов для стран-экспортеров, которые рассматривают энергетику как важнейший инструмент своего развития. Вследствие этого они зачастую действуют вразрез с принципами свободной торговли и ВТО. Страны ОПЕК ограничивают экспорт, что обеспечивает им прибыль, так как ведет к росту цен. Повсеместно используются двойные стандарты, когда богатые страны платят «реальную» цену за нефть, а бедные пользуются субсидиями.
Исключительность энергетики усугубляется растущей озабоченностью, связанной с экологией. Государства, взявшие на себя обязательства по уменьшению выбросов, субсидируют предприятия, которые работают на «зеленой энергии», и предоставляют им налоговые льготы, что противоречит нормам международной торговли и принципам ВТО. Появились и другие методы уменьшения пагубного воздействия на окружающую среду. Это привело к созданию новых глобальных рынков, например, торговли квотами и кредитами на выбросы углекислого газа.
По этим и другим причинам принципы свободной торговли никогда не могли укорениться в энергетическом секторе. Напротив, эта сфера подвержена жесткому регулированию и государственному вмешательству. Однако международных проблем это не решает, а нередко приводит к использованию экспорта энергоресурсов в политических целях.
ВЫРАБОТКА НОВОГО ПУТИ
В современной мировой экономике рынок доминирует. Таков результат глобальных трансформаций, которые произошли в прошлом десятилетии. Тогда на волне торжества либеральной идеологии баланс между управлением и рынком сместился в пользу последнего. Эволюция подразумевала радикальное изменение роли государства и международных институтов. Позиция США заключалась в поддержке рыночных мер и отказе от регулирования со стороны государств и международных организаций.
Однако энергетика остается уникальной. С политической, экологической и геополитической точек зрения она не может рассматриваться исключительно как поле для экономических операций. Поэтому нормы свободного рынка не характерны для международной энергетической торговли. Хотя некоторая либерализация и оказала бы благотворное воздействие, но торговля в сфере энергетики должна регулироваться на различных уровнях.
При установлении норм международной энергетической торговли следует, вместо того чтобы бросаться в крайности, держаться «золотой середины». Она означает признание того, что руководствоваться всеми принципами свободной торговли невозможно, но одностороннее государственное либо региональное вмешательство в функционирование отрасли опасно.
Ярким примером подобного сбалансированного подхода является предложенный Киотским протоколом рынок торговли квотами на выбросы углекислого газа. В его рамках можно управлять экологическими товарами с помощью рыночных механизмов, и при этом возникают новые формы права собственности. Интересно, что такой метод впервые появился в Соединенных Штатах, где правительство, ученые, экологи, представители ООН и крупных компаний вместе работали над проблемой внедрения рыночного подхода в вопросах борьбы с изменением климата.
Организация рынка может требовать вмешательства государства и ключевых акторов международной политики в сочетании с другими мерами на различных уровнях управления. Хорошим примером является схема торговли квотами на выбросы, принятая в Евросоюзе (2005). Она возникла при широкой поддержке неправительственных организаций и стала результатом дебатов между сторонниками регулятивных мер и контроля, с одной стороны, и теми, кто поддерживает рыночные инструменты, – с другой. Мировой энергетический рынок потребует столь же сложного симбиоза. Для обеспечения диалога в сфере энергетики необходимы новые структуры, например Международный энергетический форум.
Одним из способов формирования подобной системы может стать установление связи между ОПЕК и ВТО. Первая действует на основе принципов, противоречащих свободной торговле, и потому появление свободного энергетического рынка неизбежно приведет к роспуску этой организации. Несмотря на многолетние противоречия между ОПЕК и ВТО, обе они являются неотъемлемой частью современной экономики. ОПЕК играет ключевую роль в регулировании цен и поставок топлива, а ВТО остается центром притяжения для многосторонних торговых режимов.
Вопрос о том, можно ли интегрировать энергетику в систему глобальной торговли благодаря взаимодействию ОПЕК и ВТО, никогда не рассматривался всерьез, однако на эту тему есть заслуживающие внимания работы и исследования. Между двумя организациями существуют определенные зоны напряженности. ОПЕК озабочена высокими внутренними налогами на топливо, развитием возобновляемых источников энергии в странах-потребителях, появлением на рынке дешевых продуктов, а также доступом на рынок энергетических услуг стран – членов ВТО. В свою очередь ВТО обеспокоена ограничением экспорта со стороны ОПЕК, проблемами поставок и экспортными пошлинами.
Однако есть и существенные точки соприкосновения – например, согласие по вопросу о важности инвестиций для строительства транспортной инфраструктуры в энергетике и увеличения производственных мощностей. Также ОПЕК одобряет «справедливое соглашение», которое признаёт право владельцев на справедливую цену за возобновляемые ресурсы и их суверенное право контролировать собственные природные ресурсы, а также право потребителей на гарантированные поставки энергоресурсов по разумной цене. ВТО имеет возможность решать обе группы проблем.
Несмотря на имеющийся потенциал, вначале нужно найти ответы на два важных вопроса.
Во-первых, это статус ВТО как организации, повестка дня которой и процесс переговоров контролируются странами-членами. Но нет никаких гарантий, что по вопросу о применении норм международной торговли в энергетическом секторе можно достичь консенсуса.
Во-вторых, три ключевых члена ОПЕК – Ирак, Иран и Ливия, которые входят в число крупнейших производителей и экспортеров энергоресурсов, не являются членами ВТО, хотя Вашингтон поддерживал вступление Ирана и Ливии в эту организацию. Чтобы ОПЕК и ВТО могли вести плодотворные переговоры о формировании новых торговых правил, необходимо разрешить политические конфликты.
Из-за исключительной природы энергетики ряд стран и даже международных организаций могут стремиться к радикальным мерам – например, к установлению норм, по которым должна осуществляться деятельность рынка. Однако на международном уровне некоторые государства – в относительном или структурном смысле – более влиятельны, чем другие. А рынки не являются чисто экономической конструкцией: они представляют собой преимущественно социальные структуры и поэтому находятся под влиянием того, каково распределение власти в системе международных отношений. Таким образом, влиятельные страны могут вмешиваться либо вводить новые правила, чтобы заставить рынки работать в своих интересах. Такие государства, в первую очередь США, часто рассматривают энергетику как элемент национальной безопасности, что препятствует новым инициативам в сфере торговли энергоресурсами.
Последние заявления о том, что международное экономическое влияние переходит к развивающимся странам, богатым природными ресурсами, являются преувеличением. Однако экспортеры должны осознать, что новые проблемы, например изменение климата, будут влиять на торговлю энергоресурсами и на стратегии акторов. Ситуация в мировой энергетике меняется. Вместо того чтобы сопротивляться переменам, рискуя оказаться на обочине, богатые энергоресурсами страны должны стать активными и конструктивными партнерами. Им следует присоединиться к участию в дебатах о новых вызовах, включая изменение климата, и попытаться воздействовать на формулирование и воплощение в жизнь глобальной политики.
