Россия в глобальной политике

Военные расходы являются одним из основных критериев военной мощи государства. Они делятся на две основные части – на содержание и развитие. К последним традиционно принято относить расходы на закупки новых вооружений, ремонт и модернизацию уже закупленных образцов, а также на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки НИОКР.

В случае России бюджет по разделу «Национальная оборона» известен, в нём открыто несколько крупных разделов, но среди них нет расходов на развитие. И хотя в целом благодаря заявлениям различных официальных лиц, сторонний наблюдатель может составить некую общую картину, она всё же носит разрозненный характер. Своей «Белой книги» на регулярной основе Россия, к сожалению, не имеет.

В этой статье под государственным оборонным заказом (ГОЗ) мы понимаем общую сумму расходов федерального бюджета Российской Федерации на ремонт и модернизацию имеющихся вооружений и военной техники (ВВТ), на закупку новых ВВТ, а также НИОКР только в интересах Министерства обороны (МО) России. ГОЗ по линии Росатома и других силовых структур не учитывается. Мы опишем основные тенденции в системе ГОЗ за прошлый год, а также постараемся реконструировать его финансовые показатели.

Общая ситуация

В 2019 г. расходы по статье «Национальная оборона» составили 2,798 трлн рублей.[1] При этом наблюдалось сокращение доли этих расходов в процентах от ВВП (3,4% в 2017 г., 3,2% – в 2018 г. и 2,9% – в 2019 г.) [2].

Объём гособоронзаказа на 2019 г. был объявлен на уровне «свыше 1,5 трлн рублей»[3]. Впрочем, озвучивалась цифра в 1,44 трлн рублей.[4] Видимо, фактически, как уже бывало в прошлом), 1,5 трлн рублей выделенных средств получились за счёт того, что в середине года, во время традиционных правок бюджета, для покрытия долгов предприятиям ОПК были выделены 343,286 млн рублей. [5]. Тем самым продолжился курс на сокращение долгов прошлых лет, которые, по официальным данным, к 2019 г. снизились на 40%[6].

Впрочем, в течение года так и не был решён вопрос с задолженностью предприятий ОПК по выполнению ГОЗ, которая оценивалась в размере 2–2,3 трлн рублей, то есть превышала годовой объём ГОЗ (и практически равнялась совокупной выручке ОПК за поставки министерству обороны и на экспорт). При этом только на проценты по этим кредитам предприятия ОПК ежегодно выплачивали около 200 млрд рублей. [7] Отмечалось также, что большая часть задолженности приходится на кредиты Сбербанка, ВТБ, «Новикомбанка» и «Газпромбанка»[8].

Впрочем, полное списание долгов и не предполагалось (хотя частичное допускалось, в размере 400–450 млрд рублей, в первую очередь для убыточных предприятий). Одним из вариантов было удлинение сороков возврата, реструктуризация а также кредитные каникулы[9]. В свою очередь, представители банков предлагали свой вариант: субсидирование ставок по кредитам, докапитализацию государством или предоставление госгарантий[10].

Долговая проблема с точки зрения интересов банковской сферы решалась и иными способами. Так, в 2019 г. президент Владимир Путин подписал закон, который освобождает предприятия ОПК и уполномоченные банки от налога на прибыль при переуступке прав по кредитам исполнителям гособоронзаказа, а также при прекращении (списании) задолженности по таким кредитам по решению правительства России. Суммы прекращённых по решению кабинета министров денежных обязательств исполнителя гособоронзаказа перед уполномоченным банком признаются безнадёжными долгами и исключаются из базы по налогу на прибыль организаций. До этого при списании таких обязательств у организации формально возникают доходы, а значит, с них приходится платить налог[11].

О структуре расходов по ГОЗ-2019 известно, что 71% средств был выделен на закупки новых вооружений[12].

Как и в предыдущие годы продолжилась работы по усовершенствованию механизма исполнения государственного оборонного заказа. Так, Федеральная антимонопольная служба (ФАС) планировала в прошлом году перевести регистрацию цен на вооружение и военную технику в электронную форму, но для этого требовалось дополнительное финансирование. Электронная форма регистрации позволяет минимизировать риски необоснованного завышения стоимости продукции военного назначения и добиться того, чтобы цены были наиболее актуальными, обоснованными и соответствовали текущей экономической конъюнктуре. Кроме того, благодаря этой системе предприятия ОПК смогли бы контролировать процесс движения документов, видеть, почему на каждом этапе им отказано в регистрации цены и получать аргументы о причинах разногласий[13]. Судя по всему, данное решение всё же не было принято.

Продолжился курс и на снижение прозрачности для внешних наблюдателей самой системы ГОЗ. Так, к 1 апреля правительство России должно было рассмотреть вопросы и принять необходимые решения, касающиеся обеспечения конфиденциальности при проведении закупок организациями ОПК материалов и комплектующих, необходимых при разработке и производстве продукции гражданского назначения[14].

Банкам также разрешили не показывать сведения, которые могут раскрываться не полностью или не раскрываться вовсе. Это, в частности, информация об органах управления банком, о связанных лицах, акционерах, долях в уставном капитале, активах, операциях с контрагентами-нерезидентами, реорганизации банка. Сведения могут не размещаться публично, если их раскрытие приводит к санкциям против банка или иных лиц, если банк уже находится под санкциями, а также если банк уполномочен заниматься контрактами по гособоронзаказу[15].

В этом же ключе лежала и инициатива правительства, согласно которой уполномоченные банки в сфере гособоронзаказа могли не раскрывать сведения о финансовой и бухгалтерской отчетности и ряд данных из Единого федерального реестра сведений о фактах деятельности юрлиц[16]. Однако с учётом того, что само число этих банков продолжало сокращаться в пользу «Просвязьбанка», то, по сути, эта инициатива явно была нацелена «на вырост».

Сам же «Промсвязьбанк» продолжал активно принимать контракты по ГОЗ других банков. Если на начало 2019 г. им было взято на сопровождение около 30%, к маю этот показатель вырос до 40%, а к декабрю – до 50%[17].

Также из нововведения года отметим, что предприятия ОПК получили возможность выступать единственным поставщиком по контрактам жизненного цикла при поставке продукции, создаваемой в рамках специальных инвестиционных контрактов[18].

В очередной раз ужесточились требования к поставщикам Министерства обороны по гособоронзаказу. В 2019 г. были введены новые правила для контрактов стоимостью более 50 млн рублей. Теперь фирмы, желающие принять участие в конкурсе или аукционе на данную или более крупную сумму, должны будут доказать, что у них уже есть опыт успешного исполнения государственных и муниципальных контрактов. Претендентом может стать компания, без нареканий выполнившая все поставки в течение трёх последних лет. При этом суммарная стоимость прежних контрактов должна составлять не менее трети от цены новых поставок[19].

Были также увеличены штрафы за нарушение конкурсных правил при размещении гособоронзаказа. Согласно принятому в 2019 г. закону, принятие должностным лицом решения о размещении государственного оборонного заказа у единственного поставщика без проведения положенного конкурса повлечёт за собой штраф в размере 100 тыс. рублей вместо 50 тыс. рублей, как было установлено ранее.

Усилилась и административная ответственность за изменение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу, если такая возможность не предусмотрена законодательно. Штраф за это для должностных лиц составит 50 тыс. рублей. (был 20 тыс. рублей), а для юридически лиц – 500 тыс. рублей (был 200 тыс. рублей). Если описанные выше действия повлекли дополнительное расходование бюджетных средств или привели к сокращению поставок, то это повлечёт за собой штраф для должностных и юридических лиц в двукратном размере дополнительно израсходованных средств[20].

Был принят закон, усиливающий административную ответственность должностных лиц за размещение государственного оборонного заказа у единственного поставщика вместо конкурса или аукциона, согласно которому вдвое увеличены штрафы за эти действия. Штраф за это правонарушение повысился с 50 тыс. до 100 тыс. рублей. [21].

В рамках усиления контроля за эффективной тратой бюджетных средств можно рассматривать и расширение взаимодействия между Министерством обороны России и Федеральным казначейством в ходе финансовых ревизий в войсках. Соответствующий совместный приказ был подписан Сергеем Шойгу и Романом Артюхиным[22].

Из примечательных событий 2019 г. можно также отметить редкую судебную победу ОПК над Министерством обороны. Арбитражный суд Москвы по иску центра судоремонта «Звёздочка» (Архангельская область) взыскал с военного ведомства более 6,7 млрд рублей по долгам за ремонт ракетного подводного крейсера стратегического назначения проекта 667БДРМ «Подмосковье»[23]. Это, пожалуй, одна из крупнейших сумм, взысканных военным оборонным предприятием за последние годы. 

График 1. Государственный оборонный заказ Министерства обороны России в 2014–2019 гг., млрд рублей в текущих ценах

Примечание: показатели 2016 г. даны без учёта выплаты 800 млрд рублей по государственным гарантиям, а 2017 г. – без учёта 186 млрд рублей на аналогичные цели, 2018 г. без учёта переходящих с 2017 г. средств по неисполненным контрактам. Источники: данные СМИ; расчеты автора.

Исполнение ГОЗ-2019

Несмотря на то, что, казалось бы, проблемы с контрактацией ГОЗ должны были остаться в прошлом, сложности всё же имели место и в 2019 г. Так, в Саратовской области по состоянию на март ещё не имелось точных показателей ГОЗ, ряд предприятий вообще не заключил ни одного контракта, а сами контракты с предприятиями области заключались вплоть до июля[24], хотя в теории контрактация должна была завершиться до 1 мая[25].

Тем не менее, по состоянию на июнь официально сообщалось о том, что было заключено более 3300 госконтрактов, что составляло около 90% от объёма предусмотренных средств[26]. В сентябре объём размещённых средств достиг 94%, что было выше, чем в 2018 г.[27].

Что касается исполнения ГОЗ, то на конец 2019 г. года ожидалось выполнение заданий ГОЗ по поставкам новых вооружений, военной и специальной техники на уровне 99,3% (2016 г. – 99%, в 2017 г. 99,09%, в 2018 г. – 97,93%). По ремонту и модернизации задания ГОЗ-2019 в целом были выполнены на 98,9%, что существенно выше прошлого года (88,6%)[28]. Отмечалось, что в 2019 г. был достигнут самый высокий показатель исполнения поставок вооружения и техники за последние четыре года[29].

Проблемные вопросы

В 2019 г., как и раньше, за исполнением ГОЗ осуществлялся весьма плотный надзор и контроль. О масштабах проблем говорят данные Генеральной прокураторы по состоянию на конец 2019 г. В период середины 2017 по конец 2019 г. ведомство выявило почти 90000 правонарушений в ОПК. К дисциплинарной и административной ответственности было привлечено 23000 должностных лиц, возбуждено более 1000 уголовных дел, мерами прокурорского реагирования возмещено 27,5 млрд рублей ущерба (отдельные показатели по 2019 г. не приводились)[30].

Сообщалось, что по линии военной прокураторы мониторинг осуществлялся за 7000 государственными контрактами на 1,7 трлн рублей. При этом военные прокуроры отмечали следующие проблемные вопросы: оплата невыполненных работ, оказание некачественных услуг, длительное неисполнение важных контрактов и другие.[31]. Исходя из известных судебных дел, также имели место случаи траты компаниями средств ГОЗ на непрофильные цели[32].

В свою очередь, Генеральная прокуратура в 2019 г. высказалась за необходимость обязать военные представительства Министерства обороны проверять достоверность фактических затрат предприятий, нарушивших условия исполнения гособоронзаказа. Предлагалось внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность военных представительств Минобороны России, в части закрепления за ними обязанности по проверке достоверности фактических затрат предприятий, нарушивших условия исполнения ГОЗ, поскольку существующая система мониторинга исполнения обязательств в указанной сфере не позволяла в полной мере противодействовать таким фактам[33].

На уровне президента выносился вопрос о рентабельности предприятий ОПК. Соответствующий вопрос был передан на уровень правительства России[34].

Федеральная антимонопольная служба отмечала случаи непредоставления в срок материалов проверки для расчёта цен на вооружение, из-за чего были инициированы проверки 46 организаций ОПК. Поводом стало обращение в службу Министерства обороны России. Кроме того, в отношении 748 организаций ФАС России начала проверку по факту несвоевременного представления отчётов о финансовой деятельности при исполнении гособоронзаказа по правилам, установленным постановлением Правительства России от 24 января 2019 г.[35]. Оно уточняет правила ведения исполнителями госконтрактов раздельного учёта результатов финансово-хозяйственной деятельности: от этого были освобождены исполнители по госконтрактам при использовании полученных ими средств, подлежащих казначейскому сопровождению в соответствии с бюджетным законодательством.

ФАС также отмечала отсутствие в российском ОПК стратегии, направленной на сокращение издержек и повышение операционной эффективности. ФАС также обращало внимание на то, что финансовые директора оборонных компаний научились управляться с отчётностью и «прятать убытки от акционеров и государства, тем самым создавая иллюзию стабильности», что «приводит к огромным долгам с отсутствием перспектив на какое-либо развитие». Поэтому ФАС в 2019 г. призывала к системным реформам в ОПК, которые были бы направлены на изменение базовой мотивации менеджмента, осуществляющего управление, а также на стимулирование притока в отрасль частных инвестиций[36].

Не изжиты случаи использования контрафактной продукции. Об этом говорит факт разработки законопроекта об обязательной машиносчитываемой маркировке военной продукции. Законопроект подразумевает включение в госконтракты требования маркировки продукции машиносчитываемыми элементами. Маркировка поможет отслеживать жизненный цикл изделия: от производства до утилизации. Цифровые двойники изделий будут заноситься в локальную базу данных предприятия или сеть между предприятиями. Для продукции Министерства обороны все паспорта изделий станут аккумулироваться в единую базу 46 ЦНИИ[37]. По задумке разработчиков, это поможет бороться с контрафактом. Чтобы проверить подлинность изделия, нужно сравнить информацию защитной маркировки с эталонными данными из базы. При этом маркирующие элементы невозможно подделать или переместить на другое изделие.