Революционные события 1989–1991 годов в Центральной и
Восточной Европе, непосредственным результатом которых стало
крушение СССР и социалистического лагеря, положили начало гораздо
более длительному и драматическому процессу в истории и
взаимоотношениях европейских государств, чем можно было
предположить. Геополитическая карта Европы пришла в движение, и его
результаты пока совсем не очевидны. Оно затрагивает все уровни
европейской жизни: политические системы государств, состояние
союзов между ними и «общественные договоры» внутри каждого из
них.
Попытки искусственно остановить процессы, проходящие
в рамках нового перелома, и зафиксировать статус-кво либо
безрезультатны, либо исход их неясен. Среди инициатив такого рода
можно назвать стремление придать европейской интеграции
конституционный, а не договорный характер, демократизировать
расширенный блок НАТО и сделать его «глобальным полицейским»,
зафиксировать специфическую модель политического устройства России
и ее отношения с соседями.
Во всех случаях непреодолимым препятствием стало одно
и то же противоречие. С одной стороны, сохранение уникальной роли
суверенного европейского государства. С другой – необходимость
ограничить ее ради стабилизации институционального устройства и
повышения экономической эффективности Европы в целом и каждой из
стран (включая, безусловно, Россию) в отдельности.
ЭПОХИ ПЕРЕЛОМОВ
Европа уже трижды в новой истории переживала периоды
глубоких потрясений, средняя продолжительность которых составляла
от 25 до 30 лет.
Тридцатилетняя война 1618–1648 годов завершилась
юридическим оформлением принципа государственного суверенитета и
невмешательства во внутренние дела.
Великая французская революция 1789–1815 годов вывела
на политическую сцену народ и, потерпев жестокое поражение,
подтвердила главенствующую роль суверенного государства.
Трагедия 1914–1945 годов привела к возникновению в
Европе нового баланса сил: противостояние двух идеологически
враждебных союзов, каждый из которых находился под доминирующим
управлением суверенных держав – США и Советского Союза.
Процесс очередной радикальной перекройки европейского
устройства пока, к счастью, значительно менее разрушителен, чем
предыдущие, а его насильственные проявления затронули только
периферию – Западные Балканы и часть пространства бывшего СССР. Но
хотя межгосударственные противоречия внутри Европейского союза
носят исключительно мирный характер, это объединение не создает
впечатления островка стабильности.
По совокупным негативным последствиям для региона и
мира в целом нынешнее добрососедское непонимание между Берлином,
Лондоном, Парижем и Варшавой может многократно превзойти любую
кровавую бойню, скажем, в каком-нибудь отдаленном уголке Африки. Не
говоря уже о том, что разбалансированная и слабая Европа сама
становится театром военно-политических действий для стран и
негосударственных игроков, образ действий которых далек от того,
что принят в Старом Свете.
Пока неясно, каковы будут конечные результаты
перемен, которые мы наблюдаем в последние 18 лет. Проводя
исторические аналогии, пресловутый «конец биполярной системы» в
1989–1991 годах можно сравнить с событиями начала Тридцатилетней
войны, падением старого, абсолютистского режима во Франции
(1789–1793) или, наконец, с Первой мировой войной (1914–1918).
Последняя разрушила три европейские империи, вывела на
международную арену Советскую Россию (логика поведения которой
значительно отличалась от логики Российской империи) и сделала
пещерный национализм одной из ведущих политических сил Западной
Европы.
Во всех случаях насильственное (хотя и в разной
степени) изменение существовавшего порядка вещей стало только
началом масштабных сдвигов. Расширение, а затем кризис европейского
интеграционного объединения (по выражению Жака Делора, самый
глубокий за его историю), болезненная трансформация российской
идентичности и неясные международные перспективы всего европейского
Востока, эрозия политического и военного значения НАТО,
стремительное осложнение трансатлантических отношений – проявления
очередного переломного этапа в европейской истории.
Все предыдущие аналогичные периоды заканчивались, как
мы видим, подтверждением уникальной роли суверенного европейского
государства как главного игрока в международных отношениях.
Устанавливался баланс сил, определялись зоны влияния стран или
союзов и заключались новые общественные договоры относительно
политико-экономической организации внутри стран. Сейчас главные
вопросы остаются такими же: какова роль государства? как
реализовать суверенитет? каким образом обеспечить баланс сил?
Именно на них придется искать ответы европейским политическим
лидерам от Москвы до Лисабона, вне зависимости от того, осознают
они это или нет.
ЦЕЛИ И УСЛОВИЯ
Евросоюз выступает ныне в качестве крупнейшего
политического игрока (население стран-членов составляет в 2007 году
почти 500 млн человек), и именно на него ложится основная
ответственность и тяжесть вызовов переходного периода.
Интеграционный проект, политической и правовой упаковкой которого
является ЕС «маас-трихтского образца», столкнулся с тремя главными
вызовами.
Во-первых, совершенно неясна
стратегическая цель развития Европейского союза. Определение такой
цели могло бы помочь в принятии непростых политических решений,
идущих дальше элементарных мер по поддержанию и совершенствованию
социально-экономической модели.
Однако возможность формирования общего
стратегического видения и постановки цели ограничивается тем, что
постепенно возникающая в Старом Свете новая общеевропейская
идентичность не способна пока даже частично заменить собой
национальную, суверенную идентичность европейских государств. Из
предвыборных программ и дебатов следует, что, несмотря на заявления
о принадлежности к Европе, в целом политики и избиратели стран –
членов Евросоюза остаются в рамках сугубо национальных повесток
дня. Даже в таких интеграционно продвинутых государствах, как
Голландия либо Франция, речь идет, как правило, о выработке
национальной политики в отношении единой Европы.
Во-вторых, безрезультатными остаются
попытки преодолеть недостаточную экономическую эффективность
Европы, которая сталкивается с глобальной конкуренцией со стороны
Соединенных Штатов, Китая, Японии и, возможно, Индии. Существование
европейского «общественного договора» обеспечивается благодаря
высокой степени социальных гарантий, но именно они ложатся
непосильным бременем на экономику стран – членов ЕС и препятствуют
инновационному развитию.
Научный и технологический прорыв, который уже был
обозначен в качестве главной цели Европейского союза на ближайшие
годы, невозможен без единой политики в таких исключительно
суверенных областях, как финансирование социальной сферы и
регулирование трудовой миграции. Многочисленные трудности с
имплементацией так называемой Лисабонской стратегии – программы
действий по превращению Евросоюза в самую конкурентоспособную
экономику мира к 2010-му – свидетельствуют о том, что национальных
мер по привлечению инвестиций в инновационные отрасли недостаточно.
А передать соответствующие полномочия и распределительные функции
на уровень сообщества государства не готовы.
В-третьих, налицо низкая
управляемость на уровне сообщества. Причина – в неспособности на
данный момент осуществить устраивающую всех реформу общеевропейских
институтов, на которые возложена важнейшая задача – сдерживать и
балансировать национальные эгоизмы стран – членов ЕС. Для
эффективного учета и согласования интересов 27 участников этого
объединения существующие институты Европейского союза не
приспособлены. К тому же политическая жизнь и дебаты в Евросоюзе
свидетельствуют о том, что такие важнейшие институты, как
Европейская комиссия, ныне формируются странами-членами по
остаточному принципу.
Все задачи, которые было возможно решить, существенно
не ограничивая суверенных прав государств – участников интеграции,
решены в рамках европейского проекта образца 1957–1992 годов.
Гальванизировать экономику и общество можно было бы путем перехода
к федералистской модели, то есть формирования европейского
правительства и полноценного парламента. Однако сегодня это
нереально.
Помимо вызовов, имеющих преимущественно
внутриевропейскую природу, ЕС сталкивается с такими внешними
угрозами, которые раньше было даже трудно себе представить.
Мир перестает быть европоцентричным. Европа
по-прежнему остается главным культурным и материальным ориентиром
для большинства стран и народов, но ее роль центра производства (не
в последнюю очередь и знаний) снижается, а ценности, способные
обеспечить конкурентоспособность в XXI веке, уже не всегда
совпадают с христианскими либо общечеловеческими ценностями Старого
Света.
К внешним факторам можно отнести трансграничный
терроризм и распространение оружия массового уничтожения; все более
заметное снижение стабилизирующей роли Соединенных Штатов в
европейской политике и переход их в число факторов нестабильности;
глобализацию и практически полную свободу движения капиталов. Все
эти отличительные черты современного мира бросают вызов суверенному
европейскому государству и его существованию в рамках более или
менее тесных союзов.
УХОД США И «ПАРАД СУВЕРЕНИТЕТОВ»
Соединенные Штаты Америки, которые останутся самой
сильной державой мира в военном и экономическом отношении,
качественно меняют свою роль в европейской системе.
Исчезновение советского полюса силы и переход России
в разряд крупных, но обычных европейских государств, неспособных и
не стремящихся перестроить мир, резко снизили практическую
необходимость военного присутствия США на европейской политической
и военной сцене.
Участие в делах Европы стало для Вашингтона
окончательно бессмысленным после 11 сентября 2001 года. Прямая
военная угроза, которая уже унесла жизни тысяч американцев,
исходила из мира вне Европы, и борьба с ней должна была вестись на
других театрах. В американском лагере запел боевой рожок,
призывающий оставить спокойный участок и двигаться туда, откуда
совершено нападение.
Главным признаком сворачивания экспедиционного
корпуса стал отказ от опоры на постоянный альянс – НАТО, что
вызвало стремительную эрозию главного института евро-атлантической
безопасности. Приговор ему – «миссия определяет коалицию» –
прозвучал из уст бывшего министра обороны США Доналда Рамсфелда.
Девальвация альянса в восприятии Америки (начавшаяся еще до
сентября 2001-го) наглядно проявилась в нескольких событиях: в
одобрении его «игрушечного», не имеющего собственно военного смысла
расширения 1999–2004 годов, в прагматичном пренебрежении
механизмами НАТО при подготовке операции против режима талибов в
Афганистане и в де-факто двустороннем решении о размещении
элементов американской системы противоракетной обороны в Польше и
Чехии в 2007-м.
Сокращение исторически стабилизирующей роли
Соединенных Штатов создает в Европе вакуум силы, заполнить который
европейские государства, действующие в рамках своих «вестфальских»
суверенитетов, пока не могут. Наиболее серьезной за последние годы
попыткой удержать США в европейской орбите или хотя бы
«пристегнуть» Европу к изменившейся Америке стали действия
правительства Великобритании в рамках иракской кампании
администрации Джорджа Буша-младшего.
Перестав играть в Европе роль стабилизирующего
фактора, Вашингтон вольно или невольно начинает выступать в
достаточно деструктивном качестве. Такие серьезные решения, как
размещение элементов системы ПРО в Польше и Чехии, Белый дом
принимал с учетом, пожалуй, всех мотивов, кроме укрепления
стабильности международных отношений в Европе, частью которых
являются связи внутри Европейского союза. С учетом этого
неудивительно, что явное обострение риторики между Москвой и
Вашингтоном, ставшее особенно заметным с февраля 2007 года,
Великобритания и ряд новых стран – членов Евросоюза подавали как
осложнение отношений Россия – Запад в целом.
Наконец, уход стабилизирующих Соединенных Штатов –
единственного лидера, занимающего главенствующее положение на
европейском ринге после крушения СССР, – стал сигналом к
своеобразному «параду суверенитетов» европейских государств. Он
стал одним из факторов, блокирующих разрешение дилеммы
институциональной и экономической неэффективности ЕС. Лишившись
дружественной опеки НАТО, в которой доминируют США, Общая внешняя
политика и политика безопасности (ОВПБ) Европейского союза
оказалась вдруг «на линии огня». Возникшая в конце 2002 – начале
2003-го необходимость сформулировать позицию Евросоюза в отношении
иракских планов Вашингтона немедленно показала, что государства –
участники ЕС либо рассматривают общие инициативы в качестве
продолжения национальной внешней политики, либо просто не
воспринимают их всерьез. В обоих случаях ничего
европейского в этих инициативах на поверку выявлено не
было.
Ситуацию усугубили некоторые лидеры Старого Света, с
которыми, по выражению одной французской исследовательницы, Европе
сейчас не слишком везет. Они попытались зафиксировать тот пока еще
совсем неочевидный факт, что на руинах двухполюсного баланса сил
(времен холодной войны) родилась новая геополитическая реальность.
Наиболее серьезная из таких попыток была предпринята через самое
масштабное расширение Европейского союза и принятие Конституции для
Европы в 2004 году. Общий негативный на данный момент баланс
реализации обоих проектов только утверждает в мысли, что если
недоваренный суп европейских изменений еще и можно было подать к
столу, то проглотить и усвоить его оказалось совершенно
немыслимо.
Включение десяти новых стран в Евросоюз, а также
выдвижение инициативы соседства, построенной на формуле
«объединение всего, кроме институтов» (как это было сформулировано
Романо Проди) и нацеленной на создание кольца друзей-сателлитов по
периметру границ ЕС, были направлены на формирование в Европе
нового «центра силы». Причем доминирующую роль здесь играл бы
модернизированный «концерт» держав «старой Европы».
Страны-кандидаты, преимущественно бывшие члены
социалистического лагеря, подверглись достаточно долгому
«вымачиванию» в «котле» Копенгагенских критериев. Однако даже самое
качественное выполнение этих рамочных требований не могло
решить главную проблему – избавить новые государства – участники
Европейского союза от их суверенных прав. И они не замедлили
их продемонстрировать, чем серьезно осложнили предпринятые в январе
– июне 2007-го попытки достичь компромисса по обновленному
конституционному устройству и добиться прогресса в области внешних
связей Евросоюза.
Однако предотвратить деструктивное поведение Варшавы,
Праги и ряда других стран в ходе дебатов вокруг Конституции было в
принципе невозможно. Копенгагенские критерии, успешно выполненные
странами-кандидатами, выстраивались в соответствии с нормами и
правилами взаимодействия государств – участников ЕС-15. В нем
нерушимость государственного суверенитета хотя и была «прикрыта»
огромным количеством согласовательных механизмов на уровне
сообщества, но осталась главным принципом отношений, а с 1991 года
была надежно защищена еще и правилом субсидиарности.
Кроме того, выйдя в результате расширения и
провозглашения Европейской политики соседства за пределы условно
постмодернистской Европы 15-ти, Европейский союз столкнулся с
нежеланием новых соседей и партнеров считаться с принятым в этом
сообществе обычаем улаживать противоречия посредством кропотливого
и многоуровневого диалога.
Да и в целом, приступив на уровне институтов
европейской интеграции к решению проблем безопасности – сферы даже
в ЕС-15 исключительно суверенной, – страны – члены Евросоюза
практически поставили на службу своим частным национальным
интересам такие инструменты сообщества, как торговая политика и ряд
других. В результате действительно единые для всех государств –
участников Европейского союза институты либо потеряли заметную
часть своих полномочий, либо ринулись в совершенно несвойственные
им сферы деятельности. Примером этой подмены функций является
бурная деятельность комиссара ЕС по торговле Питера Манделсона на
исключительно политическом поприще.
Вторая политическая мегаинициатива – придание
интеграционному проекту конституционного, а не договорного
характера – со временем должна была привести к формированию новой
суверенности в лице Евросоюза.
Но ранее, сколь глубокие формы ни принимало бы
сотрудничество (вплоть до снятия всех ограничений на передвижение
товаров и введения единых технических стандартов), оно всегда
основывалось на договорных отношениях, участниками которых
оставались суверенные европейские государства. Конституция для
Европы предполагала и символизировала переход к новому,
протофедеративному образованию, а не углубленному союзу
государств.
Как подтвердили дальнейшие события, у европейских
лидеров, казалось, достаточно сил инициировать оба проекта, но не
хватило решимости их успешно реализовать, убедив население, а
зачастую и самих себя в самостоятельной ценности Конституции.
Конституция для Европы разбилась о стену национальных суверенитетов
при обсуждении политических и экономических вопросов, расширение же
еще больше разбалансировало институты и механизмы принятия решений
в сообществе. В результате о новом «центре силы», появление
которого в теории могло бы уравновесить европейское мироустройство
после крушения СССР и ухода США, приходится забыть.
РОЛЬ РОССИИ И ЕЕ ТРАНСФОРМАЦИЯ
Ключевым фактором, влияющим на будущий (через 10–15
лет) облик Европы, является трансформация России в национальное
европейское государство, пусть и обладающее обширными владениями в
Азии. Такая трансформация сама по себе – вызов исторического
масштаба.
В 1618–1648 годах Россия находилась на периферии
бурных европейских событий и не играла в них заметной роли.
Вестфальский «мировой» порядок, закрепивший основополагающий
принцип суверенитета современных европейских государств, сложился
без участия России, которая была лишь инкорпорирована в эту систему
политических, военных и отчасти экономических отношений по мере
возможности и желания. Необходимость участия в большой европейской
политике не всегда отвечала интересам внутреннего развития.
Принципиально иную роль России довелось сыграть в
событиях 1789–1815 годов, когда российский самодержавный
суверенитет во многом именно за счет своей относительной
периферийности оказался в состоянии нанести смертельный удар силам
европейской революции, во главе которых стояла Франция. Значение
России в европейском суверенном «концерте» выросло многократно, но
ценой ее окончательного превращения в европейскую страну и
необходимости отвечать на те же вызовы, что стояли перед
суверенными государствами Западной Европы. К числу наиболее важных
из этих вызовов можно отнести вовлечение России с середины XIX века
в наиболее передовой по тем временам социалистический дискурс и
прямое воздействие трансграничных революционных процессов. В
области же исключительно межгосударственных отношений страна была
вынуждена активно играть на высококонкурентном поле европейской
международной политики.
В ходе «второй тридцатилетней войны» (1914–1945),
согласно оригинальному определению этого периода Робертом Купером,
Россия сама стала очагом и мотором революционных изменений,
геополитические результаты которых были зафиксированы в Ялте и
Потсдаме. В отличие от революционной Франции начала XIX столетия,
СССР (Россия) не потерпел военного поражения, создал свой союз
европейских государств и выступил цементирующим фактором внешней
угрозы для Запада.
Возможности России влиять на результаты европейского
переустройства имеют явно «повышательную тенденцию». В связи с этим
напрашиваются по меньшей мере два предположения.
Во-первых, эта тенденция может быть
продолжена, и Россия станет либо самостоятельным полюсом
европейского баланса силы, либо на равных присоединится к
западноевропейскому ядру. Такой Стратегический союз России и ЕС,
предлагаемый Сергеем Карагановым, сможет «мягко» конкурировать с
США и другими центрами – вероятно, с Китаем.
Во-вторых, можно предположить, что
пик влияния российского фактора на европейский мир был пройден в
1945 году, как это случилось в 1815-м с Францией после полутора
столетий усиления ее могущества. Теперь Россия трансформируется в
обычное, хотя и самое крупное географически, европейское
национальное государство, которому уже не суждено стать
самостоятельным «центром силы». Такая Россия вскоре перестанет
претендовать на особую роль в мире и, возможно, даже примкнет к
организации, которая возникнет на основе современного Европейского
союза по приниципу «объединение всего, кроме институтов».
Ответ на вопрос о пути, который предстоит избрать
России, во многом зависит от исхода ее собственной борьбы с
вызовами переходного периода. Объективный рост «вестфальского»
понимания суверенных прав и масштабов государственного
вмешательства в экономическую деятельность неизбежен при
возвращении к национально-государственному состоянию. Тем более что
необходимость развития экономики, основанной на знаниях, объективно
делает все более востребованным усиление регулирующей роли
государства, что уже становится заметной тенденцией. По мнению ряда
видных экономистов (например, бывшего вице-президента Всемирного
банка Жан-Франсуа Ришара), инновационный успех, скажем, Финляндии
связан с политикой государства по концентрации инвестиционных
потоков на отраслях, где частный бизнес ведет себя достаточно
сдержанно в силу отсутствия немедленной прибыли.
Вместе с тем вызовы, тесно связанные с региональными
глобализационными процессами в Старом Свете, расширение
экономических и гуманитарных связей между странами в равной степени
актуальны как для молодого российского суверенитета, так и для
более «старых» суверенитетов второй половины Европы – государств –
участников Евросоюза. Модернизация большинства отраслей российской
экономики и общества в целом – от совершенствования методов добычи
минерального сырья до повышения качества высшего образования –
требует пусть и незначительных в каждом конкретном случае, но
реальных ограничений национальных суверенных прав.
Именно в этих рамочных условиях развиваются в
последние 16 лет политические, экономические и культурные
взаимоотношения двух главных субъектов и объектов европейской
политики – России и ЕС. Практическое наполнение и результаты этих
многоуровневых отношений напрямую зависят от того, каков будет
ответ государств и обществ на вызовы исторического перехода,
начавшегося в 1989 году и далекого пока от своего завершения.
Попытки зафиксировать статус-кво («прагматические» интересы и
взаимные ожидания сторон) в виде нового политико-правового
документа обречены в среднесрочной перспективе на провал.
В силу исторических обстоятельств эти интересы и
ожидания носят текущий и конъюнктурный характер, а значит, либо им
предназначено повторить судьбу Конституции для Европы, либо они
окажутся неисполнимыми на практике. Форма, которую примут в будущем
взаимоотношения России и того, что сейчас нам известно под
названием «Европейский союз», может быть разной. Как и
окончательный результат очередного большого переходного периода для
двух основ европейской системы – суверенного государства и баланса
сил.
